凝聚治理合力 创新社会治理
——基于济南市社会治理与公共服务的实践

胡爱敏

(济南市行政学院，济南 250100)

凝聚治理合力 创新社会治理
——基于济南市社会治理与公共服务的实践

胡爱敏

(济南市行政学院，济南 250100)

十八届三中全会决议把社会管理提升为社会治理，这为今后的社会建设指明了方向。近年来，济南市把社会建设摆在重要位置，在加强和创新社会治理和提供公共服务方面进行了卓有成效的探索和实践，打造了一些具有济南特色的品牌和模式。同时，济南市的社会治理也面临一些新的挑战，如社会建设理念急需转变，社会治理体系发育稚弱，社会组织整体活力不足，居民自治潜力有待挖掘等，亟需加以重视并妥善解决，重要的是要形成社会治理的合力，推进社会治理创新。

社会治理；创新；公共服务

党的十八届三中全会强调，要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，“创新社会治理”[1]。这是我党治国理政理念的重大转变，既为社会建设指引了方向，也为推进社会治理和服务创新提供了良好契机。近年来，济南市在社会治理和公共服务方面进行了探索和创新，取得了明显成效，但也面临一些新的挑战。本文意在总结升华这些经验和做法，分析挑战与问题，找寻推进济南市社会治理创新的路径，希望可以得出有益的启示。

一、济南市社会治理的鲜活实践

近年来，济南市把社会建设摆在与经济政治文化发展同等重要的位置，在加强和创新社会治理和提供公共服务方面进行了卓有成效的探索和实践，打造了一些具有济南特色的品牌和模式。

(一)12345市民服务热线：政府公共服务创新的重要体现

12345市民服务热线的成功运作，是济南市创新社会治理中具有“破题”意义的实践。济南市12345市民服务热线于2008年开通，整合了城管、市政、工商、供电等38条政务类公共服务热线，“五位一体”(电话、短信、网站、微博、微信)运行，全天候受理市民诉求，热线日均受理量6000余件，被群众誉为“24小时不下班的服务型政府”。“关注民生、服务群众”是济南市12345市民服务热线的宗旨，截至2014年2月，该热线共受理市民来电、市长信箱和短信730万件，“事项办结率97%、回复率100%、群众满意率98%”[2]。作为政府与群众之间的沟通桥梁，12345市民服务热线已经成为济南市政府公共服务的新品牌，成为泉城形象的新名片，充分发挥了“民生直通车、发展助推器、行风监测仪、决策信息源、形象代言人”[3]五大作用。

2012年10月，济南市12345市民服务热线成为全国唯一的国家级服务标准化示范单位；2013年 12月18日，该热线主导制定的《政府热线服务规范》得到了国家标准委的批准。这标志着济南12345市民服务热线的经验和规范已经上升为国家标准，将用来引领、指导全国各类政府热线的工作，填补了此项标准的国内空白。

(二)“泉城义工”等组织的公益服务：公民自愿的社会参与

“泉城义工” 是一个由志愿者组成，以长期性和固定性为特点的服务社会、奉献爱心的社会团体。该组织成立于2005年8月，目前拥有120支义工服务团队，90个社区活动站，“注册人数超过12万人”[4]。在“展我所长、尽我所能、倾我热情、回报社会”的理念指引下，泉城义工成为一个公益平台，为泉城市民提供医疗保健、家电维修、法律咨询、扶贫支教、助老、助残、环保、免费导游等义务服务。

“泉城义工”仅仅是济南市众多志愿者组织的一员，它们共同汇聚全社会的爱心和力量，使志愿服务的“关爱他人、快乐自己”的理念深入人心，是公民自我组织和自我服务精神的体现，为济南市民提供公益服务，培育奉献精神，弘扬社会主义核心价值观，展现着泉城的和谐之美。

