论转基因食品标识制度的构建

张犇

论转基因食品标识制度的构建

张犇*

目前我国关于转基因食品的规范仅限于规章层面,这些规章更是消费者很少去关心的,更不用说去讨论转基因食品法律法规的合法性,甚至其食品的安全标准与标示。而现实却是消费者有相当高的倾向去关注转基因食品的安全性并愿意接受其标识。因而我国有必要确立转基因食品的知情权的相关法律法规,其中一个必要的措施就是建立标识制度,转基因标识制度包括,标识的类型、标识的管理机构及相关职责、标识的内容、地方的管理机构的职能与责任。

一、我国相关法规对转基因食品的界定

根据过去的《转基因食品管理办法》第2条的规定,转基因食品指利用基因工程技术改变基因组构成的动物、植物和微生物生产的食品和食品添加剂,转基因食品主要有三类:含有转基因的直接产品、加工品以及添加剂,基本概括了所有可能的转基因的食品的范围。但是这种界定过于宽泛抽象,没有具体说明转基因食品究竟可能存在于哪些食品中,没有具体明确何为转基因技术。此种界定认为只要是采用转基因技术而生产的产品就是转基因食品,这就过于绝对了。如果是由转基因动物间接生产的食品是不是转基因食品,就无法确定了。如果在直接产品中仅含有微量的转基因成分也必须认定为转基因食品,就显得不太科学了。而根据最新的《新资源食品管理办法》第2条来看,没有把转基因食品作为一种特殊的食品来看待。与其他新型的食品一样,是通过定义食品来源的方式来对待的,即采用新工艺或者改变食品原料的都属于这一类型。但是这种定义方式使得各种新类型的食品的规范趋于统一,并不能方便认定具体的情形。

二、转基因食品标识制度的作用

转基因食品因其特殊性而不同于其他的一般的食品,转基因食品作为一种现代生物技术下的产物,决定了其生产制造的特殊性,也决定了其在现代市场经济中应受到更多的注意。现代生物技术在生产制造转基因食品的过程中,存在着不确定的各种安全因素,这使得转基因食品的安全性受到质疑。为了保证消费者在购买转基因食品时能够获得足够的尊重与信息,就必须对转基因食品进行更多的规范,使消费者了解转基因食品,保证消费者知情选择权。在这一点上,美国食品标识法律制度中有更明确的目的,联邦关于食品标识法规的本质性的改革的目的是为了使法律能够帮助消费者在选择他们饮食时获得更多的消费信息。①H.R.Rep.No.538,101st Cong.,2nd Sess.9～10(1990)(“Health Claims Supported By A Significant Scientific Agreement Can Reinforce The Surgeon General Recommendations And Help Americans To Maintain A Baianced And Healthful Diet.”);136 Cong. Rec.S16,610 1990.为了在转基因食品生产销售中,保证消费者享有充分的知情权与选择权,国家必须采用特别的转基因食品公开方式,以保证公民能够获知相应的转基因食品信息。而用于公开转基因食品相关信息的手段可以是多种的,但是最重要、最直接的方式还是标识制度。产品标识包括了产品基本的信息,能够满足消费者对其购买产品有基本的认识,实现消费者自由选择适合个人意愿的产品。②孙汉强:《浅论产品标识》,载《上海标准化》2001年第4期。并且产品标识也说明生产销售者应该承担的默示担保范围,如果消费者因产品缺陷或者瑕疵受到损失,可以要求生产销售商承担相应的责任。

三、转基因食品标识制度的分类形式

任何商品都有自己的标识,以便使消费者能够了解商品的信息、使用性能等,并与其他商品区分体现自己的独特性,方便消费者按照自己的意愿自由选择。转基因食品作为一种与其他商品极不相同的食品,在其生产销售过程中,为了能够强调转基因食品的特殊来源属性,国家必须要求生产销售商在转基因食品上贴加特殊的标识以示区别。国家关于转基因食品的特殊标识制度的建立,应该考虑几个重要的因素,并尽量使这些因素有利于帮助消费者通过标识制度了解转基因食品。这些重要的影响因素有:(1)标识制度的复杂性水平;(2)标识制度是积极性的还是消极性的;(3)标识制度体系是强制性的还是可选择性的(自愿性);(4)标识的内容包含的信息是最终的产品还是产品的生产过程;(5)能够达到贴加转基因标识的转基因含量最低值;(6)法律规范的范围,转基因被标识的明确的范围。③Valery Federici:Genetically Modified Food And Informed Consumer Choice: Comparing U.S.And E.U.Labeling Laws,Brooklyn Journal of International Law,2010, 35 Brooklyn J.Int'l L.515.

