论民族地区加强和创新社会管理的法治建设

顾华详

(新疆师范大学法学院/中亚法律资政研究中心;新疆乌鲁木齐 830054)

社会管理领域的法治建设是事关党的执政地位巩固、国家长治久安、人民幸福安康的大事。我国已将加强和创新社会管理作为促进发展与维护和谐稳定的重大措施之一，并且上升至国家战略层面进行全面推进。党的十六届四中全会决定加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新。党的十七大提出“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第九篇用了五章的篇幅对加强和创新社会管理进行规划，重点是通过创新社会管理体制、强化城乡社区自治和服务功能、加强社会组织建设、完善维护群众权益机制、加强公共安全体系建设等具体措施加强和创新社会管理，实现标本兼治的目标。党的十八大报告进一步提出“围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。[1]当前我国民族地区社会管理的任务艰巨而繁重，社会矛盾呈易发、高发趋势，社会管理面临多重矛盾交织合流的态势，使其特殊性更加突出，社会管理法治建设面临的挑战更加复杂。加强和创新民族地区社会管理的法治建设，是积极适应我国全面建成小康社会阶段性特征而必须认真实施好的一项重大系统工程，迫切需要民族地区积极适应深刻变革着的经济体制、深刻变动着的社会结构、深刻调整着的利益格局、深刻变化着的思想观念等新形势新发展的需要，按照“进一步实现社会公平正义，通过制度安排更好地保障人民群众各方面权益，让全体人民依法平等享有权利和履行义务”[2]的要求，积极创新民族地区的社会管理法治措施，强化社会管理和社会治理的法治能力，是一项十分重要的工作。

一、法治建设是民族地区加强和创新社会管理的根本依靠

1、民族地区依法加强和创新社会管理，应始终坚持以人为本、执政为民的理念

我国各少数民族群众对中国特色社会主义道路普遍认同度较高，对我们党怀有深厚的阶级感情，这是民族地区加强社会管理法治建设的群众基础。但是，长期以来，各少数民族群众日益增长的物质文化需求与经济发展和社会建设滞后之间的矛盾积累得越来越多，特别是许多现实问题直接涉及到各族人民群众的切身利益，由此引发的一些社会矛盾与冲突直接影响了社会和谐稳定。特别是西方敌对势力和“三股势力”的极力煽动、挑拨、蛊惑直至直接实施暴力恐怖活动，导致民族地区社会不稳定感有所上升，导致一系列社会问题和稳定问题的尖锐化。新形势下，党中央、国务院坚定不移地贯彻落实“两个大局”的思想，积极促进区域协调发展战略实施，坚持通过深入实施西部大开发战略和大力推进对口援助工作，进一步增强了民族地区的自我发展能力，有效推进了跨越式发展和长治久安。但仍然不能排除我国社会处于转型期所面临的社会公共服务需求多样化、思想道德观念多元化，特别是法律规范缺乏系统性、协调性等问题的日渐凸显。民族地区加强和创新社会管理，应始终坚持以人为本、依宪法为纲、依法律为重。民族地区依法加强和创新社会管理，健全社会管理创新的相关法制，尤其要始终坚持以人为本、执政为民的理念，牢固树立“尊重人、理解人、发展人”的思想观念，充分彰显人文关怀，不断增进各族人民群众的福祉。

2、加强和创新民族地区社会管理，必须统筹推进跨越式发展和长治久安

新形势下，加强和创新民族地区的社会管理，做好矛盾化解工作，民族地区和对口援助省市及其相关单位，必须克服重发展、轻和谐稳定的倾向，坚持以民生建设为落脚点，做到协调一致，统筹推进跨越式发展和长治久安两个方面的工作。对口援助省市及其相关单位要特别重视与受援地共同做好反恐维稳的工作;必须强化发展与稳定“两手抓、两手都要硬”的意识与措施，自觉做到一切发展都要坚持从和谐稳定的角度来谋划部署，一切维护和谐稳定的措施都要兼顾到民生建设和经济社会发展的需要，并且重视将成熟的措施通过地方立法机关的渠道上升为地方法规，指导和规范对口援疆工作，确保在推进跨越式发展的进程中同步实现长治久安的战略目标，使民族地区在经济社会发展繁荣的同时，社会也更加和谐稳定。

