政府购买公共服务的策略选择
——基于构建服务型政府的分析

刘寒波

(湖南财政经济学院，湖南长沙 410205)

政府购买公共服务的策略选择
——基于构建服务型政府的分析

刘寒波

(湖南财政经济学院，湖南长沙 410205)

基于“政府购买”问题上缺乏宏观视角分析的现实以及我国建设服务型政府这一大背景，以提升政府能力、使政府成为精明“买主”为目的，对“政府购买”改革进行分析讨论，得到的主要结论:一是应将以人为本、维护社会公平和实现公共利益的核心价值体现在“政府购买”改革中;二是我国政府购买改革必须是政府主导，不仅表现在政府购买服务上，还表现在“第三方机构”的培育和市场机制构建和完善上;三是推进“政府购买”渐进式改革;四是改革现行的公共服务供给机制，加大公共服务供给机制创新力度，必须分离政府在改革中的“双重”身份，分别从作为“买主”的政府和作为“市场监管者”的政府两个方面入手推进“政资分开”、“政事分开”和“政社分开”改革。

公共服务;服务型政府;政府购买

一、研究背景

党的十八大提出“深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。十八届三中全会的决定指出，要“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”，要“加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度”。因而，国务院出台的以“政府购买公共服务”为主体的创新公共服务供给机制决定，被解读为新一届政府加快政府改革步伐、构建“服务型政府”的重大举措而再次成为关注热点。

如果将首次引进社会资金提供基础设施作为政府购买公共服务的起点，那么，我国政府购买公共服务始于1984年引入社会资金并以使用者付费方式建设的济南黄河大桥。自此，我国政府购买公共服务范围不断拓展，1991年以深圳市率先推行出租车牌照公开拍卖为标志，政府购买公共服务由交通基础设施领域扩展到城市公用事业;扩展到社会服务领域则始于1998年上海浦东新区委托上海基督教青年会管理罗山市民休闲中心;扩展到教育领域始于1999年开始的高校后勤社会化改革;扩展到基本养老保险领域始于2005年的江苏宜兴农村基本养老保险“外包”;扩展到公共卫生、扶贫、残疾人服务等传统服务，则是2003年以来，上海、北京、广东、江苏、浙江等地方政府向社会组织购买公共服务的探索;对社会工作、社区发展和环境保护等新型社会需求的政府购买，则始于上世纪末。经过近30年的改革与实践，我国已经在众多领域开展了以政府购买为主要内容的公共服务市场化和社会化改革，西方国家采用的方式在我国大都得到了应用，如特许经营、BOT、财政补贴、承包 (委托或托管)、使用者付费、公私合作等。目前政府提供公共服务行为已经发展成了一个既有政府包办 (公共服务由政府提供和生产，下同)、又有政府购买 (公共服务的提供者与生产者相分离，下同)的政府、私人部门 (或非盈利组织)与公众三方参与的公共服务供给格局。

可以说，不断创新公共服务供给机制是我国改革开放的一项重要内容。但是，公共服务仍难以满足公众的需要，政府在公共服务提供方面的越位、缺位和错位现象依然存在，特别是一些新型公共服务的供求矛盾十分突出，公众对政府提供的公共服务在数量和质量方面普遍不满，有的领域还十分尖锐。产生这一现象的原因，固然是公共服务供给不足，更主要的还在于因构建现代服务型政府治理机制滞后，使得公共服务供给机制创新没有摆脱传统政府治理模式的束缚而导致供给不足和效率低下。

如何使政府购买公共服务的改革服从和服务于构建“服务型政府”的要求，是推进政府购买公共服务改革需要厘清的首要问题。从当前推进政府购买公共服务改革的现实约束条件来看，我们既面临提高政府效率、降低成本的公共服务市场化和社会化改革的压力，又面临建设服务型政府、重塑更加注重公共利益和“以人为本”的新型政府治理结构的迫切需要;既有满足公众对更多、更好公共服务的现实需求，又面临由政府包办到政府购买过程中既得利益和局部利益掣肘的难题。笔者将从构建现代服务型政府的要求角度，分析我国推进政府购买公共服务改革问题。

二、文献综述

1、文献概述

从总体来看，现有研究文献大都是从“买者”、“卖者”、买卖过程与政府内部控制角度来分析政府购买公共服务的。

(1)从“购买者”角度的研究主要关注两方面的问题

一是基于理论上地方政府所提供的每一项服务或所履行的每一项职能都可以购买或被承包 (Mercer，1983)［1］的认识，从公共服务的性质、特征、服务项目是否能清楚地描述 (购买标的物是否清楚)和投标人的动机等角度，讨论现实生活中政府包办与政府购买的边界问题。Lavery(1999)［2］、Hart、Shleifer和 Vishny (1997)［3］等人从政府购买公共服务的标的物角度出发，认为如果公共服务的可描述程度差(如国防安全，其数量和质量就难以度量)，这类公共服务就不适合通过政府购买方式来提供。Boston(1995)［4］从公共服务的性质角度分析后发现，尽管其购买的标的物可清楚地描述，如政策、规划、政府管制、法律法规和应急服务等，但如果其属于公权力，即所谓政府传统的核心职能，其数量和质量难以度量，这类公共服务也不适合通过政府购买方式来提供。Brown和Potoski(2006)［5］分析公共服务的特征后发现，如果生产公共服务的资产专用性程度高，交易成本低的适合外包、交易成本高的适合内部生产，而混合交易成本服务则应视情况而定。Donahue(1989)［6］分析承包者的动机后发现，对服务生产者责任心与公正性要求低的公共服务可以交给私人组织提供，如交通服务等;反之，如社会福利与监狱服务等，则应是政府负责。