(三)舜玉路街道借力社会组织服务民生：政府与社会组织合作

自2010年5月起，市中区舜玉路街道与社会组织密切合作，通过政府“买单”、服务“外包”的方式，将具体的服务职能交给专业机构，打造了“快乐老家”、“花young年华·青年空间”、“妇女儿童家园”社区服务创新项目，充分发挥各专业机构专长，面向社区老年人和青少年、妇女儿童提供专业服务，实现政府主导、社会参与的服务格局。党委和政府部门发挥核心领导作用，提供政策、资金支持，对服务工作进行指导，对服务质量和财务进行监管。民办社会工作机构(济南基爱社会工作服务中心)具体承担了服务职能，它以专业视角关注老年人和青少年不同层面的需求，充分发挥其专业优势和特长，提供专业的社工服务，保证了服务的品质。这一模式权责明确，“既体现了政府对弱势群体的关怀，也减轻了政府的负担，有利于政府职能的转变”[5]。

另外，该街道辖区内参与社区居家养老和青少年服务的人员队伍构成了“1+X”模式，即由一名全职社会工作人员带领若干具有专业资格的社区干部、党员义工、志愿者开展志愿服务工作，使社区居民感受到来自社会的温暖和关爱。这就有效整合了社区资源，使各方力量共同参与到社区服务和社区事务治理中。

(四)全福街道“邻里互助”：发挥基层社区群众的主体作用

从2009年起，历城区全福街道整合社会资源，构建了由“邻里互助中心(街道层面)——邻里互助站(社区层面)——邻里互助队”组成的邻里互助体系，发展社区互助力量，以邻里互帮互助推动群众参与社区管理，创出“邻里互助”品牌，充分发挥居民在社区建设中的主体作用。街道每年举办为期7-10天的社区邻里节活动，宣传“邻里一家亲、和谐一家人”理念，打破邻居间的冷漠关系，融洽“邻里情”；组织社区群众、驻地院校师生和驻区单位的志愿者成立200多支邻里互助队，广泛参与到扶老助残帮幼、法律援助、就业、社区安全等邻里互助活动中。邻里互助为驻地单位、社区居民、社会力量等多元参与构筑了平台，使广大社区居民加深了解，增进了友谊，充分调动了社区居民关心社区、参与社区事务的积极性，增强了居民对社区的认同感和归属感。

(五)堤口路街道“社区共治”：整合资源推进多元共治

2010年以来，天桥区堤口路街道把“社区共治”理念引入社区建设，创立了社区共治体系，推进社区自治管理，把社会组织、驻街居单位、广大居民凝聚到社区建设中来，有效整合服务资源，引导驻地单位、社会组织、广大居民积极参与社区服务和公共事务治理，形成了多元主体共治的局面。其做法是：构筑街道及居委会、驻区单位、社区居民、社区组织多元主体的一个社区共治格局；构建内部共治和外部共治两个体系；建立健全民生问题快速联动机制、社会维稳机制、社区共驻共建机制三个社区共治机制；打造信息处理、综合服务、社区文化、品牌共建四个社区共治平台；完善惠民服务、社会协同、社区文化、城市管理和社会稳定五个社区共治网络[6]。

二、济南市社会治理面临的挑战

济南市近年来的社会管理和公共服务已经在朝着多元共治的方向迈进，这为今后的社会治理和服务工作积累了宝贵经验，打下了基础。但不容忽视的是，济南市的社会建设仍需加强，社会治理和公共服务仍面临着不小的挑战。

(一)社会建设理念急需转变

“社会治理”是十八届三中全会提出的新的改革理念，其内涵和实践要求有别于社会管理，迫切需要以全新的理念来统领今后的基层公共事务治理和公共服务工作。十八届三中全会把社会管理提升为社会治理理念，强调要“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”而济南市一些基层社会事务以及工作实践，还停留在自上而下实行刚性社会管理的层面，对社会治理的新内涵和要求还未清晰把握，还未能真正把工作思路转移到自下而上、横向交流的柔性社会治理方面来，还未真正树立起系统治理、协商合作、多元主体共同治理的工作理念。济南市大部分社区居民身份复杂多样、流动频繁，对公共服务和社会治理的期待和需求不同。在工作实际中，政府部门承担了过多、过重的管理和服务工作，职能转变还没有完全到位，服务型政府还未完全实现。同时，其他主体的作用较弱，未能完美承接政府转移的职能和服务，还不能满足社区居民多元化、多层次的综合服务需求和期待，影响到社会建设的成效。

