我国能源立法监管问题研究
——基于美国能源法的比较分析

栗 楠

（郑州大学法学院 河南郑州 450001）

我国能源立法监管问题研究
——基于美国能源法的比较分析

栗 楠

（郑州大学法学院 河南郑州 450001）

1977年8月4日，美国在卡特时代通过《国家能源法》，从此能源法逐渐被国际社会认同为一个专门的术语。随着社会经济的发展，美国形成了以能源生产和效率、国家安全和环境为核心的能源政策，使美国在能源利用立法方面，成为国际社会能源利用立法管理学习的榜样。我国能源法体系尚不完备，在立法目的和处理能源利用与环境保护的关系之间存在偏差。要解决好这个问题，就要重新思考、定位能源立法目的及其价值取向的选择。

美国能源法；中国能源立法；能源利用；常规能源

美国和中国都是世界上能源消耗的大国，同时也是能源生产和储存的主要国家。而两者对待能源利用的态度——表现在能源利用规划，能源开发研究，能源使用的社会立法，以及政府在能源利用之中的作用等方面，存在很大的差异。由于我国具有地大物博资源丰富的特点，导致长时间以来中国政府对待环境问题和能源问题的忽视。尤其是地方政府，缺乏宏观社会发展的大局观，地区之间能源垄断成为一种常态。随着全球能源供应日益紧张的趋势，我国政府在本世纪已经逐渐将能源问题纳入到宏观视野之中，充分认识到能源问题的重要性。

一、我国能源立法的实效问题

我国对待能源立法呈现慢热的另一个原因是我国是社会主义国家，实行公有经济主导的市场经济模式。反思环境能源问题进入到立法视野的动力，是环境问题和能源经济问题带来的发展痛楚的压力，而不是出于对能源安全、环境安全或者经济利益分配等压力。我国能源主体往往是垄断性质的国有企业，比如中石化、中石油与中海油等能源巨头，将国内能源市场垄断。因此在能源立法上缺少对抗政府的意见主体，导致立法呈现大而不够具体、政府主导而忽略其他主体的现状。同时当前我国市场经济中，政府还并没有完全从“家长式”的管理之中转变为服务型政府。所以如果对能源利用问题进行立法，会进入到政府对自己进行立法的怪圈子之中。在国内能源市场之中，政府的行政力量处于绝对的支配地位。正是这个原因立法的紧迫性也就被普通的公众忽略。这实际上是政府取代了市场主体，直接割裂了社会大众对能源问题在市场失效的认识。这是公有制基础上的市场经特点削弱了立法紧迫性的假象。我国目前还没有正式的能源法，官方文件仅仅有修订的《节能法》和能源法意见稿。前者将主导、监督和责罚的权力完全交由政府，依赖政府缺乏现代社会对能源利用的具体指导作用。实际上节约能源仅仅是能源立法之中的一小部分。对于能源利用的长远、宏观设计并没有决定性的作用。国际社会已经普遍认识到能源对于国家安全、经济发展和社会稳定的重要性。我国相应的立法还停留在起步的阶段，明显的是立法上的迟缓。

二、能源立法之中的监管

(一)美国能源立法中的行政监管

美国的能源法立法与实施，主要由美国行政机构(Administrative Agency)实现。美国政府重视能源问题，专门设立一个内阁级部门，其使命是以各种方式提供可靠的能源供应并同时实现能源利用的节约监督，我们一般称其为能源部(DOE)。在DOE之中设立一个独立的监管机构，即联邦能源监管委员会(FERC)。美国各个州与能源问题有关的行政程序都受制于该机构，以实现在联邦范围内能源利用的高效、协调统一。美国能源立法与执法都积极主动的建立了公众参与监管机构机制，包括消费者和环境保护主义者在内的外部利益集团也能够接触到监管机构，这样使行政监管能够有效的形成最佳意见。

(二)我国能源立法中的行政监管

根据我国《节能法》“第11条国务院和县级以上地方各级人民政府应当加强对节能工作的领导，部署、协调、监督、检查、推动节能工作； 第12条县级以上人民政府管理节能工作的部门和有关部门应当在各自的职责范围内，加强对节能法律、法规和节能标准执行情况的监督检查，依法查处违法用能行为”，我国也采取行政监管模式。对比上文我们讨论过的美国相关立法不难发现两个问题。

