可再生能源开发面临障碍及应对策略研究

张英杰

（台州学院，浙江 台州 318000）

可再生能源开发面临障碍及应对策略研究

张英杰

（台州学院，浙江 台州 318000）

通过横向和纵向比较分析，展示美国马萨诸塞州风能发展的现状和制约因素。在详细介绍马萨诸塞州风能发展政策演进历程基础之上，指出阻碍风能选址法案通过的主要障碍，公众的担忧与反对、地方自治权利被破坏的争论。进而，作者提出加速简化风能许可立法、改变公众对风能发展态度和明确地方自治权利范畴认知等促进美国马萨诸塞州风能发展的对策建议。最近几年我国频发重大能源项目因公众反对而被紧急叫停事件，究其原因，是缺乏足够的前期沟通。马萨诸塞州案例研究的价值对我国清洁能源发展的政策工具选择提供经验借鉴。

可再生能源；风力发电；电力资源；资源经济；能源产业

一、引言

人类开发利用风力发电的活动最早可以追溯到几千年前，古埃及人是第一个已知的人类通过船舶收获风能。巴比伦人则被认为在公元前2000年左右第一个创建风车。风能技术从1870年到1930年首次流行于美国。当时，农民使用风能去泵水，大约在1920年，小型电动风力涡轮机作为一种电源在农村广泛使用，到20世纪70年代，美国的风力发电急剧增加。最近的统计指出，截止2011年底，风力发电占据美国所有电力能源市场的2%份额。这一比例，虽然还是很小，却是给870万个家庭提供足够的电力。现代风力涡轮机借助桨叶，在风流通过它时收集动能，一种类似于飞机机翼的作用原理。传动轴连接叶片与电动发电机，负责将风力转换成电力。由于能源需求上升，市场价格不确定，以及国家安全方面的担心，空气污染方面的焦虑，替代能源需求与时俱进。发电是美国空气污染的罪魁祸首，每年因此产生60亿公吨的二氧化碳。不像化石燃料，风力发电不产生二氧化碳和温室气体的排放，这也是决定其成为世界上增长最快的能源的首要原因，同时风能还有一个好处在于它可以无限量供应。最近的一项研究发现，全球风能的潜力约为需求的5倍。风能正变成一种更加现实的电力能源。然而，阻碍可再生能源发展的因素之一，是生产成本。另一个因素则是地方的法律法规，特别是有关风力涡轮机选址的规定。在美国，法律建设滞后于可再生能源产业的发展。一些地方政府，诸如马萨诸塞州，在气候变暖应对领域一直处于领先地位，正努力修订法律去迎合可再生能源产业发展所需。

二、马萨诸塞州风能选址法案

截止2011年11月，马萨诸塞州风力发电产能达44兆瓦。其中仅2011年就新增加了19.9兆瓦，2010年增加了5兆瓦，目前还有3兆瓦的产能正在建设之中。预计马萨诸塞州风力发电产能可达1028兆瓦[1]。相比之下，缅因州有266兆瓦在网上销售，92兆瓦在2010年安装完成，还有80兆瓦正在建设之中。佛蒙特州有6.2兆瓦在线销售，40兆瓦正在建设之中，155兆瓦正在排队等待审批。而纽约州目前也有1349兆瓦产能，55兆瓦正在建设之中，还有8000兆瓦也在排队等待审批。马萨诸塞州的风能产业发展滞后，主要源自其风能发展政策。

马萨诸塞州州长Deval Patrick宣布到2020年该州风能发电将达到2000兆瓦。为此，州立法者通过了两个主要法令来支持发展清洁能源[2]。《解决全球变暖的2008年法案》建立了应对气候变化的监管程序。该法案要求马萨诸塞州减少温室气体排放量从1990年的10%到2020年的25%，再到2050年的80%。为促进全球变暖解决法案目标实现，马萨诸塞州也通过了《绿色社区法案》。该法案呼吁公用事业公司每5年要向可再生能源开发者投标2次，如果报价合理，将与中标者签订长达10-15年的采购合同。法案还建议设立一个专门的能源选址问题咨询委员会，负责审核当前的能源设施选址法是否更偏爱化石能源设施而歧视可再生能源设施，并进而抑制了可再生能源的增长。