将转基因的标识分为几种形式,这样可以方便对转基因食品的规范研究。如果按照对转基因食品是否标明可分为:积极性标识与消极性标识;如果按照标识的是否被强制性的标明可分为:自愿性标识与强制性标识制度。这几种形式基本上可以概括转基因食品的标识的分类,同时有利于合理地规范转基因食品的生产销售,也有利于满足消费者对转基因食品的认识。转基因标识的积极形式是指,在转基因食品中明确标明“此为转基因食品或者食品中含有转基因成分”,而无标注的则为“非转基因食品”。与此相反,消极形式是指,在非转基因食品中明确表明,“此为非转基因食品或者食品不含转基因成分”;而无标注的则为“转基因食品”。这种标志形式是从食品是否为转基因的性质来入手,使消费者能够直接地了解该食品是否为转基因。强制性标志是指,转基因的生产销售商必须在转基因食品上明确表明“转基因食品”;而自愿性或者选择性标志是指,生产销售者对其可以标明或者不标明,没有特别的强加要求,只是出于生产销售商的自愿。

四、标识中转基因食品的危险等级

政府机构制定规范、提出法律草案以实现对消费者安全消费转基因食品的保护,同时,政府机构还应确立转基因食品可能存在危害的相关等级。并不是所有的食品都是绝对安全的,一般食品或多或少都存在危害的可能性,像最普通的水,如果饮用过量也会导致水中毒,但是这种可能性必须在可以控制的范围内。因此,政府机构应该根据转基因食品的相关特性,设定危险等级,并制定与危险等级相适应的控制或防范手段。

如果关于转基因食品的危险评估(关于特别转基因食品的安全性)表明,假如转基因食品会对人产生不利的影响有相当大的可能性,这足够成为衡量转基因食品危险性的基础。那么国家机构就应该积极地对转基因食品的危害性进行评估,确定危害的级别等,并在转基因标识中体现或者在转基因食品相关资料中说明,以方便消费者维护自身权利或者自救。而在转基因的科学研究中,则应要求科学家运用某种一定的原理,必须能够对危险的可能性与等级进行定量分析。如果能够通过定量分析得到转基因食品的危害等级或者危险系数,那么在转基因食品标识中就可以清楚地予以说明,这更加强化了消费者的知情权。目前国外,科学家也注意到他们应该通过系统的研究每一个被移植的基因,才能知道这种基因在新的有机体中会产生什么作用,而新的有机体又会对环境诱因产生什么反应。①Valery Federici:Genetically Modified Food And Informed Consumer Choice: Comparing U.S.And E.U.Labeling Laws,Brooklyn Journal Of International Law,2010, 35 Brooklyn J.Int'l L.515这种研究危害等级的方法已应用到某些食品领域,一个很好的例子就是在这个过程的被用来研究健康危害等级的转基因大豆。因此,在关于转基因食品的危险等级的设定上,我国也需要积极研究,以减少消费者对转基因食品未知的担忧以及提高对转基因相关知识的了解。

五、转基因食品标识制度中的中央行政管理机构

任何商品都有自己的表示自己信息的标志,像商标、标识、认证标识、质量标识等。这些相关信息有些是企业用来证明自己商品质量的如认证、质量标识等,是企业独立进行认证的结果。而有些标志则与国家的管理活动相关,如商标就是典型。商标是国家管理企业生产经营的方式之一,企业商标的管理机构是工商局。按照国家相关规定,商标必须向国家工商行政管理部门商标局进行申请,得到许可后,企业方可使用。国家通过行政许可的方式,以公权力的手段管理企业的工业产权的运用,维护市场经济的正常稳定运行。

