我国西部资源枯竭型城市转型分析*

杨正元

（定西师范高等专科学校政史系，甘肃定西743000）

资源型城市是指以本地区的自然资源的开发、加工为主导产业的城市类型，包括矿业、森工、石油等主导产业型资源型城市。我国的资源型城市大多是随着计划经济的发展而兴起壮大的，为我国工业发展和社会进步做出了巨大的贡献。2007年，发改委、国土资源部、国务院振兴东北办会同财政部等单位，完成了《我国资源型城市和资源枯竭城市界定研究》的项目，国务院公布了首批12 个资源枯竭型城市。国务院先后于2008年和2009年两次公布了共计44 个资源枯竭型城市，［1］其中包括了西部资源枯竭型城市。

一、我国资源枯竭型城市的主要特征

（一）我国资源枯竭型城市的总体特征

1、资源临近枯竭或已经枯竭，影响城市持续发展

自然资源大多具有不可再生性，或形成周期很漫长。特别是矿产资源属于不可再生性资源，具有一定的区域分布性，存储量有限，因此，矿产资源的开发受制于资源存储量和已开采量，具有不可持续性。资源型企业，特别是矿业资源型城市的发展具有不可逆转的衰亡过程。资源型城市一般都会面临自然资源临近枯竭或已经枯竭，城市发展遭遇“瓶颈”，不得不改变对资源的过度依存，改变过于单一的产业结构，实现多元化产业结构的经济转型之路。

2、产业结构单一，影响我国整体经济

产业结构是指各产业的构成和各产业之间的联系和比例关系。一个地区经济发展的好坏与产业结构的优劣和合理性具有很大的关联度。很多资源型城市是在资源开发的基础上建立和发展起来的，其主导产业必然是资源的开采、利用和加工产业。在我国计划经济时期，资源型城市的发展之路就是为全国经济的发展提供能源和材料，与其主导产业相关的第二产业比重过大，与城市发展密切相关的第二、三产业发展不足，造成产业结构单一、不合理。随着可开采资源存储量的逐渐减少，资源开采成本逐渐上升，资源型城市的主导产业面临发展危机，如果没有新的产业，城市就难以发展和维继。在我国经济的总体发展中，资源性城市如果不能维持经济发展总量和创造新经济增长点，就会与我国经济发展方式不同步，进而直接对我国总体经济总量增长造成影响。

3、生态环境恶化，制约着城市的可持续发展

近年来，我国的空气污染非常严重，并不断加剧，不得不引起高度关注。衡量生态环境恶化的一个直观指数就是空气综合污染指数，它可以明确、定量地反映一个地区生态环境恶化的程度。2004年，国家环保总局从重点监护的113 个城市中，公布了十大空气污染指数最大的城市，它们分别是:临汾、阳泉、大同、石嘴山、三门峡、金昌、石家庄、咸阳、株洲和洛阳。［2］2005年，国家环保总局公布的空气污染指数最大的十个城市分别是:临汾、阳泉、大同、金昌、自贡、株洲、重庆、焦作、长治、攀枝花，这些城市大部分都是资源型城市，其中煤炭资源型城市占了很大比例。自然资源与生态环境是资源型城市可持续发展的基础和保障，生态环境的恶化已经成为制约资源型城市可持续发展的首要问题。从某种角度来说，我国资源枯竭型城市的发展更是以牺牲生态环境为发展代价的。

4、社会保障体系保障力不足

资源型城市大都是以先有企业、后有城市的方式建立起来的。为了承担社会服务功能，企业不得不投资兴办学校、医院等社会公益事业机构，以此来确保企业能够正常生产经营。资源型城市社会保障体系保障力不足有其特殊性，主要表现为以下两个方面:第一，社会保险基金积累不足，统筹的范围不足。由于企业经营效益下滑、地方财政困难，社会保险基金积累时间短，各地保险基金积累率的差距较大，资源型城市的保险基金的积累率和范围都达不到国家规定的标准。第二，社会保障基金的保值、增值能力差。这也是我国社会保障基金面临的主要问题。我国社会保障基金的保值方式太少，只能是国债投资和银行利息，加上货币贬值、通货膨胀等原因，社会保障基金很难保值，更谈不上增值。