作为对《绿色社区法案》的回应，能源和环境事务委员会组建的选址委员会成员迎合了包括风能开发人员、公共事业公司和环境顾问团队等国家和地方利益相关者的诉求[3]。作为调查的一部分，能源和环境事务委员会还委托一个提供环境、能源和基础设施咨询服务的全国性公司，对联邦政府有关风能选址原则和管理条例进行评估。TRC报告分析了制约马萨诸塞州风力发电产业发展的五大因素。首先，联邦政府有一个集中机构，提供能源设施选址一站式许可，1兆瓦装机容量项目要得到这种许可证是非常困难的。能源设施选址委员会只会给一个容量达到100兆瓦装机容量的项目提供绿色许可通道。从而基本上排除了马萨诸塞州现有的陆上风力发电项目。但其他州的快速通道资格门槛要远远低于马萨诸塞州。例如，佛蒙特州的门槛是0兆瓦，康涅狄格州是1兆瓦，新罕布什尔州是5兆瓦，缅因州是1.5兆瓦。其次，相对美国其他州而言，在马萨诸塞州上诉过程更困难和漫长。美国许多州允许一个可送呈州最高院的统一上诉制度，但是马萨诸塞州只允许达到100兆瓦装机容量项目上诉至州高级法院[4]。再者，其他州建立有预建设的标准和草案，但马萨诸塞州没有。再次，其他州制定有一个审查进度时间表，例如，康涅狄格州的快速通道法案要求州选址委员会必须在180日内对提交的完整申请作出许可与否的决定。缅因州的环境保护部门则需要在185天内作出许可与否的决定，马萨诸塞州也没有。最后，该报告发现，在某些情况下，能源设施选址委员会的权力为当地法律所禁锢，使得许可证获取变得复杂而漫长。

针对TRC报告所提及的问题，马萨诸塞州议会试图通过《风能设施选址改革法案》，立法者旨在通过组建能源许可证委员会，一次性评估一座城市或城镇真正的风力发电能力，审查许可证申请，以达到简化风能项目审批程序的目的。该法案要求委员会必须基于能源可靠性、该项目的生态影响、噪音和公共安全等众多视角来评估每个项目。此外，法案还要求每个申请案的审查应该在9～12个月内完成，避免这些申请案为官僚作风所误[5]。此外，修订案允许任何一个2兆瓦以上装机容量的项目适用简化审批程序，以推进风能产业发展。

三、公众的关注与参与

改革法案并没有得到广泛认同。一个名为“抵制风力涡轮机保护鳕鱼角国家海岸联盟”的组织认为该改革法案将使那些符合法律规定的快速审批通道的项目，绕过其他形式能源项目必须遵循的法律规定，能够在“你所在城市的任何地方”选址，从而使得城镇居民将在法庭上失去应有的权利。最终，改革法案在第一次提交给立法委时未能通过。但是，该法案未能通过的真正原因并非是反对团体作用的结果。一个有力证据是，它的另外版本成功通过立法委、众议院和参议院的审查。为了弥补法案差异，立法委从众议院和参议院中各挑选了三名成员参与法案修订以保证所有的担忧都得以解决。

另外为了减少陆地上风力发电项目，马萨诸塞州开始重新审查海上风力发电设施选址申请。而在2008年以前，可再生能源建设包括风力设施，依据海洋保护法，在马萨诸塞州许多沿海水域是不被允许的。然而，2008年的修订法案允许大多数沿海水域发展环境友好型项目。修订案的第二部分要求州政府制定和实施海洋管理计划，以定义和评估哪些类型的项目设施在一个给定的沿海水域是被允许的。经过80多次公共会议组建起两个咨询委员会并收集到大量生态数据，能源和环境事务委员会认为能够实现这个计划[6]。

虽然美国能源和环境事务委员会投入大量的资源去确保马萨诸塞州沿海水域安全和生态健康，海洋保护法修订案考虑到市民关注，修改部分迎合了当地居民和反对者的声音。前马萨诸塞州代表约翰F奎因，他代表了马萨诸塞州沿海地区居民利益，公开批评了该法案的修订促进海上风力发电厂构想进入实施阶段。他还指责修订案的起草者直到审批过程结束才公开修订文案，并且该问题未经公开会议讨论。这些项目，以修订前的《海洋保护区法》是禁止的，但依2008年修订案则是允许的。一个名为“保护马萨诸塞州的海岸线”的市民社团也表达对该计划的不满。有关公民要求立法者：①保证《海洋保护区法》不被修改；②禁止在海岸三英里范围内建设大型或者5个以上风力涡轮机；③以一致没有任何特殊和例外的原则和方式管理所有未来的风力发电厂[7]。然而，另外一个市民社团“巴泽兹湾联盟”，反对南海岸风电项目开发商和立法者之间的密室政治，敦促加紧通过海洋管理计划。巴泽兹湾联盟意识到清洁能源项目是应对气候变化的重要举措，但这应该建立在对项目实施影响的综合研究基础之上。