二是关于提高公共服务购买质量的讨论。以国内学者为主体的学术界通过个案研究讨论了我国在公共安全服务、养老服务、环卫服务等领域开展“政府购买”改革取得的成效、问题与提升服务质量的措施。李东林、杨海洪(2009)［7］讨论了非竞争性契约合作方式下正茂社区的居家养老服务和“酷中国2009低碳”项目的运作过程、实施效果与启示。龙宁丽(2010)［8］讨论了非竞争性契约合作方式下上海浦东新区将禁毒、社区矫正、安置帮教与社区青少年管理等公共安全服务外包给中致服务社产生的公共安全领域非竞争性合同的效益、公平和效率。句华 (2010)［9］从购买者角度讨论了上海市民政部门购买服务实践，发现政府要想成为精明的买主，必须测试卖方服务质量，培育卖方市场，充分发挥竞争机制作用。王清、琚泽钦 (2010)［10］从购买过程的角度讨论了深圳西乡购买公共服务，分析了政府购买公共服务的主要事项、采购方式、项目招标程序、经费投入等，并提出要通过绩效评估，查找存在的问题，发现提高效率的途径。

(2)从“卖者”角度的研究主要是分析私人部门 (企业)和非盈利组织 (社会组织)在政府购买公共服务中的作用

一是基于居民偏好的异质性和政府失灵讨论了社会组织在公共服务供给方面的决定因素。Weisbrod(1974)［11］认为，社会组织提供公共物品的数量取决于政府部门能够满足选民多样化需求的程度。如果其他条件相同，消费者需求的同质性越高，对政府不满意的需求越少，则非营利部门的规模就越小;反之则越大。Grobjerg和 Paarlberg(2001)［12］认为，如果一个国家或地区居民的需求异质性和社会痛苦程度越高，则对社会组织的需求越大。Saxton和Benson(2005)［13］发现，在人均收入或家庭收入与社会服务类的非营利机构规模之间存在强的正相关关系。Bielefeld(2000)［14］发现私人慈善捐赠越多的地区，非营利组织越发达。Ben－Ner等人 (1992)［15］得出了越富裕的地区非营利组织规模越大的结论。国内学者俞可平(2006)［16］认为，制约我国社会组织快速健康发展的主要因素是国家层面的制度环境，即我国社会组织面临着制度剩余与制度匾乏并存的局面。

二是从政府与社会组织关系角度讨论“政府购买”中的供给问题。Young(2000)［17］认为，在公共服务供给上，社会组织只是作为政府的补充存在，政府是公共服务的主要和优先提供者，社会组织只是充当补充的角色。Salamon(l995，2008)［18］认为，在公共服务供给上，政府与社会组织是合作伙伴关系，即:一方面，作为社会服务供给者的社会组织存在着慈善供给不足、慈善的特殊主义、慈善的家长式作风和慈善的业余主义等缺陷，而社会组织的这些缺陷却能够被政府克服;另一方面，由于社会组织有更低的人力成本、更了解社区居民的偏好、存在一定程度的竞争、不追求利润最大化的组织特性会降低政府的监督和合约实施成本，因而，有些公共服务，较之于政府直接提供，社会组织来提供可能成本更低、效率更高、质量更好。Salamon和Anheier(1995)根据政府社会福利支出水平和非营利部门规模两个方面，将世界各国政府与社会组织之间的关系划分为自由主义模式 (低政府福利支出、高非营利规模)、社会民主模式 (高政府福利支出、低非营利规模)、国家主义模式 (低政府福利支出、低非营利规模)和法团主义模式(高政府福利支出、高非营利规模)等四种模式。

(3)从购买过程角度的研究主要讨论如何提高政府购买公共服务的效率

一是关于市场交易的效率。Kettl (2009)［19］给出了否定的答案，即认为存在“市场失灵”，并运用经济学分析方法从供给和需求两个方面分析了公共服务购买市场失灵的原因①。

二是关于交易与交易合约问题。Brown和Potoski(2003)［20］从交易流程角度将交易过程分为可行性评估、执行合同、监督与评估绩效三个阶段，认为在交易过程应将重点放在组织竞标、评价承包者、就合同条款进行协商方面。Kaifeng等人 (2009)［21］从政策选择角度提出确保交易有效率的关键是要抓好议程设立、合同订立、合同执行与合同评估四个阶段的工作。Cooper(2007)［22］则将交易过程分为整合、运作与分离三个部分，认为交易的关键是做好合同管理，包括合同谈判、合同起草与联盟的管理。Savas(1992)［23］从实践角度总结出交易过程的9个重要环节或注意事项，即促进竞争、了解投标意向和资质、规划雇员过渡、准备招标合同细则、进行公关活动、策划“管理者参与的竞争”、实施公平招标、评估标书和签约监测、评估和促进合同的履行。Smith(2001)［24］也从实践角度总结出交易过程的8个重要环节或注意事项，即对某项公共服务的资金加以评估、确定该项服务的合法受益人、确定该项服务的合法供给者、选择市场环境、确定绩效标准、将报酬与成本挂钩、确定合同的其他方面、建立管理结构等。另一部分学者则从交易双方关系角度对交易与交易合约进行了讨论。Kelman(2002)［25］和 Kaifeng等人 (2009)从“委托——代理”关系入手，认为在不同动机和利益驱动下的交易双方是一个博弈过程，在这一过程中，代理人 (生产者)试图利用合同的不完全性和信息的不对称来谋取自身利益，而代理人面对委托人 (政府)监督体系的策略选择取决于监督体系的可靠性与可信性等许多因素。Slyke(2003)［26］运用网络理论分析了交易双方之间的关系，发现社会组织、政府机构和官员之间存在人际网络关系，这种网络关系有可能导致交易过程不再具有竞争性和客观性。