3、加强和创新民族地区社会管理，要善于综合运用法治思维和法律手段

始终坚持强化社会管理的法治意识，重点是要善于综合运用法治思维和法律手段加强和创新民族地区的社会管理，统筹协调宝贵的社会管理资源，提升社会管理的法治化水平和管理服务的效能与质量。加强和创新社会管理，坚持依法管理是基础，坚持党委领导、政府负责是关键。应依法充分发挥党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，依法强化政府的社会管理和公共服务职能。坚持以人为本、服务为先的管理理念。切实把解决各民族群众的民生问题、提高服务水平作为社会管理工作的出发点落脚点，把各族群众满意作为根本的评判标准，让城乡各族群众得到实惠、感受到党和政府的温暖。坚持专群结合、充分依靠各族群众的工作方式。要坚持走群众路线，重视依法充分发挥社会组织参与社会管理与服务的积极作用，依法组织和发动各族群众积极参与社会管理和服务，依法规范和发展群防群治力量，努力形成社会管理人人参与、和谐社会人人共享的良好局面。坚持统筹协调、源头治理的工作机制。把推动法治建设和科学发展作为加强和创新社会管理的关键，着力从源头上根本上基础上预防和减少社会矛盾的发生。坚持重心下移、固本强基的工作目标。民族地区应不断加大攻坚克难的力度，坚持依法加强和创新基层社会管理与服务的网络建设，切实强化基层组织加强和创新社会管理与服务的能力和水平，筑牢维护社会和谐稳定的第一道防线，使民族地区社会主义大家庭更加充满活力、更加和谐稳定，更加有利于长治久安。坚持与时俱进、改革创新。坚持依法规范推进社会管理的体制机制和方法手段的创新，确保民族地区的社会管理更加规范、科学，更加符合各族人民群众的意愿，更加充分地体现时代性、把握规律性、富于创造性。[3]

4、处理少数民族地区的社会矛盾问题，关键是强化宪法意识、坚持依法施政

《中华人民共和国宪法》(简称宪法)和《中华人民共和国民族区域自治法》(简称民族区域自治法)是各族人民共同意志和根本利益的充分体现，成为落实新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。[4]因此，各族人民群众对宪法和民族区域自治法的精神、基本内容的理解、认同与情感，直接影响着民族地区社会管理的法治建设成效。当前，民族地区社会生活中，仍然存在着一些违反宪法和民族区域自治法，不尊重宪法和民族区域自治法的现象，甚至有些地方还比较严重。一些人在实际生活中感受不到法律的社会价值和功能，以为法律是无关紧要的。这种错误认识是极其危险的。特别是在党中央、国务院高度关注少数民族地区的发展，坚持举全国之力援助新疆、西藏、四川、青海、甘肃等少数民族聚居的省区，大力推进跨越式发展和长治久安战略实施，确保经济社会发展取得长足进步，民生建设得到前所未有的改善。随着民族地区政治、经济、文化体制等诸多方面改革的深入推进，必然涉及到各种既得利益关系的调整，必然会使一些深层次的、涉及体制机制层面的矛盾凸显出来。尤其是社会管理创新领域的体制机制问题，更加需要坚持依法规范和推进党和国家社会管理制度改革，通过大力实施依法治国方略，重点是要积极弘扬民族地区的社会主义法治精神，不断增进各族群众对社会主义法治理念的政治认同、理论认同和感情认同，不断增强各族人民群众坚定走中国特色社会主义法治道路的决心和信念，进一步提升尊重、学习和执行宪法、民族区域自治法的自觉性，坚持社会主义民主与法治的自觉性，不断提高依法行政的能力，确保社会管理沿着法治轨道顺利推进。

5、加强和创新民族地区社会管理必须遵循宪法和法治原则

坚定不移地遵循宪法和法治原则是加强和创新民族地区社会管理与服务的基本依靠，一切离开法治的思路和方式的社会管理及其创新措施，都是错误和极其危险的。国家宪法充分体现了社会主义法治的尊严、规则、制度等社会共同体的基本价值取向，是实现科学决策、民主决策的制度保证。因此，加强和创新社会管理必须遵循宪法和法治的基本原则。我国是各族人民在长期的共同团结奋斗中共同缔造的多民族统一的共和国，是中华民族共同的家园。各民族区域自治地方自古以来就是中国不可分割的重要部分，在这个团结和睦的大家庭中，在少数民族聚居的地方，依据宪法和民族区域自治法的规定，依法行使区域自治权。国家依法保障少数民族的合法权益，同时，坚决依法严禁任何形式的破坏民族团结和制造民族分裂的行为。基于这一中国特色的政治制度和法律体制，民族地区的社会管理与服务创新，必须始终坚持从民族地区的区情实际出发，严格遵循民族地区各族人民群众的意愿，认真贯彻落实民族区域自制制度，积极妥善处理民族关系，坚决依法严厉打击“三股势力”，不断巩固和发展社会主义民族关系，才是完全符合各族人民群众意愿的。