转基因食品作为生产企业的产品之一,在市场中以商品的形式存在。因此,转基因食品不仅具有一般商品的标志,同时还应具备转基因食品特殊的标志,也就是积极形式的强制性标志。转基因食品本身的特殊性,关系到公民的食品健康安全、消费知情选择权,以及社会公共健康安全。而国家行政机关负有保护公民权利、公共利益的责任,因此在涉及公民权利的保护与公共利益时,国家就应该主动作为,防止公民与社会公共利益受到侵害。虽然转基因食品目前无法确定其明确的危害性,但是由于技术不确定危险的存在,必须对转基因食品进行特别的监管,以保护公民与公共利益,这种监管职责由国家行政机关行使最为有效且合理合法,因为行政机关是管理维护社会市场经济运行最直接的机构。因此国家应该对转基因食品相关标志活动进行必要的行政干预管理,以保护消费者以及社会公共利益。

目前我国具备相关食品监督管理职责的机构有,卫生部、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理局。从三部门的网站得知,卫生部主要的职责是负责起草相应的食品相关法律法规、技术标准等。质监局的主要职责是对进口食品的安全质量监督管理,国内食品生产加工环节质量安全卫生监督管理,以及各种许可、检验检疫等质量安全准入活动。而国家食品药监局则负责食品在消费领域的安全管理规范及监管有关的信息。由此可以看出,以上三个部门的职责分别在食品生产流通的各个领域内,虽然可能在一定的领域内存在职能的重合,但是三个部门并不具有转基因食品标识的管理职能。于是,国家应该仿照商品的普通商标的管理机构模式,确立转基因食品标识管理的责任机构。在不建立新机构的情况下,根据三个部门具有的职能分析,由卫生部门主管标识的管理活动职责最为恰当且具有较强的权威性。因为其在全局上管理并制定食品安全标准,而转基因标识同样是在整个食品环节中存在,其具体管理活动则应由卫生部门的专门机构来承担,保证管理行为的高效进行。

在美国设立各种机构,实现监督管理整个转基因食品链的安全性。例如, USDA具有一般的职责来保证种植不考虑转基因的目的、新的生物技术品种是安全的;EPA负责“保证新的病虫防治的植物类型”以确保不会危害环境;“FDA主要责任是保证新植物类型可以安全地”供人们消费。①American Medical Association,Supra Note 2.The FDA Also Has Authority To Ensure The Safety of Animal Feed.U.S.C.?7701～72(2006),Administered by the United States Department of Agriculture’s(“USDA”)Animal And Plant Health Inspection Service (“APHIS”),Findley&Farber,Supra Note 130,At 169.虽然我国也有三大部门负责保护消费者消费食品的安全性,但是在转基因食品上,三个部门的责任划分就不是很明确,因而很有可能会造成部门之间对承担责任和义务的推诿,这肯定不利于保护普通公民的食品消费安全。为此,我国也应该明确这三个部门在转基因方面的对应的责任。

当谈到传统食品时,消费者可以根据不同的食物保护自己免受普通侵害,像过敏性或者有毒性,并通过一般的知识与习惯体系把这种知识一代又一代地传承下去。②Katharine A.Van Tassel:Does The Transition From Ignorance To Indeterminacy Trigger The Need For Post-Market Surveillance?Boston University Journal of Science and Technology Law,2009.如果仅依靠消费者个人的能力避免现代科技成果下的食品安全危害似乎很难。因而政府有责任加强相关的食品安全上的规范,然而这不仅仅关系到个人食品消费健康,还影响消费者自利与个人选择之间的平衡。因为政府规范用于保护公共健康,包括实现在保护涉及自利行为的个人选择,例如食品选择,与需要保护脆弱的消费者免受第三方的危害之间的适当的平衡。这不仅针对一般的食品消费是如此,而且在转基因食品下则更需要特别的对待。事实上,消费者没有足够的科技知识经验,因而任何人根据一般的常识都是无法认识关于转基因食品的危害的。当消费者在面对食品知识信息不平衡的情况下,政府应该为其提供必要的帮助,使其了解相关的内容。