三是关于交易合约执行中的监督与绩效评价问题。Osborne等 (1996)［27］明确指出，政府移交的是公共服务项目的提供，而不是服务责任。因此，为了确保合约能够履行，政府必须履行监督与评估的责任。Kettl(2009)的研究发现，在亚利桑那州，州政府的卫生服务部门没有将监控当地供应商的绩效作为其基本职责，原因是他们根本就不具备从事绩效评估的行政能力。Brown和Potoski(2006)［28］提出，为防止机会主义行为的办法是监督代理人的绩效或转包行为，政府可直接或通过第三方代理来履行监督职责。Rehfuss(1989)［29］提出了政府监督的具体途径，即监测工作绩效，就是要监督是否符合预算、计划表和安全规定，报告是否及时、完整，各种领款单是否准确和完整等。

(4)从治理结构角度的研究主要是讨论政治等因素对政府购买公共服务的影响

由于政府或政府部门都可以划分为两个部分，即决策层 (主要指各级政府或政府部门的领导层)和决策的执行层 (主要指各级政府的委办局以及附属的事业单位，也是当前大量公共服务的供给主体)。前者受政治因素的影响较大，后者受个人或局部利益的影响较大。许多研究发现“政府购买”决策实际上是理性分析与政治力量作用相互交织的过程，且在决策过程中往往是政治力量而非理性分析起主导作用。Brown和Potoski(2003)的调查显示，2002年美国地方政府购买比率最高的17项公共服务中，有11项属高交易成本类型的公共服务，而交易成本低或所谓最适合购买的公共服务只有3项。Lavery(1999)的分析也发现美国购买公共服务的决策过程中对交易成本 (服务的性质、需求状况及政府供给成本等)的估计及其准确程度并不高。Anna Ya Ni(2007)［30］等人发现影响美国各州政府购买决策的因素有人口规模、市场规模、招投标过程中的竞争、购买过程的专业化、立法机构及党团组织、政治竞争等，但是，政治因素在购买决策中起主要作用。我国学者杨宝 (2011)［31］运用委托——代理理论分析后认为，在决策与执行分离情况下，购买公共服务的执行者往往将其个人利益和部门局部利益渗透到购买过程之中，政府购买公共服务模式可能由政府决策层和执行层之间的利益冲突协调情况而定。

2、评述

通过梳理现有文献，可以发现，目前的研究大都只是将政府购买公共服务作为一种新型的公共服务供给机制来加以讨论，或者说，现有的研究大都是从中观或微观层面对三十多年的中外实践经验进行了比较分析。虽然这些研究对于如何进一步改进和完善具体制度设计与安排等具有重要价值，却忽略了宏观层面的研究，特别是对西方国家公共服务市场化改革产生的争论，以及这些争论引发的对政府本质的重新思考和对政府购买公共服务改革提出的新要求等。具体地说，第一，从宏观上讲，政府购买公共服务改革所形成的公共服务供给上的“买方”(政府)与“卖方”(私人部门或非盈利组织等“第三方机构”)之间的平等伙伴关系改变了传统政府治理结构下的上下级关系，从而对政府治理结构，特别是我国传统的经济建设型政府治理结构提出了挑战。第二，对以公共利益至上的政府本质的追求，赋予了原本基于财政压力而实施的政府购买公共服务改革举措以新的含义，即廉价高效的政府固然重要，但维护公共利益、实现社会公平和“以人为本”的政府更为重要。第三，构建“以人为本”的服务型政府是当前我国改革发展的重大任务，而政府购买公共服务改革恰好要求改变传统的政府治理结构。因此，推进我国政府购买公共服务改革、创新公共服务供给机制，不仅可以提高公共服务效率问题，而且可以通过这一改革加快我国政府职能转变和构建服务型政府的步伐。现有研究成果不能回答政府购买公共服务改革如何服务于我国转变政府职能、构建服务型政府这一重大现实需求。

政府购买公共服务，不仅仅是政府向私人部门和非盈利部门或社会组织购买服务行为，也不仅仅是所谓再造政府与“第三方机构”(企事业单位和其他非盈利部门或社会组织)之间的关系，而是包含上述两层含义在内的，以政府购买为主体的公共服务市场化、社会化改革 (简称“政府购买”，下同)②。按照这一理解，推进我国的“政府购买”改革，重点不仅仅是借鉴西方国家在“政府购买”方面的具体做法，而且是怎样才能通过“政府购买”改革，实现由“政府包办”向多元化的公共服务供给体系的转变，进而推进我国经济建设型政府向服务型政府转型。

三、服务型政府下的“政府购买”

1、“政府购买”中的政府“角色”