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（二）我国西部资源枯竭型城市的特征

据中国矿业网的统计，在资源枯竭型城市中，西部城市占四分之一。西部资源枯竭型城市除了具备一般资源型城市的特征外，还具有其自身特征，表现如下:

1、西部地区资源型城市资源占有率比重大

中国西部是自然资源富集地区，其中，全国矿产资源的三分之二在西部。国家将其定位于资源型城市，以资源支持中东部发展，西部地区是我国资源和能源基地。同时，由于西部地区主要是农牧业区，土地产出较低，西部资源型城市也是西部区域经济增长点和增长中心。

2、对于社会稳定意义重大

相比较中东部地区，西部资源枯竭型城市由于少数民族众多、地处边疆，其发展的好坏对于处理好民族关系和国家关系，社会稳定意义非常重大。我国西部地区幅员辽阔，约占全国总面积的71%，与多个国家和地区接壤。有些西部资源枯竭型城市直接和其他国家接壤。要解决我国民族问题和国家问题，西部资源枯竭型城市的发展应当引起重视。

3、生态环境极其脆弱

我国西部的大部分地区处于生态脆弱带上，西部资源型城市也不例外。西部资源枯竭型城市处于西部生态脆弱带上，不但对于来自本生态系统外部的干扰抵抗力非常微弱，而且极易遭到生态内部破坏而失衡，因而难以保持本生态系统的稳定性和持久性。生态环境遭到破坏后，恢复难度大，或不能再恢复到原初生态。由于长期不合理的开发利用，我国西部生态脆弱区生态环境急剧恶化。我国的黄土高原和北方土地沙化、石化和荒漠化就是生态脆弱区生态结构遭到破坏，难以恢复的典型例子。

4、发展力严重不足

西部资源枯竭型城市发展力严重不足，主要由以下原因造成:第一，城镇化的被动性。许多西部资源型城市是在发现资源后才兴建的城市，其城镇化具有很大的被动性，缺乏主动性因素。第二，创业自主性差。西部地区的农民或牧民是通过城市扩张和征地被动地由农民转变为工人，而不是主动创业，创业自主性差，造成转型困难。第三，企业自身原因。西部资源型城市的产业同其他资源型城市一样，因为产业的发展都要依托资源，专业化程度不高，造成产业结构非常单一，关联性不高，一旦需要发展新的产业，技术和人力均会不足。

二、我国西部资源枯竭型城市转型难的原因

随着资源型城市资源的枯竭，资源型城市转型问题成为热点，但转型遇到的困难也很大。西部资源枯竭型城市的转型困难有其特殊性，主要受制于以下几个方面原因:

（一）粗放式开采方式的延续

西部资源枯竭型城市的最初定位是作为国家资源和能源基地进行发展，采用粗放式资源开采方式，很少采用先进技术进行技术升级改造，没有将资源性产业向纵深发展，甚至掠夺式开采，开采浪费严重，这种开采方式还在延续，造成的影响不可能在短期内消除。

（二）资产投资大，重复利用率低

资源枯竭型城市机器设备专业程度较高，固定资产投资大，产业转型后很难应用到其他领域。由于西部资源枯竭型城市发展资金和后劲不足，如果进行其他产业创建和开发，这些固定资产，特别是机器设备将会被遗弃。由于发展资金不足、为了避免浪费等原因，西部资源枯竭型城市没有形成新的支柱产业，保持了资源性产业的单一产业结构，一定程度上为了提高资产利用率而很难做到转型。

（三）城市职能企业化

我国西部相对于中东部来说，人口较少，可从事农业的土地比较有限，因此西部城市较少，西部资源型城市的出现成了西部城镇化的方式之一。在矿区的建设初期，资源型企业不但承担着城市从无到有的创建功能，而且要承担起城市建成后的社会管理职能，任务重，工作多，所需配套资金巨大。因此，西部资源枯竭型城市由于受到受计划经济体制的影响，企业职能替代了城市职能，企业功能等同于城市功能，城市职能企业化。