监督主体的一元化。在立法之中仅仅体现出政府作为监管主体的存在，而不体现外部利益力量参与监管决策。这样的监管模式很容易陷入到监管的形式化。对于政府自身能源利用的监管缺乏有效的外部制约将会导致政府监管的失效。我们可以参考美国的行政监管模式，积极鼓励外部力量参与到监管之中，而不仅仅是形式化的听证会。监督方式的多样化。在公布的《能源法》(意见稿)之中，监管部分分为：人大监督、行政监督、社会监督、获取文件、资料、现场检查、强制措施、高耗能企业信息强制公开、重点能源企业的监管。尽管方式多样化，但有一个共同的特点就是行政主体作为直接或者最终的监管力量。根据对美国行政法监管的对比，是否可以考虑将监管方式固定化确定监管责任主体，这样有利于将监管具体落实。在上述的监管模式之中，资料公开，强制措施以及对重点企业的监管分类，是否具有必要性，这样的分类是否科学还存在值得商榷之处。

(三)立法层面的监管混乱

我国能源监管在立法层面较为混乱，其一大特征是法律授权的监管主体频繁变动。“自1949年成立燃料工业部到1954年撤销该部， 我国的能源管理机构分分合合的大幕开始拉开， 迄今为止我国能源管理体制经历了十几次变革， 但仍处于不稳定状态， 目前还在继续调整过程中”。这样的管理体制之下，在宏观上不利于我国能源的利用监督。另一方面监管权力也相应的分散。各个主体得到法律授权之后，在自身权力的基础上设定监督权力。因此监督权较为混乱，权利设定之间存在诸多监管的空白，对资源利用监管、资源战略布局造成了制度上的一些列问题。比如煤炭资源的管理和监督。在可以查到的法律性质文件之中，有多个部门参与管理，而这些部门之间并不是协调监督，而是根据自身的权力只能设置，设立监督管理机构。这样对煤炭的监管体现在文件之中就是“多人管事而多人管不到”的现象。所谓的“九龙治煤”结果导致了煤炭资源利用的浪费现象。现实中我国的能源管理的各项管理职能分散在国家发改委、能源局、商务部、国土资源部、水利部、农业部、国有资产监督管理委员会、科技部、环境保护总局等部委或国务院派出机构中。 而且各个能源领域的分工又有所不同，各部门之间局限于传统的“各司其职”本位思想，有心发挥自身能动作用而力不足以践行，监管稍微越位必然引起权力主体之间的不愉快。因为各监管主体都依照法律和政策在自身的范围内行使权力，使协调合作成为被动选项。在这种情况下立法层面监管权力的统一赋予显现出了客观的必要性。

三、我国能源立法的反思

关于能源立法，不是一个可以一蹴而就的工程。我们必须首先从思想上转变对待能源利用的态度，从整体上重视和把握能源利用在国家战略发展中的重要地位。审视我国能源领域的立法，散布着几个重要的立法文件——《矿产资源法》、《电力法》、《煤炭法》、《节约能源法》、《可再生能源法》等数部能源立法。这暗合了中国在经济发展之中，根据自身的探索需要，逐渐纳入到立法视野的一个立法过程。但是经过与欧美发达国家对比之后发现，我国的能源领域立法还远远不够全面。这决定于对待能源利用的态度还远未提升到与能源本身重要性相匹配的高度。转变思想重视能源战略安全的重要性，是能源立法在主观上的第一个重要课题。