从方式上讲，政府包办和政府购买是可供政府选择的提供公共服务的两种方式。如何选择取决于不同公共服务提供方式的“成本 (费用)——效益”比较。因为以最小的投入获得尽可能多的产出或在既定的产出下尽可能少投入，永远是公共服务提供者决策时最重要的依据。然而，在对公共服务提供方式进行“成本(费用)——效益”比较时，往往会因为价值取向和评价标准上的差异而得出完全不同的结论。新公共管理理论从减轻政府财政压力角度出发，以降低公共服务成本、提高公共服务供给效率为目标，提出“政府再造”、打造“企业家政府”、“顾客导向”等主张，倡导将企业管理模式和市场机制引入政府提供公共服务过程之中，由此引发的公共服务市场化、社会化改革，以其在控制政府规模、降低行政成本和提高政府效率等方面产生的显著效果，而导致“政府购买”改革在全球迅速流行。然而，正当公共服务市场化和社会化改革风靡欧美之时，新公共服务理论从公众角度出发，以公共利益是否得到有效维护为评价标准，对“政府购买”改革提出了多方面的质疑，甚至批判。认为政府不是“掌舵”，而是“服务”，政府的职责是服务“公民”，而不是满足“顾客”，新公共管理理论在热衷于政府如何“掌舵”之时，忽略了“船”的主人，并指出“效率至上主义”的“政府购买”改革是对公共部门“公共性”本质的曲解 (Kettl，2009)。因而提出不但要以公共利益为评价标准，而且是第一位的和至上的;政府要努力构造出公共部门与公民、公民与公民之间的信任与合作关系，实现创造共享利益和共同责任的目标;要建立一种更加注重公共利益、适合现代社会经济发展和公共管理需要的新的评价体系。很显然，上述围绕“政府购买”改革评价上的争论，关键不是因为公共服务市场化和社会化改革，而是因为改革引起的对政府本质的重新反思使得人们对政府购买公共服务提出了新要求。

较之于传统经济建设型政府，政府购买公共服务的本质特征，决定了服务型政府在购买公共服务中的“角色”是不同的。由于政府购买公共服务只是改变了其提供方式，政府提供公共服务职责并没有发生根本改变。正如Sundquist(1984)［32］所指出的，公共服务市场化和社会化改革的结果不能解释为政府责任的转移，应该理解为通过市场化和社会化所释放出来的效率或绩效。因此，不能简单地把政府的“角色”定位为资金提供者和监管者，更不能把政府购买公共服务这一行为作为评价的对象，而应把公共服务作为评价政府的依据，或者说，在评价政府绩效时，这些购买的公共服务的质量与数量仍然应该是考核的对象。正是因为如此，由经济建设型政府向“以人为本”的服务型政府转变，意味着，对政府购买公共服务的评价与考核会随着政府“角色”的变化而改变。

政府提供的公共服务是构建服务型政府的根本和基础，保证公众享受到教育、公共卫生、基本医疗、公共安全、社会保障和公共就业服务等基本公共服务，是维持社会经济稳定和社会正义、保护公众最基本的生存权和发展权、实现人的全面发展所需要的基本社会条件，是维护公共利益、实现社会公平和“以人为本”的服务型政府建设目标的基本内容，也是服务型政府区别于传统经济建设型政府的关键所在。因此，公共服务天然的与服务型政府紧密联系在一起。具体说，一是公共服务消费上的非排它性特征决定了市场不能有效地提供公众所需的公共服务，如果政府不组织提供或供给不足，则公共利益无法保障，社会公平难以维护;二是政府提供的公共服务在利益上的全民共享要求，决定了公共服务消费上的人人平等，如果有公共服务消费意愿的公众不能得到满足，甚至被人为排除在外，那么，社会公平和公共利益就无从谈起;三是政府提供的公共服务在决策上的公共选择与公众参与，决定了政府提供多少公共服务和怎样提供、公众是否满意，应该由公众自己或者其“代理人”来决策与评判，如果公共服务决策不能充分体现公众的意愿，公众的权力不能得到保障，则意味着公众的利益诉求渠道不畅，社会公平和公共利益就难以保证。

2、政府转型提出的新要求

很显然，公共服务是“以人为本”、社会公平和公共利益这一建设服务型政府的核心价值实现的重要内容，因而政府转型对“政府购买”的新要求集中体现在要把服务型政府的核心价值嵌入到政府购买公共服务改革中，即将充分体现“以人为本”和实现社会公平与公共利益的要求，作为其区别传统经济建设型政府下政府购买公共服务改革的基本点。按照这一思路，政府转型对政府购买公共服务提出的新要求主要有:

(1)“政府购买”要有利于强化政府提供公共服务的职能

完善的公共服务供给体系是衡量政府转型成功的标志和构建服务型政府的主要目标之一，“政府购买”不但不是弱化政府提供公共服务的职能，而是要通过体制机制创新，构建一个能更加有效地体现“以人为本”要求、维护社会公平和实现公共利益的公共服务供应体系，即要通过“政府购买”改革进一步强化政府提供公共服务的职能，建立起一个能惠及全体公众的公共服务体系。特别是要提供更多、更好的教育、公共卫生、基本医疗、公共安全、社会保障和公共就业服务等基本公共服务;进一步强化政府的社会管理职能，通过公共服务供给的体制机制创新来调节社会各阶层利益关系和收入分配差距，化解社会矛盾;健全针对困难群体、特殊群体的公共服务体系，维护社会公平正义。

(2)“政府购买”要有利于构建廉价高效的政府

一个精简、廉价、高效的政府是构建服务型政府的基本内容。效率既是衡量政府好坏的基本标准，是判断政府提供公共服务能力高低的主要依据，也是评价政府能否实现公共利益、维护社会公平和落实“以人为本”要求的重要内容。不能把在评价“政府购买”问题上产生的争论理解为要不要推进以政府购买公共服务为主体的体制机制创新，而应当理解为如何更好地推进这种体制机制创新。因此，推进“政府购买”改革，降低公共服务成本，提高财政资金使用效率，提升政府为公众提供更多、更好、更富有弹性和更加灵活的公共服务的能力，同样也是构建服务型政府的内在要求。