（四）人才外流非常严重

西部资源枯竭型城市由于区位较为偏远，发展后劲不足、生态环境恶化、社会保障差等社会问题，导致了原有的科技人才和管理人才的外流，出现人才需求的缺口。

（五）企业人员问题解决难度大

在资源枯竭型城市发展中，随着资源的减少和枯竭，作为主导产业的资源型产业不得不缩减规模，企业生产经营问题日渐突出，所需生产、管理人员数量持续下降，失业问题逐渐严重。西部资源枯竭型城市企业人员由于其地处偏远地区，工作技能单一，文化素质相对较低，在重新择业中不能满足其他行业的用人需求，或很难就近择业，这在西部资源型城市转型较慢和不太成功的情况下更为明显。

三、我国资源枯竭型城市转型的成功先例

上世纪80年代，我国相关部门就已经展开了资源型城市的转型探索。2001年，国务院确定了东北地区的阜新市作为全国第一个资源枯竭城市经济转型试点城市。2003年，党中央、国务院又作出重大战略决策，振兴东北等老工业基地，其中包括了东北资源枯竭型城市的转型决策。结合我国的实际情况，阜新市、大庆市、伊春市、辽源市等作为转型典型试点城市，确立了以石油、森工、煤炭等传统工业产业为主，发展多种新兴产业的转型尝试。

这些转型试点城市都先后制定、实施了相应的转型政策，投入了大量资金和人力，并取得一定的转型成绩，获得了宝贵的经验。阜新市以建设“现代农业”作为创建新兴产业的突破口，将农业产业化作为主导，发展壮大了原来的资源型产业，还相继创建了包括节能、环保型轻工业等支柱性产业，如:电力、食品、电子、服装等新兴产业。焦作市作为典型煤炭资源型城市，也做出了经济结构转型的战略决策部署，由煤炭资源型城市转变为综合性工业城市和山水园林型旅游城市。伊春市利用自身良好的旅游资源，创建了新型的森林生态旅游业，既保护了生态，又发展了清洁型旅游业，可谓一举两得。大庆市通过经济转型，保留了以往单一的石油开采业，通过发展深加工业，乙烯、内烯、芳香烃等产业链条全面展开，并不断开发出各种石油精深加工产品。白银市依托原有的传统开采业，积极促进产品数量的增长，并发展高新技术产业，向精加工产业方面积极转变。白山市依托原有产业，积极发展原有产业的相关联产业，主要通过拓展多种融资渠道，招商引资，加强项目建设，发展和带动了服务业。

四、我国西部资源枯竭型城市转型的基本对策

在我国西部资源枯竭型城市转型中，应紧密结合西部资源枯竭型城市特有的实际情况，首先考虑在不继续破坏生态治理的前提下，着重利用现有的资源型产业来谋求发展，重点做到运用国家政策，通过多渠道融资，加强人才培养和科技创新，大力治理生态环境，逐步构建多元化产业结构，实现城市发展的转型跨越和可持续性发展。具体做法如下:

（一）大力、科学治理生态环境

由于西部生态环境的整体脆弱性，再加上企业的发展也要依托良好的生态环境，西部资源枯竭型城市更应该加大生态环境的治理力度，这就要求做到无破坏开采、可持续开采，边开采边治理;做到整体开采治理、科学治理。在生态环境的治理中还要做到大量的人力、资金投入，做到长期性和持久性治理。资源枯竭型城市生态环境治理的一个主要问题是因采掘而产生的生态环境破坏问题，例如:露天矿的治理问题是一个难点和重点，露天矿坑如果失去治理，将会造成灾难性的后果。如果各种地表水，包括工业污水涌入矿坑后，通过地下水循环系统，将会对地下水质造成严重污染，甚至影响饮用水的水质安全。这就要求从源头来治理，首先要对矿坑进行回填、覆土处理，尽量恢复原来的地质、地貌;其次要减少污水排放量和做到净化后排放:再次，就是要做好排污净化监督工作。