(二)社会治理体系发育稚弱

目前，济南市社会治理体系还不够完善，表现在社会治理的制度导向和规范作用还未充分发挥，由政府、企事业单位、社会组织和公民个人等主体构成的社会治理网络的整体服务能力较弱，未能把全社会的资源和力量形成社会共治的合力。基层政府机构，如街道和社区机构，设置上行政导向明显，对社区工作绩效的考评主要来自上级行政部门而非社区居民。这种工作模式导致社区工作在理念和执行上行政化和缺乏自治动力，留给社会组织、公民个人的参与空间和机会比较少。全市不同街道和社区公共服务功能发展不平衡，治理能力有待提高。在大部分街道社区，辖区内的驻区企事业单位往往囿于级别观念，不能以平等主体身份参与到辖区内事务治理，而街道和社区只能唱独角戏，缺乏共鸣。

(三)社会组织整体活力不足

截至2013年底，济南共有登记备案的社会组织4081家，其中登记注册市属社会组织874家，登记备案城乡基层社会组织3207家。粗略看，济南市社会组织的规模可谓不小，但整体来说，济南市社会组织网络体系不够健全，相当一部分社区社会组织规模偏小、实力较弱，经费来源保障不足，内部机构设置不够完备，服务能力受到影响，公信力也有待提升。社会组织的工作经费来源主要是向成员收取的少量会费，其他资金来源较少，运转受到经费的掣肘。济南市对社会组织的培育扶植、政策支持和评价监督机制处于起步阶段，还未产生显著的成效。

(四)居民自治潜力有待挖掘

随着济南市经济社会文化的快速发展，公众的政治素质和法律意识逐步提高，知情权、参与权、表达权、监督权等现代公民权利日益受到重视，群众参与社会事务的潜力很大，参与要求日益迫切，从泉城义工等志愿组织的发展可窥其一斑。但就全市来看，市民对社会建设、社会治理的参与度较低，缺乏制度化的参与渠道和平台，居民自治的实践也只是在某些街道和社区的某些事务方面。从居民的参与内容看，由于缺少参与社区事务决策和管理的途径，社区居民目前多是参与由社区居委会组织开展的社区运动会、邻居节、环境维护、治安联防等活动，对于社区其他重大事项的决策参与率偏低，不利于社区自治目标的实现。从参与方式看，居民参与社区事务和管理主要依赖于社区的发动，参与的随意性较大，对社区事务和社区建设活动的主动参与热情不高。从参与动机看，居民的参与很大程度上依赖于社区事务与自身直接利益的相关程度，也与对社区的情感认同因素有关。另外，本职工作是引导社区居民自治的社区居委会，却将主要精力用于承担政府部门委办的160多项行政性、事务性工作，没有时间和精力去组织本社区居民参与公共事务等居民自治工作。如何激发社区居民自治热情，引导居民走到社区事务前台，实行居民自我管理、自我教育、自我服务，是大多数街道社区面临的难题。

三、凝聚治理合力、创新社会治理的路径选择

2014年1月济南市政府工作报告指出，要创新社会治理，实现政府治理、社会调节和居民自治有机结合，更大程度解放和增强社会活力。今后，要不断创新社会治理机制，构建社会治理的“大治理格局”，提高社会治理能力和水平，激发社会活力，促进社会和谐。具体而言，可以通过以下途径逐步推进。