(3)“政府购买”要有利于强化公众参与和民主监督

提高公众在公共选择中的参与度和强化公共选择中的民主监督是服务型政府区别于传统经济建设型政府的主要标志，是维护社会公平和实现公共利益不可或缺的条件，也是克服传统经济建设型政府因信息不畅而监督成本过高等缺陷的基本途径。因此，提高“政府购买”的透明度，拓宽公众参与和社会监督的渠道，强化“政府购买”中的公众参与和民主监督，是按照服务型政府理念，完善“政府购买”中的“第三方治理”和构建政府、私人部门与非盈利组织和公众三方之间新型治理结构的重要内容。这样，推进“政府购买”改革，不仅要完善以法律约束权力和以权力制约权力等传统监管机制，而且要保障公众在“政府购买”过程中的“话语权”，将公众参与和社会监督纳入到服务购买、合约执行和绩效评价的全过程之中。

四、推进服务型政府建设过程中“政府购买”的努力方向

美国学者Salamon(2008)［33］认为，“政府购买”改革的核心是在公共服务的供给上，政府与具体提供服务的第三方机构 (特别是非营利部门)之间形成一种相互依赖的“伙伴关系”。从西方国家实践来看，构建这种“伙伴关系”的关键就是购买操作上的制度化、买卖过程中的竞争性和买卖主体的独立性。按照服务型政府要求推进我国“政府购买”改革，就是要将“以人为本”、实现公共利益和维护社会公平的服务型政府核心价值作为这种“伙伴关系”的基础。无论从伙伴关系构建的角度，还是从服务型政府核心价值观的角度，当前推进我国“政府购买”改革，加快我国政府转型和构建服务型政府建设，应从四个方面着手。

1、加快制度建设步伐，为“物化”服务型政府核心价值提供制度保障

充分发挥“政府购买”在促进政府转型和构建服务型政府中作用的制度保障，主要体现在“合法性” (legitimacy)和制度建设两个方面。

从“合法性”来看，一是我国的“政府购买”改革，是从西方国家引进的，且在实践上是自下而上的，因而改革或多或少地带有制度模仿或移植的“印记”。要将这种模仿或移植转变为我国政府和全社会自动追求变革的内在动力，还存在一个“合法性”问题③。这种合法性是衡量变革是否制度化的基本标志，是其在一个社会组织体系中能否生存和发展的决定性因素，更是发挥其在促进政府转型和构建服务型政府中作用的关键。二是“自下而上”的改革实践导致改革举措与现行的关于公共服务供给及其相应的财政管理法律、法规在许多方面并不兼容。正是因为如此，尽管我国“政府购买”的改革实践已有近30年的历史，但这种变革的内在动力仍显不足，还没有成为全社会和各级政府的共识。其结果是，这种在西方国家行之有效的办法，在解决我国长期存在的政事不分、政社不分和推进政府转型方面难以取得实效，并导致我国长期以来公共服务供给不足、效率低下。

从制度建设方面来看，我国“政府购买”改革在制度建设上明显滞后。一是不但在国家层面没有出台规范的操作制度，就是在地方政府层面，北京、广东、上海和深圳等最早开始政府购买公共服务改革探索的省级政府和地区目前虽有政府采购目录，也还没有一个地方制定出了专门的管理制度，大多是根据现行的政府采购、部门预算和国库集中支付等相关制度来操作 (邰鹏峰，2012)［34］。二是虽然有个别领域 (如深圳市，2007)和区县 (如浦东新区，2005)在制度建设方面进行了先行先试，出台了一些实施意见和办法，但这些制度大都是针对“第三方机构”提出的，所谓制度“规范”，其实就是进入“门槛”。正是由于缺乏统一的标准和管理规范，目前我国各地区、部门之间在操作上各行其是，有的实行集中招标，有的自行招标，招标价格的确定、对服务数量与质量的要求也各不相同，更有甚者，有的理应由政府部门自身承担的职能，却以购买方式推向市场，一些政府职能部门简单地向其所属事业单位或关联企业转移服务，致使公开招标等竞争程序流于形式。我国制度建设的现状与西方国家制度建设先行的实践经验形成了强烈对比④，意味着在我国人们对“政府购买”改革在观念和思想认识上还处于初级阶段，制度建设尚待起步，根本谈不上按照服务型政府理念推进“政府购买”改革，更与改革强化政府提供公共服务的职能、构建廉价高效的政府和强化公众参与和民主监督、推进政府转型和构建服务型政府的改革目标之间相去甚远。