但美国能源和环境事务委员会认为该计划是有利的，在2008年6月1日，该委员会秘书长伊恩鲍尔斯在新英格兰有线新闻节目上指出《海洋保护区法》修正案，也被称为海洋管理计划，是第一个沿海水域高水平综合性开发计划，它兼顾了马萨诸塞州沿海水域生态健康和未来发展的所有目标和关注点。他最后还强调，该计划的制定是经过广泛听证的，78个英联邦沿海社区公民参与进来并充分表达了自己的意见和看法[8]。

一些地方和社区团体声称风力发电设施选址法修正案和海洋管理计划违背了马萨诸塞州法律，破坏了该州的自治权力。地方自治权起源殖民时期，当时地方政府试图聚集力量对抗中央立法机关。学者们发现很难精确地定义地方自治，但它通常可被认为是“集体创造、修改和废止一个宪章，并依此管理地方事务”。一些州，包括马萨诸塞州在内，在宪章中制定了地方自治若干原则。马萨诸塞州自治权力部分来自联邦宪法修正案第二部分，该规定指出，任何州或城市有权制定或修改现有的地方宪法章程。1966年，马萨诸塞州接受了地方自治宪章修正案，该修正案授权自治城市实施自己宪章，绕开州政府当局，直接向州普通法庭提起特别诉讼，以及在其他问题上独立行使州政府权力。截止2010年，在马萨诸塞州，超过200个自治市行使地方自治权，制定了有关保护环境的法律。该修正案的反对者呼吁立法委重新审查了修正案对地区自治权利和地区治理绩效的影响。特别是，州议员约翰基南对修正案要求建立一个地方风能项目许可委员会，以加快某些项目许可进程表示了担忧。一个典型案例是一个名为“楠塔基特海峡保护联盟”的组织诉能源设施选址委员会，原告诉称加快推进项目许可破坏了地方自治权，原告主张，应由巴恩斯特布尔镇的地方自治宪章取代能源设施选址委员会权力给远离马萨诸塞州海岸的风力发电厂项目授予特别许可证。请愿者认为选址委员会不能适用绿色社区法案的授权条款去推翻否决海角风能发电厂项目的申请。然而，法院认为，选址委员会是在正确行使权力，请愿者未能说明任何与巴恩斯特布尔镇市地方自治宪章不一致的地方。

马萨诸塞州楠塔基特海峡保护联盟与能源选址委员会之争，成为社区公众企图通过法院上诉漫长处理过程来拖延并最终挫败海上风力发电项目的一个经典例证。问题之一是选址委员会是否超越绿色社区法案的授权范围，重新评估和适用一个新的标准来决定风能项目是否是必须的。保护联盟认为选址委员会使用不同标准的决定未曾给予足够的告知。法院支持了选址委员会的决定，准予授予许可证并拒绝采纳联盟的上诉意见。因为联盟不能充分证明选址委员会未能就该问题给予合理通知或起诉的准备机会。尽管法院就本案的判决并未阻碍风能发展的脚步，但利益集团成功地将他们的反对声音提交到马萨诸塞州最高法院面前，并在该案诉讼过程中耗费了有关方大量财力和时间资源，有效放缓有关方获取许可证的进程。该案的另一个重要意义在于，它充分体现了风能项目开发过程中最主要的障碍：巨大的时间和资金资源耗费。

四、加快风能开发的建议

风能选址法案的第一次修订失败后，委员会对修订案第二稿的讨论从2011年一直持续到2012年。该次修订规定，在地方层面，如果一个城市有着丰富的风能资源则必须建立一个风能许可委员会，负责受理风能开发项目的申请。在审查过程中有义务告知相关各方有权要求举行公开听证，并记录公众的意见。利害关系方可以将风能许可委员会的决定提交给选址委员会裁决。在州政府层面，只要一个风能项目的年产能达到2兆瓦就可以直接应用选址委员会的快速审批程序。而选址委员会审查时将主要考虑噪声、安全、生态环境、历史和文化资源等因素。虽然最初的修订法案赢得了参议院和众议院的广泛支持，然而最新的修订版在2012年一月的委员会上仍然未能通过。该法案被移交给电信、公用事业和能源等委员会研究，这是一个法律提案最终走向否决的常有路径。委员会的联合主席约翰基南和参议员本杰明唐宁坚持说他们致力于支持可再生能源的发展，但进一步研究陆地上的风力涡轮机对周围环境的负面影响是必要的。