二、积极推进民族地区社会管理与服务领域的法治建设

1、法治建设是推进民族地区经济与社会科学发展的重要保障

民族地区加强法治建设，有利于充分调动各方面的积极性，有效推进民族地区加强和创新社会管理，对保障和促进民族地区的跨越式发展和长治久安具有非常重要的现实意义。

当前，随着“西部大开发”战略的进一步深入推进，特别是发达地区对口援助民族地区的各项工作得到不断深入推进，民族地区的跨越式发展和长治久安战略不断取得实质性进展，这种千载难逢的发展形势与机遇，迫切需要民族地区积极营造一个长期和谐稳定的发展环境，这更加离不开民族地区健全而有效的社会管理的法治保障。民族地区亟须着力解决好影响和制约加强社会管理与服务创新的各种因素与问题，切实消除阻碍民族地区社会建设和跨越式发展与长治久安的体制机制性障碍，积极健全和谐社会建设所亟需的法治措施，着力凸显制度的公平性、正义性和效益性，确保依法保障和促进各民族之间共同团结奋斗与共同繁荣发展。

2、民族地区应全面深入贯彻落实国家宪法和民族区域自治法的精神

加强和创新社会管理与服务，民族地区应全面深入贯彻落实国家宪法和民族区域自治法的精神，全面推进法治现代化建设，积极提升民族地区社会主义法治水平。相关法规应重视处理好民族地区法治建设中的优良传统继承与创新关系。民族区域自治地区的地方立法应充分吸取中华文化和区域民族文化中蕴藏着的符合国情、区情实际的社会管理理念与措施，重视民族地区优秀传统法律观念和道德行为规范在调整乡村(街道社区)社会关系、维护乡村(城市)生活秩序中的重要作用，统筹兼顾地方立法与国家法律。民族地区法治建设的重点是要健全和促进跨越式发展和长治久安的法律规范，着力推进跨越式发展和长治久安战略的实施，大力促进民族团结与社会和谐稳定，确保在依法治区(省)方面不断取得新成绩新成效。

3、民族地区社会管理的法治建设要重视现实问题的解决

法律的权威来自于对现实问题的调整与规范。民族地区法治建设要重视社会管理与服务实践中亟待解决的具体问题和突出矛盾，尤其要创新解决问题的体制机制。具体讲，应进一步健全领导干部下基层、建立联系点制度规定，健全领导干部定期下访农村和城市社区住户制度，坚持通过收集社区(村)民意、宣传政策法规、化解信访案件、帮扶困难群众，推进社区维稳平台建设、落实各项惠民政策、构建和谐平安社区(村)、幸福社区(村)等具体的实践活动，强化基层社会管理的基础工作、强化党员干部一岗双责、强化管理的治本措施、强化流动人口动态管理、强化住区单位共驻共建等制度措施，不断提高基层组织对人的管理和服务能力。积极围绕“以人为本、执政为民”的执政理念，紧紧围绕各族人民群众的所思所想所盼，充实和加强社会管理与服务力量，提高工作经费保障水平，切实解决好“老大难”问题。应健全民族地区加强和创新社会管理的法治监督机制，依法加大社会建设投入，重视提升执法和司法力度，积极规范经济发展与社会建设行为。相关法律、法规要特别重视调整和规范因发展差距拉大、利益分配不均、民族政策落实不全面、宗教事务管理不力等因素引发的社会热点、难点和重点问题。

法治是人类社会经过长期探索而获得的最科学、最合理的社会管理方法。“法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”[5]可见，制定的良法并且得到普遍的遵从，才是法治的真正内涵。亚里士多德对法治涵义的精确概括启示民族地区，加强和创新社会管理，加强法治建设是重中之重，其中健全良好的法律制度并且得到各族人民群众的普遍服从是关键。目前，民族地区社会管理的方式、理念、机制和主体规制都还不能完全适应跨越式发展和长治久安战略快速推进的需要。因此，必须大力推进社会主义法治国家建设，通过强化社会管理的法治化，不断提高各族群众的法治意识，确保公民在既享有法律保障的广泛权利的同时又承担法定的义务;确保国家权力机关按照法定的规则运行，使管理者既对人民负责，又对法律负责，并接受法律的约束;确保社会持久地处于安定和谐状态，这就需要公民和管理者都积极遵守法律。民族地区加强和创新社会管理，必须充分体现法治精神，始终坚持以科学发展观为指导，坚持“以人为本”，始终把维护好各族人民群众的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，坚持用法治化的方法和措施，着力解决好民生建设问题，解决好社会公平与公正、利益失衡和矛盾纠纷、宗教事务管理与反恐维稳等问题，维护好社会和谐稳定，减少社会矛盾发生，有效遏制“三股势力”的违法犯罪行为。