2、充分发挥竞争机制作用，夯实落实服务型政府核心价值的基础

王浦劬、萨拉蒙 (2010)［35］和苏明(2010)［361］等的考察发现，我国的“政府购买”大致可分为竞争性购买、非竞争性购买和形式性购买 (存在上下级关系或依赖关系的非竞争性购买)三种模式，且大都采用后两种模式。比较这三种模式，它们之间最为显著的差异就是竞争机制作用上的差异，只有竞争性模式中竞争机制作用发挥较为充分，其他两种模式中竞争机制就难以发挥作用。正是因为如此，我国“政府购买”改革出现了两类后果。一是“政府购买”行为“内部化”较为普遍，并导致许多公共服务的供给 (生产)者成为政府部门的延伸，导致以服务民生的名义将财政资源转移出去的寻租或腐败等问题的产生。二是由于公共服务供给 (生产)者在与政府的谈判中处于弱势地位，加之缺乏制度刚性约束和政府作为市场监管者的“缺位”，使政府与公共服务的供给 (生产)者本该平等协商、合作的“伙伴关系”大都变成了“单向度”行动。产生这一结果的原因既有存量改革的路径依赖，但更主要的还是把推进“政府购买”改革简单地理解减轻财政负担，或增加公共服务供给，并没有把通过“政府购买”构建新型政府提供公共服务的治理模式作为改革的重点。然而，竞争性不但是确保“政府购买”效率的必要条件，也是保证买卖双方“伙伴关系”平等的前提，也是发挥“政府购买”在政府转型和构建服务型政府中作用的基础。正是这种价值取向上的偏差，导致政府与“第三方机构”之间“伙伴关系”的扭曲或异化，不但使得“政府购买”改革在促进政府转型方面的作用发挥成为不可能，而且这种“新瓶装旧酒”式的改革使得传统机制披上了合法的“外衣”;同时也导致了“政府购买”改革在结果上不是“以人为本”，仍然是以政府为“本”，维护社会公平和实现公共利益并非是第一位的和至上的，而是以政府为第一位的和至上的。

3、大力发展“第三方机构”，培育独立的“卖主”

从“政府购买”过程中买卖主体间关系来看，我国“政府购买”大致可分为独立型和依附型两种形态。买卖主体间的关系属于何种形态，一是可以从作为“卖主”的“第三方机构”的发起人、重大决策、人事任命、资金来源等方面进行判断;二是可以从“卖主”和“买主”之间的关系来判断，如果卖主在上述方面是不受政府(“买主”)控制的，则主体间的关系是独立型，否则属于依附型。由于我国在公用事业和非营利组织等领域并未完全放开，非盈利部门等社会组织发育严重滞后，可能成为“卖主”的组织大都由政府举办或者有政府背景，这导致我国“政府购买”中的主体间关系大都属于依附型关系。这意味着在“政府购买”过程中引入真正的竞争主体难度较大，市场机制作用的空间十分有限。其结果是大量的“政府购买”属于形式性购买。这也是我国大量“政府购买”流于形式、购买服务质量不高和资金使用效率较低的根源所在。产生这一结果的直接原因可以说是独立性“卖主”太少，或非盈利组织等社会组织发育严重滞后，但根本原因还是“政府购买”过程中政府双重身份混淆的结果。在“政府购买”过程中，政府有“买主”和“购买过程监管者”的双重身份。作为“买主”，政府是公众对公共服务需求的意愿表态者或代表者;作为“购买过程监管者”，政府是市场秩序的维护者，其职责是确保购买过程的公平和效率。我国国有企业改革和政府招标的实践表明，两者是可以分离的。正是由于在“政府购买”过程中“买主”和“购买过程监管者”的身份没有分离，从而产生了“政府购买”行为的“内部人控制”。这既偏离了通过“政府购买”维护社会公平的要求，也不符合通过“政府购买”实现公共利益的要求。因此，不能区分“政府购买”过程中政府双重身份，就难以破解“政府购买”中买卖主体间的依附型关系，发挥竞争机制作用就是一句“空话”，就难以发挥“政府购买”改革在政府转型和构建服务型政府中的作用。

4、充分发挥公众参与和社会监督的作用，提升政府的管理能力

在解释我国“政府购买”过程中出现的诸多问题时，绝大多数学者将其解释为制度建设滞后、竞争机制作用难以发挥和买卖主体间关系独立性差等，但这些并非问题的全部。政府管理能力有限是决定性因素，政府管理能力有限主要是指政府作为“买主”和“购买过程监管者”的能力存在差距。虽然上述三个因素对政府管理能力有重要的影响，但并不是决定政府管理能力的根本。决定政府管理能力的因素有客观和主观两种。客观因素指的是，随着社会经济发展和公众对公共服务需求的增加，特别是随着公共服务的专业性、专用性越来越强，政府作为公共部门在管理上不可能、也不应该将所有公共服务纳入到政府直接管控范围。这就是说，政府对公共服务的管理客观上存在一个管理能力“边界”。从这一意义上说，推进我国“政府购买”改革，创新政府提供公共服务的治理机制，是我国社会经济发展的必然结果。决定政府管理能力的主观因素是政府治理结构出现了问题。改革开放以来，源于计划经济体制的政府治理结构，虽然经过了几轮改革，但仍然是一种典型的经济建设型结构。根据信息经济理论，在这种治理结构中，由于信息流动性差，使得公众 (委托人)在政府 (代理人)的公共服务购买行为上处于严重的信息弱势，无法有效发挥委托人的监督作用，对“政府购买”行为的监督只能依靠政府内部监督体系。这不仅不符合以增强透明度为重要目标之一的服务型政府的要求，而且大大提高了监督成本、降低了监督效果。在缺乏强有力的制度约束条件下，这种治理结构在防止“政府购买”过程中的设租、寻租和遏制腐败方面的脆弱性就暴露无遗。因此，创新政府提供公共服务的治理机制、提升政府管理能力，既是社会经济发展的客观要求，也是发挥“政府购买”改革在促进政府转型和构建服务型政府中作用的内在要求。