其次，寻找并确定自身的能源立法价值取向。法国著名的公法学者莫里斯·奥里乌在其一百年前的著作中写道:“只有存在足够发达的行政制度时，才能有真正的行政法”。从性质上来讲，能源立法更多的是体现政治制度本身的价值取向。而实际上有些已经陈旧的立法价值观过多的受到政治因素的主观影响，已经不能够体现出能源立法在我国科学的价值低位。比如我国《矿产资源法》第1条规定: “为了发展矿业，加强矿产资源的勘查、开发利用和保护工作，保障社会主义现代化建设的当前和长远的需要，根据中华人民共和国宪法，特制定本法。” 我国当前的政治体制存在需要改革的地方。针对这些需要改革的部分，能源立法主体应当提前对这些部分进行立法上的预判，结合自身国情和特点确定立法的价值取向，避免重新回到旧有的立法逻辑之中——行政力量主导立法价值选择。因此需要有一大批相关的学者在这一领域做出科学而超前的判断。国内学者肖国兴教授认为，“从我国的现实需要看， 在立法技术上走综合能源法之路切实可行，但应以能源战略与政策的制度设计为主”。我国能源立法其次需要明确的证实政策的设计者所秉持的价值观选择——是环境发展还是经济战略，究竟是行政本位思想占据主导还是科学的环境立法思想取得立法的决定权权。

最后，我认为通过对美国能源法的比较，中国能源立法应当重视两点。首先能源立法应充分考虑到市场化的能源现状和未来。市场经济主体对美国能源立法的影响正是通过市场主体之间的博弈达成，国家在立法之中应当充分考虑到具有影响能力的市场主体。我国政治制度与美国并不一致，在宏观调控力量强大而私人领域的力量相对薄弱的客观社会环境下，能源立法更应当考虑到市场因素，否则在行政力量支配之下的能源法将会远离市场经济而陷入到计划能源之中。其次必须明确能源法在相关法律体系之中的核心地位，严肃能源利用的态度，将能源法律法规的社会实效凸显出来。一方面，当前的能源利用主体对待能源利用的态度是松散的。另一方面，环境资源等权利受到损害，我国至今没有明确的救济办法。2013年11月，环境保护法修订案(草案)进入三审，通过“限定”国家立法规定环境公益诉讼的诉讼主体，从“中华环保联合会”一家独大到“有条件”的允许其他全国性社会组织提起环境公益诉讼。但是，将“环境公益诉讼资格”限定在“需要在国务院民政部门登记，要求从事环境保护公益活动连续五年以上、信誉良好”，还必须是“全国性社会组织”(五条“门槛”)，“这样‘苛刻’的要求恐怕没有几家组织或机构符合”。这就间接的阻碍了环境权利的实现。只有在享有权利的情况下，社会主体才有积极性去履行义务。如果资源保护过程中，大部分主体不享有诉讼并保护自己的权利，那么希望严肃对待资源立法的社会效力似乎就不合逻辑。因此，必须严肃的落实能源立法的法律效力，保障能源利用权利的实现，设计可行的诉讼制度是制定能源保护制度的必要内容。

[1]Thе 1998 Еnеrgу Роliсу Асt,Рub.L.Nо.102.486;100 Stаt.2776(1992).

[2]Stеоhеn Вrrеуеr, Rеgulаtiоn аnd Its Rеfоrm, Наrvаrd Univеrsitу Рrеss, 1984.

[3]Riсhаrd В.Stеwаrd,Thе Rеfоrmаtiоn оf Аmеriсаn Аdministrаtivе Lаw,88 Наrv. L. Rеv.1667,1975.

[4][法]莫里斯•奥里乌.郑戈,译.行政法与公法精要[М].春风文艺出版社,1999.

[5]张磊,黄雄.我国能源管理体制的困境及其立法完善[J].南京工业大学学报(社会科学版).

Study on energy legislation regulation in China -- Comparative analysis based on USA energy law

Li Nan

(Law School of Zhengzhou University, Zhengzhou Henan,450001, China)

In August 4, 1977, America through "National Energy Law" in the Carter era, the energy law has been recognized internationally as a special term. With the development of society and economy, American formed to energy production and efficiency, the national security and the environment as the core energy policy, the USA become the example of international community energy legislation management in energy legislation. China's energy law system is not complete, there is deviation between the legislative purpose and processing energy use and environmental protection. To solve this problem, we need to reconsider, position energy legislation purpose and value orientation.

USA energy law; China energy legislation; energy utilization; regulate energy

D901

A

1000-9795（2014）03-0478-02

［责任编辑：陈怀民］

2014-01-17

栗 楠（1988-），男，河南登封人，从事环境保护法学方向的研究。