4、坚持全面提升民族地区社会管理创新的法治化水平

推进民族地区社会管理创新持续有效地发展，必须坚持用法治措施规范和引导，重点是依法解决民族地区权、责、利不相统一的问题，健全社会管理创新的长效机制，确保有法可依和良法善治。为此，民族地区应积极健全地方法治的制度措施，坚持“十个方面相结合”:即民族地区地方法治制度措施的健全应坚持与爱国主义教育和社会主义核心价值体系相结合、与提高民族地区基层组织执政能力相结合、与群众的宣传思想教育工作相结合、与当地经济社会跨越式发展和长治久安相结合、与加强宗教活动场所管理班子和爱国宗教人士队伍建设相结合、与宗教教职人员和信教公民的思想状况相结合、与当地民族风俗习惯的尊重和宗教场所及宗教活动的管理相结合、与创建和谐民族地区与和谐宗教活动场所及和谐示范村组社区相结合、与解决民生建设问题和促进人的全面发展相结合、与反恐维稳和打击“三股势力”的具体工作相结合。应特别重视加强民族地区包括信教群众在内的干部群众爱国主义教育、法治宣传教育、党的民族宗教政策宣传教育和国际国内形势教育。进一步健全社会管理与治理的地方法规和规章制度，健全宗教事务管理和非法宗教活动治理与打击的制度措施，形成长效管理与治理的体制机制。重点是在健全相关法律制度的基础上，依法加强和创新民族地区社会管理机制、完善社会自治机制、夯实社会管理的基础工作，构建民族地区政府自上而下，以权力为主导，重在“依法而治”;社会组织自下而上，以权利为主导，重在“自治而治”;各级平行机构和组织之间，以相互协助为主导，重在“关联而治”的社会管理体制。努力使民族地区社会管理、治理实现党的领导、法治基础、社会管理和社会自治的有机统一与统筹和谐运行，最大限度地激发全社会的组织力、创造力和执行力，增强全社会的凝聚力、包容力与亲和力，使民族地区社会管理和治理向着马克思在《共产党宣言》中所提出的在“这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”[6]的社会主义终极价值和最高目标的理想境地快速推进。

三、坚持构建民族地区和谐司法与执法机制

1、重视强化司法公正与高效的意识

民族地区正处于发展的重要战略机遇期，同时也是矛盾凸显、刑事犯罪高发、对敌斗争最复杂、最尖锐的时期。各族人民群众的很多利益诉求，都通过诉讼途径进入人民法院，各类案件急剧增多。这种新形势下，充分发挥人民法院的审判职能作用，积极健全公正高效权威的审判制度，对于加强和创新社会管理、维护社会和谐稳定，都具有重大的现实意义。因此，民族地区的人民法院要充分认识自身在加强和创新社会管理中所肩负的重大责任，自觉按照社会主义法治建设的要求，始终坚持公正司法，积极发挥司法维护社会和谐稳定、公平正义等方面的重要职能作用，为加强和创新社会管理与服务提供司法保障。始终坚持严格规范法官审判行为，依法独立行使审判权，不断提高审判质量。大力强化民族地区基层司法能力建设，重视提升基层法院的审判能力，着力从制度上建立更加符合基层工作实际、更加有利于调动工作积极性、更加符合司法规律的考核评价制度;按照“科技强院(庭)”的要求，大力推进“天平工程”的实施，加快民族地区人民法院审判工作信息化建设，着力从技术装备上解决基层法官任务重、压力大、待遇低等实际问题，[7]真正健全有利于人员往基层走、资金往基层投、力量往基层配置的司法工作体制机制，推进社会管理创新提供司法保障。

2、重视增强矛盾纠纷的调处能力

中国自古以来就有“和为贵”的传统，民族地区的老百姓一般不愿为纠纷对簿公堂，只有在迫不得以之时，才会寻求法律途径解决，其目的也是为了化解彼此间的矛盾，实现和谐相处。由于民族地区特殊的伦理道德观和文化传统的束缚，群众法律意识淡薄一些，尤其是民族传统思想中的“厌诉”心理更为突出，发生纠纷后，不少人习惯于用民族传统习俗或习惯法、宗族力量、村规民约等来解决问题。有些少数民族，即使官司打到法院，案件当事人的意思也往往受到各自宗族势力的干预和影响。因此，民族地区的各级人民法院应高度重视调解能力的提升，公检法司机关在保证依法办案的前提下，要自觉强化矛盾纠纷的调解意识，始终坚持把社会和谐稳定因素扩展到最大限度，把社会不和谐、不稳定因素减少到最小限度，努力实现司法的政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。党委政府应在涉及民生建设、经济发展、社会建设和民族宗教事务等方面设立和健全调解组织，同时应积极推进人民调解、司法调解、行政调解的联调联动，不断提升社会管理与服务中的矛盾纠纷调处能力。