要加快马萨诸塞州风能开发的进程，首先应该加速简化风能选址许可立法，去迎合许多潜在风能开发商呼声。另外，规范项目审批期限也迫在眉睫，以确保每一个项目在合理期限内得以完成。最初的改革方案为立法机关接受标志着它是一个公平、合理和必要的立法，最新的2011年修订案已经提交给立法委研究，这个版本实质上和2009-2010年成功通过参议院和众议院投票的版本几乎相同，2011年改革法案未能通过的原因尚不明确，立法机关或公众对法案某一特别规定的不满导致法案被否决似乎是不太可能的，早在法案起草之前，就曾多次召开市民会议，广泛听取意见，以确保大众关注的热点和焦点都被法案所考虑和体现。最初的法案为众议院和参议院表决通过表明，起码在表面上，立法者认为它是一个合理和适当的法案。

其次，为了保证急需的选址改革法案得以通过，必须调整公众对发展风能的认知态度。风能发展的公众广泛支持与社区强烈反对之声并不协调。耶鲁大学的一项研究显示，87%被调查者表示支持加快发展风能。然而，却出现这样一种有趣的现象，当一个地方的风能项目得以成功立项时，反对之音与日俱增。而一旦项目建成并全面投入运作时，公众反对声音却又大幅减少。一项研究表明，只有25%的人在风能项目建设之初持反对意见并在项目落成之后依然保持这种敌视态度。公众对改革法案的反对态度类似于上述研究中一个项目建设之初的消极情绪。如果这种假设成立的话，改变公众情绪是确保通过此类法案的有效举措。一种调节公众负面情绪的方法是通过强调每个项目都关系到马萨诸塞州、联邦政府和全球可再生能源目标实现。一项反对海角风能开发的调查研究也揭示，一些人声称如果他们知道这些项目是应对全球气候变化战略的一部分，他们就不会反对这些项目建设。然而，截至目前为止，许多地方法律更关注风能项目对当地环境影响作用而忽视了可再生能源对联邦国家和全球气候改变层面的重要性。马萨诸塞州的风能项目开发将受益于这样的一种重新功能定位。开发商应携手州政府官员，强调项目对州、联邦国家和全球的价值，当地居民应当意识到，没有这些项目建设，州和联邦国家不可能实现预期的可再生能源目标。当然，风能开发商必须继续解决项目可能导致的诸如房屋价值贬损、噪声、视觉受阻和野生动物多样性减少等传统热点问题，然而，这些问题提出和解决应该在应对全球气候变化问题这样一个更大的战略框架下进行。

最后，必须明确的一点是，虽然风能选址改革法案为绕过各州风能选址的特别要求提供了一个机会，然而这些条款并不必然违背地方自治法律，目前法院尚未对加快风能发展的规定违反地方自治法律作出判决。而且，联盟指出加快审批过程，通过选址委员会发放的一个综合许可证来绕过地方许可程序，并不违反地方自治宪章。如果法案得以通过，肯定会有人批评它侵害了地方自治规则，但对每个争端的评估都应建立在个案分析的基础之上。一个需要坚持的基本观点是，快速审批程序在本质上是不会侵害地方自治权力的。

五、马萨诸塞州案例的借鉴价值

美国经济对能源的过分依赖是不争的事实，化石能源日趋枯竭，为不久的将来提供一个可靠的能源供应，并有效应对气候变化，新能源开发势在必行。马萨诸塞州是发展可再生能源的领导者，但在发展可再生能源的道路上仍然有许多障碍，风能开发是降低对高污染能源依赖的有效举措之一，也是联邦政府大力倡导的手段之一。现行陆上和海上风能项目许可审批程序与当前发展需求相当不协调，费用昂贵和时限漫长的状况应有所改观，以促进风能产业发展。改革法案是一种有益的尝试，它通过调整风能选址审批程序，加快风能选址审批速度，坚持对所有项目全面评估，维护了社区参与权利，促进联邦国家风能开发。这是一个意义重大的立法，它将使全体国民受益，尽管风能选址改革法案两次提交给立法委会议讨论都未能通过，但是类似法案或许在不久将来迅速通过。