(一)积极树立多元共治理念

社会治理是一个系统过程，需要党委政府、企事业单位、社会组织、公民个人扮演不同角色，发挥不同作用，承担不同责任，形成良好的合作关系，通过良性互动实现社会公共利益的最大化。广大党员干部要进一步解放思想，以十八届三中全会精神武装头脑，不断深入研究社会治理规律,牢固树立多元共同治理的理念，即社会治理是政府和社会共同的责任，需要多元主体的共同参与、合力推进。要积极回应社会发展对社会治理创新的需求，加速规则制定，界定包括政府部门、经济主体、社会组织、公民个人在内的各种公共治理主体的权利与责任，使各类主体各司其职、各负其责、良性互动：政府部门是掌舵者和监管者，在公共治理中居于主导地位；经济主体和社会组织是划桨者，是政府的合作伙伴，承担社会建设和社会治理相应领域的服务和责任。

(二)大力提升政府治理能力

党委政府是社会治理的重要主体，是引领社会走向善治的主导力量。要充分发挥市委市政府总揽全局、协同各方的核心领导作用，统筹协调全市的社会治理工作，抓好顶层设计，高起点谋划、高标准定位，又要因地制宜，高质量推进，引领社会治理的正确方向。政府今后要进一步简政放权、提速增效、优化环境，理顺政社关系，为市场主体和社会组织创造良好的软环境，做到“法无授权不可为”，让市场在资源配置中起决定性作用，为社会力量的成长和功能的发挥提供体制和制度空间。以12345市民服务热线为基础，坚持政府公共服务的国家标准，更好地突出政府的服务职能，提供基础性、均等化的基本公共产品和公共服务，贴近基层、贴近群众、贴近民生，满足城乡居民多层次、多样化的需求。在具体的治理实践中，政府更要放下架子，打造更开放的合作平台，运用多种方式与其他治理主体平等协商、科学决策、民主决策，共同解决公共事务。

(三)强力完善社会治理体系

创新社会治理，需要一个运作良好的社会治理体系为支撑。为此，要构建政府与市场、社会主体密切合作、良性互动、共同参与的社会治理新格局，形成以公共部门、工青妇、群众自治组织、企事业单位、志愿者组织、公民个人等共同参与、互动支撑的社会治理网络，发挥治理合力。

1.完善社会治理体系。以科学的制度和规则来界定社会治理中政府、市场、社会各类主体的职能作用和事权界限，建立权力清单制度，理顺政府与社会的关系，规范各类主体的行为，在法律层面对社会治理行为加以规范和保障。适应济南市经济社会发展状况，考虑到人民群众的愿望，制定济南市的基层社会治理和公共服务法律法规，制订可操作的社会治理政策框架，科学配置区县乡镇街道社区等各级政府部门及城乡社区的社会治理和公共服务资源，层层分解社会治理和服务职能。加快梳理济南市以往社会管理方面具有普遍适用性的成功经验及做法，在条件成熟的时机推广实施，巩固具有泉城特色的城乡社区治理体制。

2.汇聚社会治理合力。社会治理体系是一个大系统，只有各个环节和要素的治理能力和水平得到整体提升，整个体系才会发挥最大效力。要持续推进城乡社区服务网络化、一体化，重点强化和提升基层治理和服务主体的执行力，确保各项公共服务和民生措施落到实处，见诸行动，取得实效。要动员全社会的资源和力量，充分发挥社会力量的能动性，把蕴藏在社会中的资源和公众的爱心汇聚为成熟理性的力量。搭建民主参与、利益代表和对话协商的平台，设立制度化的参与渠道与程序，提高社会治理的规范化与制度化。利用新媒体、新技术和信息化手段搭建方便各方参与的社会治理和公共服务平台，推动社区治理体系和治理能力现代化。不断打造社会治理和公共服务的亮点和品牌，推出济南特色，亮出济南模式。