3、积极完善民族地区的相关诉讼制度

“法律感需要一种灵活的精神，它能够从特殊过渡到一般，再从一般回到特殊。”[8]民族地区有其特殊性，《中华人民共和国立法法》第66条第2款的规定对此有专门体现，即在不违背法律或行政法规的规定、不对宪法和民族区域自治法以及其他法律、行政法规就民族区域自治地方的规定作变通的情况下，自治条例和单行条例可依当地民族特点，对法律和行政法规作出变通规定，增加适应民族地区特殊情况的具体内容。健全行政诉讼制度方面，为切实化解民族地区的各种社会矛盾，维护社会和谐稳定，扎实有效解决好行政争议，民族地区应当通过出台自治条例或单行条例的路径，对《中华人民共和国行政诉讼法》的相关制度作出变通规定，明确在民族地区可将行政规章以下行政规范性文件纳入受案范围，由人民检察院以公益代表人身份提起行政诉讼;确立和健全公益诉讼制度，赋予检察机关、社会团体和普通民众在公共利益遭受损害时依法享有的诉讼资格;健全执行保障措施，完善执行程序，切实破解“执行难”难题;通过完善管辖制度，提高审级和指定管辖等方式，进一步减少外来因素干预基层人民法院依法独立行使审判权。完善刑事附带民事审判制度方面，除《立法法》第66条第2款有变通规定外，《刑法》第90条也对民族自治地方根据当地民族的政治、经济、文化的特点制定变通或补充规定作出了相关规定。加强和创新民族地区的社会管理，依法维护社会和谐稳定和民族团结的大好局面，在刑事诉讼活动中，民族地区应通过健全相关法规，赋予当事人依法提起附带民事诉讼的权利，保证刑事被害人因加害人的犯罪行为而遭受的物质损失能够及时得到救济，切实保护好被害人的合法权益，使社会的公平正义得到充分实现。

四、坚持依法构建民族地区公众有序参与的社会管理创新模式

1、重视疏通公众有序参与社会管理与服务的渠道

重点是依法推进社会管理主体由一元向多元转变，依法强化政府加强对社会领域的管理。在此基础上，重视依法配置和协调更加广泛、多元的社会力量参与社会管理，积极构建各方共同治理社会，共同享受社会管理、治理和服务成果的新局面。为此，民族地区应重视依法逐步让权于社会，推进公共自治，依法构建配置社会管理服务资源的市场机制，并着力通过地方法治建设，规范社会管理行为，强化法律制度规范和监督管理措施。社会管理的对象是公众和公共事务。因此，民族地区应重视引导公众民主参与社会管理。应依法构建公众依法有序参与社会管理的模式。[9]时代发展要求民族地区的社会管理，只有让公众广泛而积极地参与到社会管理中来，才能依法保障民族地区基层群众自治活力的不断增强，公平正义才能保证，社会管理与服务的效率才能得到很好体现。一些发达国家的政府，不仅重视规则之治在社会治理中的运用，而且非常重视依法规范公众参与来确保社会的良法之治。可见，依法保证公众参与社会管理，坚持群策群力，充分调动公众的积极性和创造性，不断提高社会管理的成效，有利于政府与公众双方主动减少冲突与对抗。只有在此基础上，政府才能够有条件解决好涉及老百姓切身利益的民生问题，特别是建筑领域拖欠农民工工资和工程款的案件，中止执行、暂缓执行应依法恢复执行的案件等等。也才能够建立健全解决执行难的长效机制。

2、重视健全公众有序参与社会管理的体制机制

提高社会管理科学化水平，必须充分发挥公民参与社会管理的基础作用，把公民的政治参与作为全面深化改革开放和全面建成小康社会的重要目标之一。[10]在中华文化传统中，民意如水，只可疏而不可堵，要讲究顺势而为，积极引导，大力弘扬正能量，实现为各民族共同利益所用的目标。但在民族地区现有的社会管理结构中，公民通过诉诸政治化的“集体行动”进行维权，则往往会因为正当权利受到阻滞而导致其在体制机制之外寻求救济途径。因此，民族地区应坚持从传统“管理模式”转向包容性更强的“有序参与式管理”模式，积极改进和健全公众有序参与社会管理的体制机制。马克思恩格斯关于民主自治的构想，在我国宪法中得到了充分体现。但我国法律对公众以多种形式参与社会管理给予了切实保障，并且在公共生活的领域中得到了蓬勃发展。特别是社会转型所带来的结构变化，公众主体、权利意识的觉醒，公共生活的“公共性”需求从自上而下和自下而上两个方面推动了公众参与的兴起。但因为许多法治措施落实不到位，或者理解与执行还存在着很大的偏差。当前，迫切需要民族地区不断拓宽各族群众便捷有效众参与社会管理与服务的路径。公众有序参与社会管理的体制机制，应注意充分反映民族地区当地经济社会发展的程度和特点，应有利于保障民生、经济发展和实现社会公正，使民族地区各族群众的民生与发展权得到充分保障。

