现行水土保持项目管理评议

武文斌

（迁西县水务局，河北 迁西 064300）

随着我国水土保持建设进程的加快，不论是从国家到地方，还是从大江大河到小流域的综合治理，项目管理的工作越来越多。水土保持项目管理是参照国家基本建设程序管理的，这是由水土保持项目的特点决定的。

1 水土保持项目建设管理的特点

1.1 工作量大，点多面广，外业勘查、质量检查等费时费力

水土保持项目不是点工程，而是面工程，最小的也是4～5km2，大则几百、甚至几千平方千米，这和水库枢纽、水电站、涵闸等纯水工的“点”性质的建、构筑物不同。也正是水保项目的坡面治理、沟道防护、植物措施、小型水源等涉及多学科、多专业的小型工程、微型建筑物的合理集群式配置，构成了闭合小流域的水土流失综合防护体系。从生态保护、水源保护、治理水土流失、防洪减灾等方面的综合效果来看，水土保持项目才是正本清源的对策。

1.2 工程质量不好把控

如沟道工程一般是就地取材，原材料质量各异；施工队伍水平不一、素质不齐；植物措施受季节、气候等条件约束性较大等。

1.3 未知变数多

受气候、环境、立地条件等不确定因素影响较大，如植物措施遇到干旱或山洪时可能“百不存一”。

1.4 后期管护任务重

工程措施分布零散、植物措施见效周期长，管护经费匮乏。

1.5 资金问题

大部分项目需要自筹资金与群众投劳折资，这就需要统盘考虑项目建设的程序衔接和资金融合方式。

2 参照基建程序管理的深度

国家明确水土保持项目管理应参照基建程序，但是参照到什么深度、参照哪些内容，有不同的理解：有的认为可以简化一切，只比以往的群众性工程多组织一个招投标，多一个合同就行了。这是一种误解和片面认识。作为一个完整的管理程序，“参照执行”应结合水土保持项目的五大特点，来定位水土保持项目管理的深度，只可以在某一阶段、某一环节适当简化，具体环节如下：

2.1 前期工作深度

水土保持项目没有通行基建项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工图设计等一系列的递接环节，一般只进行初步设计（代可研）、实施方案的编制，只有大型水土保持项目才编制可行性研究报告。在方案编制过程中只做典型设计或单项设计，没有一对一的细化施工图设计。方案的设计深度一般达到技施设计深度。

2.2 结果容许偏差

枢纽、闸坝等建筑物结构尺寸必须完全吻合设计要求，而水土保持项目部分工程措施、植物措施有较大的容许偏差范围。

2.3 施工资质准入

水土保持项目的施工资质准入制度和通行基建项目要求的专业资质等级不同，水土保持项目施工采用专业施工队伍和当地村民组成的施工队集体承包相结合的施工形式。当地村民组成的施工队负责梯田、鱼鳞坑、整地及植树造林和封育治理等任务，专业施工队伍负责治沟骨干及小型水利灌溉工程等任务，招标方式灵活。

2.4 资金构成

有的水土保持项目有群众投劳折资，这部分资金不形成实际的资金流，但是允许计入竣工决算。

除了以上几点，水土保持项目管理程序要求的内容与基建程序基本一致。从目前来看，其他几个部门如审计、稽查等也是按照这个深度要求和检查的。所以，在水土保持项目实际建设中，要客观、理性的理解“参照基建程序管理”的真正含义，使之更好地契合水土保持项目的特点。

3 水土保持项目管理主要环节中存在问题

虽然水土保持项目管理是参照基建项目管理程序，但是其中的一些基本制度是不可更改的，主要包括：项目法人制、招投标制、工程监理制、合同管理制、质量监督制度等。

3.1 项目法人

项目法人的职责是对工程建设过程、质量、资金负总责，具体是组织工程招投标、施工、监理和监测，负责质量、资金管理、工程自验和移交等全面工作。

目前大部分水土保持项目均未成立项目法人，而是由建设单位或水行政主管单位代管。这样就造成了设计变更、预备费使用等程序审批方面的不便，出现了水行政主管单位批复自己的现象。

3.2 招投标制度

目前大多数项目都是发改部门核准代理招投标，财政部门负责核查施工资质准入制度。还有少数项目法人过于放手，一些关键的环节和细节没有特别予以关注和审核；一些项目法人对招标的相关规定和项目管理办法理解不透彻，对需要招标的项目和内容不清楚，分不清哪些需要招标，哪些可以不参加招标，或者采用的招标方式不正确。同时受代理机构水平制约，有的代理机构出现招标方案技术问题。

3.3 工程监理制和质量监督制度

工程监理制是微观管理，是针对过程和工序的监督，对工程质量、投资、进度、安全、信息等全面控制和管理。质量监督是宏观监管，主要手段是巡回监督抽查、核查等。在水土保持项目管理中只有大中型项目实行了监理制，部分项目划分不规范，达不到质量控制的目的。少数项目存在评定走过场，缺少隐蔽工程质量控制记录等问题。

3.4 合同管理制

合同是项目投资控制、质量控制、进度控制以及约束双方责任、权利的依据，也是财务决算、审计的要件。尤其是水土保持项目一定要注意规范和维护合同的准确、严肃性。目前水土保持项目合同中存在的问题主要有文本格式和条款不规范、合同关键要素不完整、与招标文件不一致等。

4 解决措施

为促使水土保持项目管理逐渐步入规范化、正规化，针对以上问题制定如下措施：

（1）严格按照国家基建程序成立项目法人，可由建设单位主管人员担任负责人。这样在财务管理方面，建设单位容易管理水土保持项目；在审批程序上符合国家基建项目报批程序。

（2）项目法人单位要有专门人员从事招投标工作，熟悉招投标的有关规定和招投标工作流程、招标方式和工程的招标范围等，同时加强对项目关键环节的关注，尽量选择招投标水平较高的代理机构。

（3）严格按照国家工程监理制度和质量监督规定，对需要实行监理制度的项目严格实行。首先，根据工程实际情况由建设单位或监理单位组织设计单位及施工单位共同划分工程项目，并将划分结果报工程质量监督机构认定。其次，重点关注工程关键部分、重要隐蔽工程的施工质量，以及原材料和中间产品的质量检验评定工作。

（4）采用基建项目的通用合同文本，特殊条款在专用条款中注明。合同内容响应招标文件和投标文件，不自相矛盾；合同分清正副本，一旦出现矛盾以正本为准。

水土保持建设项目已越来越多的纳入国家基本建设项目的管理，因此改变原有管理方法和模式已势在必行。实行水土保持建设项目管理的规范化是适应当前项目审批制度的客观要求，是水利改革的新举措，是实现水资源可持续发展的新要求。