五、推进“政府购买”的策略选择

“政府购买”改革是市场经济体制下公共服务供给体系多元化的必然选择，实现政府转型、构建服务型政府是我国政治和社会经济发展的内在要求。因此，按照服务型政府要求推进我国“政府购买”改革，就是要在政府与“第三方机构”之间平等“伙伴关系”基础上构建一个政府主导、社会参与和监督的新型公共服务治理模式，并推进政府转型和实现服务型政府的建设目标。根据制度变迁理论，制度变迁不仅存在路径依赖，而且遵循制度创立的高成本到运行中的报酬递增和自我强化、进而达到“锁定”状态的发展规律。因此，通过“政府购买”实现政府转型和构建服务型政府的策略选择上，就是按照制度变迁的客观规律，通过释放新制度的报酬递增效应和不断增强其自我强化功能，实现公共服务由“政府包办”向包括“政府购买”在内的多元化供给体系转变，进而加快我国服务型政府的建设步伐。我国“政府购买”改革近三十年的实践表明，作为一种制度安排却仍然步履艰难，效果也不尽如人意，根源在于现行政府治理结构和在此基础上的公共服务供给机制的法理基础仍很坚实，宪法等国家法律、法规赋予的正式制度安排的权威性仍很强，加之弱势的私人部门与非盈利组织，及改革在制度设计上的不完善和结果上的偏差，客观上产生了传统的公共供给机制的“内在的自我强化”效果，抑制了新制度的报酬递增效应和自我强化作用。因此，如果没有来自外部的有力冲击和来自内部的激励，打破现行公共服务供给机制的供需均衡，如果改革路径选择上违背了制度演变的客观规律而不够稳健，推进“政府购买”改革、促进政府转型和构建服务型政府，就难以取得实质性的突破。

1、要坚持政府主导的原则

“政府购买”是市场经济体制下的一种制度创新，市场力量对这一制度创新或变迁会产生重要影响，即市场发育程度、经济发展水平和收入分配体系对“政府购买”产生制约作用，并导致我国推进“政府购买”和实现政府转型的改革，对政府主导存在刚性依赖。从市场特别是金融市场的发育来看，一个成熟的资本市场对“政府购买”的买卖双方通过金融创新整合市场资源、规避经济风险具有重要作用。因此，较之于西方发达国家，由于我国资本市场发展相对滞后，对“卖主”特别是以盈利为目的的私人部门的信用评价、风险保险等还缺乏有效手段，这意味着我国推进“政府购买”改革，实现政府转型，将面临更大的经济风险，控制这种经济风险的任务只能由政府自己来完成。从经济发展水平和收入分配体系来看，我国的经济发展水平仍然偏低，收入再分配体系还不完善，意味着我国非盈利组织发展的市场力量仍显不足，加快非盈利组织发展只能依靠政府来推动。

2、要从内、外部两方面营造改革的环境

提供公共服务是政府的基本职责，由政府“包办”是传统政府治理模式将这一职责具体化的一项制度安排。因此，推进“政府购买”改革、实现政府转型的这一初始体制环境 (资源禀赋)，决定了公共服务供给制度变迁的特殊机理和轨迹，即在“官僚利益最大化”激励下的行政体制内实行“政府购买”，是一次自我革命。引发或促使政府自我革命的动力，要么来自外部的压力，要么来自内部的激励。从外部压力来看，根据服务型政府的理念，只有作为“委托人”和公共服务“消费者”的公众才能对传统公共服务供给机制的权威性提出挑战，给政府形成足够的压力。因此，在“政府购买”改革的过程中强化公众参与和监督，是实行“政府购买”、促进政府转型的必然选择。从内部激励来看，按照“以人为本”的原则改变传统的官员晋升激励机制，将作为“委托人”和服务“消费者”的公众作为这一制度设计的出发点和归宿，就可以从内部产生推进“政府购买”改革的激励机制。

3、要采取“分类推进”的渐进式改革策略

虽然改革会出现报酬递增效应，但建立在传统供给机制基础上的、资产专用性和专业性大都很强的庞大公共服务体系，使得推进“政府购买”改革和实现政府转型面临巨大的初始成本和政治风险，这迫使政府选择沿用了几十年的渐进式改革策略，这意味着“政府购买”改革存在十分强烈的路径依赖。按照这一策略，根据我国改革开放的历史经验，区分公共服务的“增量”和“存量”，分类推进，即按照“老人老办法、新人新办法”的原则，对“增量”实行完全的“政府购买”，对“存量”按照“政资分开”、“政事分开”和“政社分开”的原则逐步进行改革。这一策略虽然会付出巨大的时间成本和新旧机制更替的摩擦成本，但相对风险最小，改革阻力相对较少。从已有研究来看，借鉴西方国家的先进经验，遴选“政府购买”的公共服务，针对公共服务的“增量”制定出与建设服务型政府要求相匹配的“政府购买”制度规范并不困难，关键是如何按照服务型政府要求对“存量”进行“政资分开”、“政事分开”和“政社分开”改革，以及如何培育和壮大独立的“第三方机构”。从“存量”改革来看，“政资分开”、“政事分开”和“政社分开”的核心和主体是要将政府与事业单位之间的关系由行政隶属关系转变为新的“契约关系”，通过明确政府与事业单位双方之间的权利与责任，构建政府与事业单位之间新型的以平等协商为基本特征的“伙伴关系”。从“第三方机构”的培育和发展来看，“第三方机构”发展滞后的关键是体制机制不合理，民间资本不能或不愿进入。因此，通过事业单位改革重新塑造出具有独立地位的“第三方机构”固然十分重要，但更主要的还是要改革现行的非盈利组织和社会组织管理体制与机制，夯实“第三方机构”发展，特别是可持续发展的制度基础和经济基础。具体说，一方面要放松对非盈利组织与社会组织的管制，降低这类组织的设立“门槛”，鼓励和吸引社会资本进入;另一方面，要改革现行的财政管理体制，消除财政资金难以进入的“樊篱”，打通政府支持独立的“第三方机构”发展的财政投入渠道。