（二）积极开发生态产业

在产业结构调整中，评价新的产业在经济增长中的作用时，要以两个方面的要素作为参照，一是该产业的产值量，二是其与支柱产业的相关联度、合理度。在选择城市支柱性产业时，西部资源枯竭型城市要注意其区位因素、现存资源状况、生产要素的优劣、市场广度等确定城市的中、长期发展战略，更应该将生态要素放在首位，努力打造生态产业，如农业、旅游业等，作为主导产业之一。

（三）发展高新产业

在促进产业结构优化和产业升级方面，要引进高新技术，充分利用信息优势，走改造和发展同步进行的路子。对于西部资源型城市而言，一是发展和改造原有的资源型产业。要在原有的资源型产业基础上，引入高科技技术，在开采和加工中讲求效率性和科学性，避免资源开采浪费和环境污染。二是发展相关产业。要在原有的资源型产业的基础上，发展相关新型产业，如精深加工、技术输出、服务输出等产业。通过上述途径，缩小西部资源枯竭型城市与我国以及发达国家和地区的技术差距，以引进先进技术为主、自主研发为辅来取得技术创新，使自身快速地积累资本，改善产业结构和提高技术结构的水平。［3］

（四）大力发展私营经济

在资源型城市的经济结构中，占绝对比重的经济成分是国有经济，私营经济成分较少，导致了经济转型动力不足，西部资源枯竭型城市也不例外。私营经济一般规模较小、数量多，分布领域较广，具有自身的优势，如市场适应能力较强，经营方式转换方便、管理机制灵活、吸纳劳动力较多等。因此，在西部资源枯竭型城市劳动力素质较低、人员过剩，农业人口较多的情形下，对于政府而言，要为企业和培育新产业创造最有利于市场竞争的外部环境，并建立规范的企业退出机制，［4］通过政府政策支持，还要为私营企业提供贷款、优惠政策，鼓励和发展私营企业，带动西部资源枯竭型城市经济向多元经济形态转型。

（五）加快科教兴城战略

科学技术在经济转型中发挥着至关重要的作用。要改变西部资源枯竭型城市粗放型经济增长方式，就必须鼓励企业自主科研和大量引进先进的、实用的技术，使经济增长方式转变为科学型、集约型。这就需要做到以下几点:一是为技术的研发和引进提供相关的政策、法律保障。这样才能化解技术研发和引进中产生的法律问题，及时化解纠纷，促进技术的合理使用，使技术转化为效益。二是在教育中要加强科教兴城作用的宣传教育。西部资源枯竭型城市针对自身的特点，更应该重视科教作用的宣传，为长远发展做好铺垫。

（六）吸引资金和人才

外部资金的投入往往会带来先进的科学技术、管理经验和经营理念。西部资源枯竭型城市的重工业基础比较雄厚，拥有大量闲置的厂房和可利用的土地以及剩余的下岗劳动力等资源，这些也是吸引外资和人才的重要因素。资源枯竭型城市在吸引外资时应扬长避短，逐步形成多样化的生态产业结构，［5］西部资源枯竭型城在引进资金和人才时更应该抓住机遇，为资金和人才提供中东部更为优惠的政策。

［1］刘吕红.西部资源枯竭型城市转型路径选择及政策设计［J］.青海社会科学，2009，（6）.

［2］王静.资源枯竭型城市经济转型问题研究［D］.西北师范大学硕士论文，2011.

［3］杨利雅.资源枯竭型城市生态补偿机制研究［J］.东北大学学报，2008，（5）.

［4］王杨，雷国平，刘兆军.煤炭资源枯竭型城市土地可持续利用动因分析［J］.经理地理，2010，（7）.

［5］冷艳菊.资源枯竭型城市转型的文化思考［J］.城市文化，2011，（5）.