六、转基因食品标识制度中的地方行政管理机构

地方机构直接参与管理生产销售商的转基因食品标识信息,并且是最了解地方消费者偏好,同时也是消费者最易获得帮助的部门,因此,地方机构应负有更大的保护消费者的利益与管理监督转基因生产销售的责任。因为地方机构负责具体的标志信息的管理,所以应要求生产销售者向其登记并且提交更多关于转基因食品标志及相关信息。虽然转基因标识信息具有复杂性和专业性,并不是每个人都可以理解的,这些信息对大多数关心知情权的消费者却是非常重要,即便不同的信息可能对每个消费者来说是相对重要的,但是有些信息对少量的消费者来说却是极其重要的。①Valery Federici:Genetically Modified Food And Informed Consumer Choice: Comparing U.S.And E.U.Labeling Laws,Brooklyn Journal Of International Law,2010.这些信息可以指导消费者按照自己的选择消费转基因食品。考虑到这些因素,地方管理机构应该在以下几个方面发挥作用,以帮助转基因食品的消费者:

(一)确定登记转基因食品标识的主体

地方行政管理机构直接管理转基因产品的生产与销售,最了解生产销售者与食品的各种相关信息,所以地方管理机构必须确定登记注册转基因食品标识信息的本地生产销售者。这种做法,一方面,有利于地方行政机构管理转基因食品的流通,并应对可能发生的危险;另一方面,当发生转基因产品危害消费者权益时,便于消费者主张权利,提起公法救济。更重要的是,确定转基因食品标识信息的登记注册主体便于消费者查询相关信息,有利于维护消费者的知情权。

在美国学者看来,任何可能含有转基因成分的食物商品,其生产者必须去注册登记商品信息。②Emily Robertson:Finding A Compromise In The Debate Over Genetically Modified Food:An Introduction To A Model State Consumer Right-To-Know Act,Boston University Journal of Science and Technology Law,2003.但是等级注册转基因食品标识与相关信息的主体不能仅仅限于生产者,应该包括更广泛的主体。在美国,认为适当的主体被要求去登记注册转基因信息,包括独立的个人、个体业主以及公司等,登记注册的一方有责任保证避免注册的重复与无效,有些主体在食品链的上游很可能不知道下游食品包含转基因成分,而处在食品链的下游的主体则完全可能知道食品是否包含转基因成分。③Emily Robertson:Finding A Compromise In The Debate Over Genetically Modified Food:An Introduction To A Model State Consumer Right-To-Know Act,Boston University Journal of Science and Technology Law,2003.而直接生产转基因食品的生产者则一定是知道食品中含有转基因成分的。所以地方机构必须准确确定登记注册转基因食品的主体,防止无效重复的登记行为。

登记注册转基因标识信息,能够使这些经济主体在合理的义务范围内必须为他们的产品对消费者负责任,为保护消费者的知情权,他们就必须公开转基因食品的相关信息。而消费者也可以依据这些信息对转基因食品作出自己的估测。在具体实践中,登记注册方式应该遵守,因为这明确且毫无疑问地确定了承担责任的主体。为消费者可能遭受转基因食品的侵害提供信息上的帮助,尤其在举证中,有助于帮助消费者确定追偿的主体,减少不必要的诉讼成本。

(二)明确标识登记的内容,建立标识信息数据库

如果地方管理机构明确登记注册转基因标识相关信息,那么必须确定何为转基因食品。任何包含转基因成分且超过国家卫生部门确定的最低含量的食品都应作为转基因食品被要求登记注册标识信息。

当确定转基因食品生产销售者应该进行注册登记的信息后,地方管理机构在这些信息的基础上,建立转基因信息数据库,以方便地方行政机构管理与消费者查询。数据库的内容包含的信息不能过多以防止企业重要信息的泄露,但也不能太少,这些数据库应当仅包括最基本的转基因商品的信息。因为数据库的目的只是为了确定何为转基因食品,其主要包括转基因成分,或者用含有转基因成分的原料人工加工成的食品。如果登记注册转基因食品标识信息内容过多,而这些信息又是面向社会大众的,则有可能会被居心叵测的其他经营者利用。因此,这些数据库中的信息不能泄露敏感的信息被其他主体用来从事不正当的竞争。虽然登记注册的标志信息不能过多,但是基本的信息还是必须包括的,如转基因食品的基因来源,受体生物、转基因食品的销售前试验信息等等。特别的,转基因食品消费者知情权要求适当的登记注册主体准确的主体“注册信息”,如登记注册“产品名称”,登记主体的“名字”、“地址”和“电话号码”等。