我国的风能资源极其丰富，风能储量达32×108kW，可开发的装机容量约2.53×108kW，居世界首位。中国风力发电总量在过去的10多年内平均增长率达到40%以上，大大领先于其它可再生能源，并约占世界风电装机总量的4%。而且，无论是国家还是地方政府层面，未来能源发展战略规划中，风能都具有极其重要地位，主要表现在：

一方面需要中央和地方各级政府要增加清洁能源产业发展引导资金，每年在财政预算中安排一定资金作为清洁能源产业发展专项引导资金，重点支持风能、太阳能、潮汛能关键领域、薄弱环节发展和提高自主创新能力。

另一方面，也需要我们加强对国外清洁能源专利技术的情报收集与分析工作，把握清洁能源产业发展现状与趋势，尽快开展清洁能源技术领域知识产权布局，抢占产业链高地，拓展我国清洁能源产业发展空间，助推我国经济结构调整，发展方式转变。

与此同时，还要我们各级政府积极行使监管职责，让清洁能源项目在立项环评论证和审批的全过程更公开、更透明，充分尊重公众的知情权，取得社会公众的广泛理解和支持，全力营造良好的产业发展环境。

然而，当前中国政府在发展清洁能源项目时，却常常遭到普通公众的普遍质疑与强烈抵制。对普通老百姓而言，要保护环境，不要“被污染的发展”的呼声越来越高。今天的中国老百姓，普遍是更重视健康、环境与生活质量的，但与此同时，他们又不是化工方面的专家，普遍缺少对清洁能源项目的了解，不管是最近的广东江门的核燃料项目还是之前云南昆明、四川成都、浙江宁波的PX项目，几乎都成为“过街的老鼠”，他们之所以被叫停，（大连的PX项目已经停产并将搬迁），与其归因于普通民众的过度焦虑心理，还不与说是因为决策者缺乏足够的前期主动沟通，从而很难增进了解，促成理解，达成共识。除了本文介绍的美国马萨诸塞州的风能发电项目的案例之外，加拿大的经验也是值得借鉴的。加拿大也有类似的PX项目，但是加拿大有非常完备到繁琐的城市民意征求制度，温哥华郊区要建个输油管道，征求了三十多年，市民们还是没有形成统一的意见。积极关注国际上发达国家规范和助推风能发展的法律和法规，学习和借鉴其立法经验，为我国风能发展提供科学依据。2012年出台的《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》，已经规定在上项目之前，必须开展社会稳定风险评估分析和论证。这是制度完善的重要一步，但如何进一步细化，还有不少工作要做。要在更大范围内达成共识，粗放的管理思维早已过时，在高精尖技术保证之下，严格的程序保证和充分的沟通是必不可少的[9-12]。

中国需要清洁能源项目，中国也需要适合公众生存的良好环境，缺少哪一个，“中国梦”都会变远。因此，我们可以将本文的案例，以及当前中国诸多的PX项目之争，看作是探索建立中国式清洁能源项目公众意见征询机制与沟通机制、公众参与情形下的环评监督机制和过失追究制度的契机。

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（责任编辑：FZF）

On the Obstructions and Coping Strategies of Renewable Energy Power Development

ZHANG Ying-jie
（Taizhou University，Taizhou Zhejiang 318000，China）

Through the comparative analysis of horizontal and vertical，present the current status and restriction factors of wind energy development in the United States of America Massachusetts.On the basis of introduction of the wind energy development policy evolution in the Massachusetts，point out that the main obstacles in the wind siting bill，pubilc pressure，home rule litigation，then，the author put forward a simplified wind licensing legislation，reframe the public discussion of wind development in Massachusetts，and address the provisions do not necessarily violate home rule.In recent years，China's major energy projects due to public opposition have been called an emergency stop.The main reason is lack of communication enough. The value of the case provides experience for reference on the development of clean energy in China's policy tools.

Renewable energy sources；Wind power；Power resources；Resources in the economy；The energy industry

F206

A

1004-292X（2014）01-0113-05

2013-06-30

2013年浙江省临海市社科联委托课题（13YB02）。

张英杰（1979-），女，黑龙江哈尔滨人，博士研究生，研究方向：教育行政管理和科研管理。