五、坚持健全和强化民族地区宗教事务管理的法治机制

1、宗教事务管理法治体系建设应坚持国家法律与地方法规相互衔接配套

民族地区宗教信仰的群众性、民族性和历史性特点十分突出，特别是在社会转型期，给民族地区的宗教事务管理法治建设带来新挑战，尤其是国际恐怖主义和包括“东突”势力在内的“三股势力”，[11]披着宗教外衣，裹挟着信教公民和不明真相者，肆意打着宗教信仰自由的幌子，疯狂对我实施“西化”、“分化”的分裂渗透和颠覆破坏活动，大肆实施破坏祖国统一和民族团结的各种犯罪活动，严重破坏了民族地区社会稳定大局，侵害了各族群众的生命和财产安全。 “三股势力”极力扩张势力范围，其批着宗教外衣的蛊惑性、欺骗性不断加强，对民族地区加强和创新社会管理构成了很大的危害，其所犯之罪至少跨越了危害国家和公共安全、破坏市场经济秩序、侵犯公民人身和财产及民主权利、妨害社会管理秩序、危害国防利益罪等诸多诸多罪名。[12]尤其是其组织、领导、参加和实施的恐怖主义犯罪，更是一种危害性极为严重的国际犯罪。我国宪法第51条规定，国公民行使自由和权利不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的自由与权利。我国澳门的《宗教及礼拜的自由》第11条1款规定:“任何人不得援用礼拜自由作出与人的生命、身心完整及尊严相抵触的行为。”《印度宪法》第25和26条规定，无论个人还是宗教组织，其宗教自由均需“受公共秩序、道德与健康”的限制。[13]可见，中外宪法和法律均禁止利用宗教实施违法犯罪的行为。这些规定不一定在每一个国家的法律中都有相同的规定，但是这些行为肯定都是被绝大多数国家的法律所禁止的。鉴于此，民族地区必须坚决运用刑法武器，从严从快惩治组织、领导、参加恐怖组织的犯罪行为。毫无疑问，宗教事务管理创新是社会管理的重要内容，因为，“在即便是最富神秘色彩的宗教里面，也存在并且必定存在着对于社会秩序和社会正义的关切。任何一种宗教都具有并且必定具有法律的要素……”[14]但即便如此，我们仍然绝对不可低估宗教问题在当今世界政治社会生活中特别是社会管理方面的非凡影响，因为，现实存在的宗教极端势力，其反宗教、反法律、反文明的特性非常突出，已经发展成为影响民族地区安全与和谐稳定的最大威胁因素。因此，民族地区必须积极探索依法加强和创新宗教事务管理的科学路径，必须坚持依据宪法、民族区域自治法、《中华人民共和国刑法》和国务院《宗教事务条例》及其相关法律规定，统筹健全宗教事务管理的法治体制和制度措施，坚定不移地保护合法，打击非法。长期以来，我们党和国家处理人民群众信仰问题的一项基本政策就是坚持宗教信仰自由，依法加强和创新宗教事务管理，坚持依法规范独立、自主、自办原则，坚持依法正确处理民族与宗教相互交织的问题，扎实做好民族工作，坚持依法引导宗教与社会管理创新、与跨越式发展和长治久安、与全面建成小康社会相适应。