(三)为消费者关于转基因诉讼提供帮助

转基因食品标识地方管理机构直接管理本地转基因食品的安全问题,因而可以具体了解食品生产、销售、消费情况,以及地方可能发生的危害、危险情况等。地方机构的具体职能使得其为消费者提供更多的帮助与信息,如当消费者遭遇转基因食品侵权时,或者生产销售者侵害知情权时,地方机构则应为消费者的诉讼提供帮助。在美国学者认为,为有效地保护消费者知情权,减少行政成本的支出,“地方行政机构可以提供咨询,帮助并支持公民通过诉讼程序来更好的实施标识法规。公民个人或者消费者团体可以控告经营者没有注册登记标识信息,并在案件中寻求宪法的支持。依据成功的判决,法院可以直接判决责任人罚款、律师费以补偿公民个人或者消费者团体的诉讼费用”①Emily Robertson:Finding a Compromise In The Debate Over Genetically Modified Food:An Introduction To a Model State Consumer Right-To-Know Act,Boston University Journal of Science and Technology Law,2003.。虽然我国法治的整体状况并不如美国那么发达,但是美国地方行政机构的这一职能完全可以为我国地方机构所借鉴。在消费者面对转基因食品侵权时,地方机构应为消费者提供转基因标识信息,提供法律帮助,以帮助消费者寻求司法或者行政救济,维护自身权利。

(四)标识信息说明转基因食品试验信息

转基因食品的生产销售最终是要在市场中进行的,那么就有必要在转基因的标志信息中标明转基因食品在进入市场前的试验信息,确定经过科学严密的试验,达到可以食用的安全标准。转基因食品在美国虽然没有关于市场前的试验信息的公开,但是FDA(美国食品药品管理委员会)已经鼓励企业进行相关市场前的试验信息的公开。“FDA没有权力要求企业提供转基因植物食品销售前的试验信息,并且转基因植物生产者可以直接销售转基因食品而不必优先经过FDA的同意。当意识到诸多限制条件,FDA鼓励生产者自愿考虑FDA的建议优先于商业化的转基因食品。”②Premarket Notice Concerning Bioengineered Foods,66 Fed.Reg.4706(Jan.18, 2001),available at http://www.cfsan.fda.gov/[Tilde]lrd/fr010118.html.而目前我国对转基因食品的规范,也是没有要求向社会公开转基因食品在销售前进行的相关试验的信息,在《新资源食品管理办法》规定中,对转基因食品的销售前的为准备卫生部安全性评价的相关试验,只是向卫生部的评估委员会报告,但是这些信息对消费者来说却不便于查询。因此,为保护消费者知情权,则应要求食品企业在登记注册的相关信息中,说明试验的情况。

虽然,我国要求关于转基因食品的相关的试验信息要提交卫生部新资源食品专家评估委员会评估,但是,这种要求评估的方式并不具有强制性,因此企业就有可能绕过评估直接生产。而食品的安全性关乎整个国家民族的安全,对此不能有任何的疏忽。美国有研究表明,在关于基因作用、“生物渐生论”研究、转基因大豆的事例这些新的网络模型表明关于现实产品的新基因的表达试验在销售前应当被引导强制实施。③Katharine A.Van Tassel:Does The Transition From Ignorance To Indeterminacy Trigger The Need For Post-Market Surveillance?Boston University Journal of Science and Technology Law,2009.所以,我国同样应该以强制性的方式引导企业不仅向卫生部报告更要向地方管理机构登记相关信息。登记的信息不能仅包括试验本身的信息,还必须考虑到环境对转基因食品的影响作用。因为“生物渐生论”研究表明转基因有机体应当在所有自然环境条件下进行试验,在这些自然环境下,由于环境的不同情况影响转基因表达的产品将要展现出不同的情况,所以企业在登记相关试验信息时,除了应登记试验本身的信息,还必须将有关环境对转基因食品的影响作用予以说明,以便消费者能够查询了解。