(四)有效激发社会组织活力

要按照《济南市部分社会组织直接登记管理工作的实施意见》，对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行直接登记，继续降低社会组织的成立门槛，创新社会组织管理体制。要在法律层面对社会组织参与公共治理的行为加以规范和保障, 为其创造良好的宏观环境，通过社会组织将散沙状态的“社会人”重新组织起来，使其依法理性参与社会治理和公共服务。利用业已成立的社会组织孵化基地，依法大力扶持重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。要加快推动政社分开，创新政府职能转移的方式，扩大政府购买服务的范围，引入竞争性机制，把社会微观治理和非基本公共服务的一些职能转移给具备专业优势的社会组织，把一些事务性管理工作、适合通过市场和社会提供的公共服务，交给社会组织来承担。推动社会组织“去行政化”，使社会组织回归社会性，重获独立性、自主性，提高社会组织的自律性。继续扩大实施“济南市支持社会组织参与社会服务项目”，在政策导向、经费筹集、授权委托、业务活动等方面，更多地为社会组织创造空间、条件和机会，促使其提高服务能力，为群众提供更加多样化的社会服务。加强对社会组织的引导、监督和管理，构建有效的监督问责机制，及时纠正其不当和违规行为，更好发挥其在民主法治进程和社会建设发展中的重要功能和作用。

(五)着力提升居民自治水平

要在社会建设和社会治理中充分发挥人民群众的主体作用，主要是通过志愿服务培育公民社会责任和提高社区居民自治能力两个途径。

1.以志愿服务培育公民社会责任。要把志愿服务与社会治理创新结合起来，切实贯彻中央文明办颁布的《关于推进志愿服务制度化的意见》，规范济南市志愿者招募注册工作，加强对志愿者和志愿组织的培训管理，建立志愿服务记录制度，加强对志愿组织和志愿者的表彰奖励，确保志愿服务的制度化。同时要强化对志愿者组织的指导监督，强化其自律、他律，确保其健康发展。以社会主义核心价值观为指导，弘扬传统美德，大力倡导志愿精神，培植志愿服务文化，积极组织动员公民通过泉城义工等志愿者组织参与社会治理，承担社会责任，把志愿服务融入到基层、社区和家庭，实现志愿服务的经常化。使公民在参与志愿服务和基层治理中习得现代公民意识，增强责任意识，提高民主素质，提高参与能力，成为泉城现代化事业的优秀建设者。

2.以社区事务共治促进居民自治。基层治理是社会治理的重点，而居民自治是基层社会建设制度前提和实践基础。要积极动员和鼓励人民群众加入社会治理，提升社会自我调节和居民自我管理能力。扩大社会组织和居民参与基层社会治理的内容和形式，拓宽参与的途径和渠道，在基层选举、决策、管理和监督过程中扩大居民的参与度。开展形式多样的基层民主协商，进一步完善社区居民会议和居民协商议事制度，如民情恳谈、社区听证、社区论坛、社区评议等，推进基层民主协商的制度化、规范化、程序化。畅通群众利益和诉求的表达渠道，妥善排查化解矛盾纠纷，完善应急处理机制，从源头上预防和减少社会矛盾，维护社会安定和谐。鼓励基层开展社会治理和公共服务创新，结合实际情况和工作实践创造出适合本地区、本部门的行之有效的社会治理模式。重要的是，要动员全社会的资源和力量参与社会治理和公共服务，营造多元共治的氛围，确保实现群众在社会建设中自我管理、自我表现、自我教育、自我服务、自我监督、自我发展。

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013.

[2]齐鲁网.济南12345热线满意率98% 百姓称感觉有权力了[EB/OL].[2014-05-13].http://news.iqilu.com/shandong/yuanchuang/2014/0213/1863576.shtml.2014-04-09(C06).

[3]马云云.12345获评全国“工人先锋号”[N].齐鲁晚报，2012-04-29.

[4]江丹.泉城义工在行动，传递正能量[N].济南时报，2014-01-13(A07).

[5]胡爱敏.老龄化背景下居家养老服务的“快乐老家”模式探析：基于济南市社区居家养老服务的调研[J].社会福利，2013(01):34.

[6]毕江涛，刘兵.“社区共治”堤口模式的经验与启示[J].中国民政，2012(09):44.

(编辑：李 磊)

2014-07-11

C916.1

A

2095-7238(2014)08-0056-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.08.011