2、坚持依法管理好宗教领域的重点工作

(1)对违反刑法规定进行宗教活动的，应坚决依据刑法从严处罚

对严重践踏国家宪法和法律的行为，坚决依据刑法予以严厉打击。对利用宗教活动实施犯罪行为进行刑事制裁的，决不是中国法律的创造，在俄罗斯、吉尔吉斯共和国等许多国家的刑法中都有规定。可见，国内外都有相关的法律规定，任何宗教活动(包括仪式)都不得违背国家法律的规定，都不得妨碍法律赋予公民的各项权利的行使，都不能有伤害公民身体健康、危及生命和财产安全的行为。在我国穆斯林习惯法中，也有对杀人、斗殴、偷盗、强奸、通奸等刑事犯罪行为进行处罚的规定，特别是在伊斯兰教法中，更是对此规定了详细而全面的刑事处罚措施。[15]我国穆斯林的刑事习惯法为依法加强和创新宗教事务管理奠定了良好的基础。无论是从穆斯林刑事习惯法的传统来看，还是从我国现行刑事法律规范来看，对在宗教活动中或利用宗教活动进行的犯罪行为，都必须依法从严追究刑事责任。2012年8月，发生在四川阿坝县的多起自焚案，就是典型的违反我国刑事法律规定，利用非法宗教活动煽动教唆胁迫他人自焚的杀人案。这种煽动教唆胁迫公民自焚，肆意残害无辜公民生命的严重刑事犯罪行为，必须坚决依法严厉惩处。案件经四川警方侦破，均系达赖集团组织策划的系列煽动教唆胁迫公民自焚杀人案。据2名主要犯罪嫌疑人之一的四川阿坝县格尔登寺僧人罗让贡求交待及警方查证，其自2009年以来，就接受达赖集团的指令，先后煽动教唆胁迫8名无辜公民自焚，造成3人死亡。[16]2013年1月31日，四川省阿坝藏族羌族自治州中级人民法院依法对被告人罗让贡求、罗让才让故意杀人案进行一审公开宣判，以故意杀人罪判处罗让贡求死刑，缓期二年执行，剥夺政治权利终身;判处罗让才让有期徒刑十年，剥夺政治权利三年。[17]2012年10月，甘肃警方又侦破一起由境外达赖集团“藏青会”骨干成员组织策划，由境内不法分子蛊惑、煽动的有组织有预谋自焚杀人案，该案已造成1人死亡。我国通过国际警务合作，向有关国家警方发出协查请求，已将尕藏加错、贡保杰、扎西尖错等7名主要犯罪嫌疑人缉捕归案。[18]2013年2月，甘肃警方再次成功破获由达赖集团组织策划实施的甘南系列自焚杀人案。犯罪嫌疑人四川省甘孜县大金岭寺僧人呷绒达金，于2012年7月接受境外达赖集团“藏青会”成员指令，窜入甘南藏族自治州玛曲、夏河、合作等地，伙同甘南当地僧人三木旦、扎西加木措、旦藏等四处物色自焚对象，先后实施多起自焚事件，导致3名无辜老百姓自焚身亡。[19]上述诸案犯罪嫌疑人均系按照达赖集团发表在互联网上“自焚指导书”的要求，在我境内公然极力煽动藏人“按计划和步骤实施自焚”，其行为严重侵犯了公民人身权利，故意杀人动机明确，手段十分残忍，社会影响极其恶劣;他们还教唆和要求自焚者托信得过的人帮助录像或照相，统一呼喊“给西藏自由，达赖喇嘛返回西藏，释放政治犯”等煽动分裂国家的反动口号，或制成传单抛撒，并煽动、纠集不明真相的社会闲散人员阻挠政府积极施救，足见其气焰之嚣张，其行为之猖狂。上述诸案煽动分裂国家和煽动颠覆国家政权的犯罪动机十分明确，犯罪目的极其险恶，犯罪情节极其恶劣;并且造成了极其严重的社会危害，严重危害了社会管理秩序、公共安全及社会和谐稳定。根据《中华人民共和国刑法》规定，组织、策划、煽动、教唆他人自焚，是故意剥夺他人生命，残害生灵，危害社会的严重犯罪行为，必须依法严惩利用宗教残害他人生命的犯罪行为。同时，透过上述诸案不难看出其实施犯罪的本质和目的:长期以来，无论是“三股势力”，还是“达赖分裂集团”等，一直都是披着宗教外衣，与境外机构、组织相勾结，沆瀣一气，大肆从事分裂国家、煽动分裂国家，颠覆国家政权、煽动颠覆国家政权、危害国家安全、故意杀人的犯罪活动，严重危害了我国的主权、领土完整和安全，严重践踏了我国法律的尊严，破坏了社会和谐稳定的大局，必须坚决依法严惩不怠。“达赖分裂集团”在我高压严打的态势下仍然顶风连续制造命案，更是有力地证明了其肆意妄为、狂妄之极和顽固对抗到底的罪恶与丑恶之本性。因此，加强和创新社会管理，深入开展社会治安综合治理，必须旗帜鲜明、坚强有力地开展反分裂斗争，坚决依据《中华人民共和国刑法》的规定，对煽动教唆胁迫他人自焚杀人案件从严从重从快定性定罪和处罚。既要坚持依法追究其披着宗教外衣故意残害他人生命的犯罪行为，也要深入追究其实施分裂国家、煽动分裂国家，危害国家安全的犯罪行为，坚持顶格量刑，从严惩处;触犯多个罪名的，坚持数罪并罚，严惩不贷，充分彰显依法维护国家安全、维护公民合法权益、加强和创新社会管理、维护社会和谐稳定大局的坚强意志。