(五)方便消费者咨询转基因食品的相应信息

企业向地方行政管理机构登记注册相关的转基因食品信息后,地方机构应该按照转基因食品的相关信息分门别类地建立转基因食品数据库,并把重要信息通过一定的方式向社会、消费者公开。

地方管理机构管理的转基因食品信息应该能够通过合适的途径公开,以方便消费者的查询。由于现代科技手段的突飞猛进,信息的传播方式多种多样。特别在信息化时代,消费者期望获得信息的途径是通过多种媒介方式,在美国,消费者要求州政府应当注意尽量地满足消费者期望了解的转基因食品信息,并通过媒体确立教育性广告方式、网址、免费电话、食品商店的商品宣传活动或者以奖励的刺激方式利用那些食品供应商和制造商自愿地提供信息给消费者等。①Katharine A.Van Tassel:Does The Transition From Ignorance To Indeterminacy Trigger The Need For Post-Market Surveillance?Boston University Journal of Science and Technology Law,2009.在我国,转基因标签制度还没有建立,这些提供信息的方式自然也不存在,但是这些却是以后建立标签制度时所应该借鉴的。地方转基因管理机构应该构建、规划、维持数据库中所包含的注册信息。美国研究人员认为,在地方法规中应该规定建立、规划、维持转基因食品信息库的方式。他们认为,每一法规都应该能够确定一定的获得信息的途径的方式标准,因为消费者获得与理解数据库中的信息越容易,消费者知情权的保护就越有效。②Emily Robertson:An Introduction To A Model State Consumer Right-To-Know Act,Boston University Journal of Science and Technology Law,2003.因此,在转基因标签制度下,地方管理机构应该维护好数据库的运行,数据库的信息应该作为公共信息提供给需要的消费者。

由于转基因标签信息是为了满足消费者的知情权而由地方机构管理的,那么管理机构则必须允许消费者免费的进入数据库中进行查询,而机构则可以通过互联网这种便利的浏览形式免费提供给消费者。在免费查询的内容上,数据库管理权限应当允许消费者能够查询到关于转基因食品的各种分类数据信息。这些分类的方式包括四种类型:登记注册信息(产品名称、登记注册主体的名称、地址、电话号码)与不同的食品内容,例如“水果”、“乳制品”、“家禽肉食”、“粮食”等;在这方面,地方机构也有责任免费满足消费者的信息要求,因为不是每一个消费者都能够从互联网上获得满意的信息,有些消费者更倾向于直接从地方机构获得信息,特别的,管理机构也可以通过免费回信的方式答复消费者需要的相关信息,同时地方法规还应该规定一个答复的时间期限,例如自接受请求之日起30天。①Emily Robertson:An Introduction To A Model State Consumer Right-To-Know Act,Boston University Journal of Science and Technology Law,2003.

鉴于转基因食品本身的特殊性,在销售中的广泛性,危险存在的潜藏性,对于转基因食品的规范活动必须成体系化的管理,从转基因食品的生产,到销售都要严格的管理,并在市场上强制标明转基因食品的特殊性质,以满足消费者的知情权。同时政府、企业、社会组织都必须承担自己的责任,消费者个人也应积极地行使自己的权利,共同保护消费者权益,维护社会整体利益,防止不确定的危害的发生。转基因食品是一种其安全性具有很强不确定性的商品,因而社会各种主体必须积极履行职责,通过积极的行为共同保护消费者的转基因食品知情权。政府必须积极地确定转基因食品标志管理制度,形成体系,明确中央以及地方管理机构的责任,并帮助消费者了解转基因食品的更多的信息,甚至提供诉讼咨询帮助。通过社会各主体的努力,共同构建转基因食品安全防火墙以维护公民、社会的利益,维护国家民族的利益。

*作者系山东中医药高等专科学校教师,法学硕士。