4、要突出政府“监管者”身份，强化其“监管者”的责任

从政府治理模式角度来看，根据组织行为理论中的资源依赖理论，一个组织在运作过程中都需要从其他组织或社会汲取资源。对于政府而言，“政府购买”过程中政府的双重身份使得其在行为上体现出两种不同的行动逻辑特征:一方面由于政府需要从私人部门、非盈利组织等获得公共服务，是服务的需求者，行使的是其服务社会的职能，体现的是服务社会的行动逻辑特征;另一方面，政府同时也是社会管理者，是国家利益和公共利益的代理人，行使的是公共权力行使者的职能，负有对社会进行管理的责任，体现的是公共权力延续的行动逻辑特征。对于“第三方机构” (公共服务的生产和提供者)而言，其行为也表现出双重性:一方面它是公共服务的专业化生产和提供者，因而对政府有依赖性;另一方面，也是其自身利益的追求者，具体地说，相对于以获取盈利为目的的私人部门，就是私人利益最大化，相对于以公益为目的的非盈利组织，就是其组织服务或代表的特定群体或阶层利益的最大化。正是政府与“第三方机构”都有各自的双重行为特征，双方之间既相互依赖，又相互博弈。为此，在推进“政府购买”改革过程中，使政府成为精明的“买主”固然重要，但更要突出政府作为“监管者”身份，强化其作为“监管者”的责任，即政府既要维护作为“买主”的利益，又要维护“第三方机构”的利益，确保其生产和提供公共服务的合法性和获得交易中规定的政府财政保障。

5、改革财政体制，夯实“政府购买”改革的财政基础

无论是从“增量”实行“政府购买”改革后构建政府与“第三方机构”之间平等协商的“伙伴关系”的需要，还是从“存量”在分类改革过程中逐步构建新型政府与企、事业单位之间平等协商的“伙伴关系”的改革目标来看，推进“政府购买”改革必须改革现行的财政体制。具体说，一是改革现行的按照行政隶属关系确定财政支出的范围的管理体制，按照是否生产或提供公共服务和是否与政府“签订”了“购买公共服务合同”来界定政府财政支出范围;二是改革现行的建立在行政隶属关系基础上行政事业单位国有资产管理体制，按照政府是否是“出资人”来界定国有资产范围和构建行政事业单位国有资产管理体制。

(编辑:周亮;校对:余华)

【注 释】

①Kettl将市场失灵原因归结为“供给方缺陷”和“需求方缺陷”，“供给方缺陷”分为三大类:第一类是只有一个市场的存在。在核武器生产、隐形飞机制造等方面，往往是根据政府的需要形成卖家。市场不能定义产品，也不可能提供价格和质量比较的标准。第二类是少数卖方的垄断导致政府不能达成好买卖。第三类是由私人承包商生产政府所需物品和服务而造成的负外部性，如私人公司可能造成环境污染。“需求方缺陷”是指作为需求方的政府面对的问题。“需求方缺陷”也分为三类:第一类是政府有时候不能明确定义所要购买的产品。第二类是政府无法判断所购买的产品和服务的质量。第三类是“权宜之计和内部性”。政府机构内部的权力斗争有时候受到的关注比购买的东西所受关注多。

②目前对政府购买公共服务的内涵界定还存在分歧。有的理解为政府向非盈利部门或社会组织购买服务;有的理解为政府向私人部门购买服务。有的理解为政府的购买行为;有的理解为改革或再造政府与事业单位等非盈利部门或社会组织之间的关系。

③新制度主义理论认为，所谓“合法性”是指一个组织在其规范、价值观和信仰的环境体系中的行动被认为是合意的、恰当的和适宜的一般看法。

④世界银行《向公民社会组织采购社会服务的国际经验》中讲述了各国非常重视政策指导，如英国的政府购买由内阁办公室下设非营利组织部以及慈善委员会统筹管理，出台了《政府购买的资金和流程》等制度;澳大利亚在就业服务购买时颁布了《财政管理与责任法》、《联邦服务提供机构法》和《联邦服务提供机构 (后续条款)法》等。

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Strategy Selection of Government Procurement of Public Services——Based on an Analysis of Building a Service－oriented Government

LIU Han－bo
(Hunan University of Finance and Economics，Changsha Hunan 410205)

Based on the reality of lack of macro perspective on the issue of“government procurement”，this paper discusses the reform of“government procurement”，with the background of building a service－oriented government and the aim to enhance government capacity to become a smart“buyer”．The conclusions are follows:firstly，we should embody the core values of“people－oriented”，safeguarding social fairness and achieving public interest in the“government procurement”reforms;secondly，the government must lead the government procurement reform，not only in government purchase of services，but also in nurturing the“third party”and building and improving the market mechanisms;thirdly，we should promote gradual reform in“government procurement”;fourthly，in order to reform the existing public service supply mechanism and increase the supply of public services mechanism innovation，we must detach the“dual”identity of government in the reform，and promote the reform of“separate government and capital”，“separate government and affairs”and“separate government and agency”，separately from two aspects of government as“buyer”and as the“market regulator”．

public service;service－oriented government;government procurement

F812．2;F812．45;D63

A

2095－1361(2014)01－0005－13

2013－11－01

国家社科基金后期资助项目“空间财政——公共服务、要素流动与经济增长”(项目编号:13FJY011)

刘寒波 (1965－ )，男，湖南岳阳人，湖南财政经济学院教授，博士生导师，研究方向:公共财政、政府预算、政府非税收入管理