(2)对宗教活动中有违法行为但尚未构成犯罪的，应坚持由行政主管部门依法给予行政处罚

国外相关法律中也有很多类似规定。1990年施行的《新加坡维持宗教和谐法案》对此作出明确规定，凡违犯限制令者，地方法院可判处2年以下监禁，并处1万新元以下的罚款，再犯者可判处3年以下监禁，并处2万新元以下罚款。”[20]该法案立足于建立警示、预防机制，有效促进了新加坡的宗教和谐。法案施行5年来，没有行使过一次限制令，只使用过2次警告。而世界许多国家的做法都是通过登记的途径加强行政管理(也有的只“注册”，不审查)，日本比较重视通过颁布相关法律加强对宗教团体的登记管理，依法明确其权力与义务、产生较为稳定的法律关系，对其行为加强管束和约束。我国相关行政处罚的依据是《宗教事务条例》和《中华人民共和国治安管理处罚法》。与国外的相关法律相比较，我国还应当重视从行政法治理论和宗教管理理论方面，深入探讨进一步强化行政管理的法律规范问题。坚持运用法治思维和法治方式，重点是规范和引导宗教活动自觉地在国家法律范围内进行，实现管理严谨，运作规范，确保其按法律规定开展活动。[21]另外，还需要研究依法强化行政主管部门的宗教事务管理职责、规范宗教行为、保障财产权属和安全、强化宗教机构内部治理与财务监督、促进宗教活动与社会管理相适应等方面的制度措施，努力使宗教事务管理的具体行政行为更加有效，使宗教领域影响社会管理的违法行为能够及时得到管控，使宗教与社会主义更加相适应、更加宽容和谐与平和。

(3)宗教活动导致公民、法人或其他组织民事权益受到侵害的，受害人可以依据民法通则和侵权责任法要求侵害人承担相应民事责任

民族地区宗教活动的群众性特点比较突出，活动中，公民、法人或其他组织民事权益受到侵害时，很容易被习惯和愚昧无知所遮蔽，特别是其欺骗性和蛊惑性比较强。因此，应坚持在信教群众中开展普法教育和宣传，引导包括宗教人士在内的各族群众坚持依法保护自身的合法权益，对行为人(阿訇、毛拉、教民)因过错，侵害他人合法民事权益的行为，都应依法追究其侵权责任。这也是世界许多国家法律的规定。英美法系和大陆法系国家及日本的法律与判例都对民事侵权行为的法律责任作出了明确规定。德、法、日各国法律规定虽然各有特点和侧重，其中也存在争议，但这些国家的法律规定都规定了无论是因故意或过失侵害他人权利的，都必须依法承担侵权责任。可见，民族地区也应注重加强对各族群众特别是信教公民的普法宣传教育。促进社会和谐稳定，应当坚持依法明确侵权责任，预防并制裁侵权行为，保护民事主体的合法权益。《中华人民共和国侵权责任法》第2条对侵害民事权益所应承担的侵权责任作出了具体规定。但实践中，群众的维权意识还比较弱，导致一些受害人的民事权益得不到维护。如近年来，媒体公布的审判暴力恐怖犯罪案件，均未提及民事赔偿问题。实际上，民族地区的每一起暴力恐怖案件，都与非法宗教活动有着密切关系，都披着宗教外衣蛊惑和裹挟着信教群众，都会同时造成许多人受伤及大量公私财物被毁坏，这些人员伤亡和财物毁坏的民事赔偿问题，即刑事责任的附带民事赔偿也应该引起重视，这是社会管理中的一项非常现实和长期的问题。如果司法实践中回避或者放弃这一民事权利，这对保护民事主体合法权益，明确责任，维护社会公平和伸张正义，预防和制裁侵权行为，补偿和赔偿受害人的损失、教育和警醒信教群众(特别是暴徒的亲属)、推进法治宣传教育，促进社会和谐稳定等都是非常不利的。《中华人民共和国刑事诉讼法》专设了“附带民事诉讼”一章，其中第99条作出了具体规定。按照我国和国外相关法律规定，犯罪嫌疑人承担刑事责任后，也不能免除其民事赔偿责任。因此，重视引导被害人及时提起附带民事诉讼，在追究刑事责任的同时一并追究其民事责任，有利于依法最大限度地消除非法宗教活动活动因侵犯公民合法权益而引发的影响民族团结、社会管理、社会和谐稳定的各种因素的滋生，有利于提高各族群众的法治意识和维权意识，有利于遏制非法宗教活动的蔓延和澄清信教群众中存在的一些模糊和错误认识，有利于民族地区社会管理与服务的依法规范和推进，确保民族地区社会和谐稳定、长治久安，让社会环境更加充满活力、更加和谐有序、民生建设更加欣欣向荣。

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[2]新华网武汉7月24日电.习近平在武汉召开部分省市负责人座谈会时强调:加强对改革重大问题调查研究，提高全面深化改革决策科学性 [N].人民日报，2013－07－25(1).

[3]李恩树.加大攻坚克难力度，解决社会管理突出问题，使社会主义大家庭更加充满活力更加和谐稳定[N].法制日报，2012－10－27(1).

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