当前我国公共政策执行不到位的综合原因分析

王 超

（安徽师范大学 安徽芜湖 340200）

当前我国公共政策执行不到位的综合原因分析

王 超

（安徽师范大学 安徽芜湖 340200）

公共政策执行是政策过程的中介环节，是将政策目标转化为政策现实的唯一途径。当前我国政策执行出现偏差、不到位的现象，致使政策效果偏离、预期目标难以顺利实现。其原因主要是政策本身、执行主体和目标群体、正式制度机制、非正式制度机制以及环境资源等方便综合作用的结果。

公共政策；执行偏差；目标群体

公共政策执行是政策过程的中介环节，是将政策目标转化为政策现实的唯一途径。美国学者艾利森指出，“在实现公共政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效的执行。”可见，任何一项政策，即使制定得再正确、再完美，要实现预定的目标，都有赖于政策执行。从总体上看我国公共政策执行在改革开放以来取得了不错的成绩，受到国际一致认可，但当前与政策目标意图大相径庭的现实状况同样不容忽视。因此，探究执行偏差发生的深层次原因，为对症下药提供支持依据是十分必要的。

实际上，政策执行发生偏差的原因并不单一，而是一个错综复杂的综合体。结合当前我国现状，执行不到位的原因主要有以下几个方面：

一、政策本身的问题

史密斯曾明确指出：理想的公共政策是影响政策执行者有效执行政策的最重要的因素之一。公共政策本身是一个复杂的系统工程，容易“牵一发而动全身”。公共政策问题以特定的社会事实为基础，涵盖领域广，涉及目标群体具有多样性，与人们生存、生活息息相关，与人们的利益观、价值观、行为态度紧密相连，其复杂性可以想见。尤其是随着时代的进步，人们需求开始呈现大相径庭的发展趋势，“众口难调”更是增加了公共政策的复杂程度。公共政策本身的问题主要体现在：政策合法性、合理性的缺失，导致政策执行得不到必要保障。不符合发展现状的过高或过低的目标则很难调动执行者积极性和主动性，甚至没有实际可执行性；民主性和配套性的欠缺，使得政策冷漠、政策抵制凸显。“一言堂”现象普遍存在，人民满意度降低，容易为“钻空子”提供可乘之机；稳定性和连续性的不够，致使政策多变、朝令夕改。新旧政策不兼容，打乱民众对政策执行的合理预期，挫伤执行主体坚决执行政策的信心。经常性政策链断裂势必造成政策之间的脱节，造成令不行、禁不止，政策的权威严重流失；政策明晰性及协调性不足，政策笼统抽象、含糊不清，执行者没有明确的行动指南无所适从，易产生迎合本身的利益，扭曲政策的念头，也易引起政策界限不清和导致政策随意变通，“踢皮球”或“打架”等相互推诿现象丛生，政策流于形式。

二、政策执行主体和目标群体问题

就执行主体而言，首先，执行主体相对单一，组织机构设置不合理。单一的执行主体拥有绝对的执行权力，包揽一切，使其在执行过程中竞争意识丧失，难免出现不合理的行政行为。组织机构设置不合理，各级政府机关人满为患，政府机构改革一直也难走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。从纵向上看，当前我国层级过多，导致信息传递时间长、效率低还伴随信息的停滞与失真，并且严格的上下级区分，致使政策内部评估失灵。从横向上看，职能配置交叉重叠、职责不清。这是导致长期困扰我国政府的多重领导、政出多门、无人负责、互不协调、分工不合作等现象的根本原因。其次，执行主体素质亟待提升。就我国目前情况而言，一方面执行主体思想政治素质不强、责任感缺失。许多人在实际工作中不求有，但求无过，缺乏责任感和进取心。另一方面，执行主体素质水平偏低。认知能力和专业技能短缺往往造成凭主观臆断任意曲解政策，出现“短视”现象；信息理解和信息处理能力不足，组织管理水平、控制能力、应变应对突发事件的能力也相对不足。最后，执行主体素质结构不合理，匹配度不高。素质结构不合理主要是涉及主体成员的职务结构、学历结构、性别结构、年龄结构等问题。匹配度不高，主要是指人岗不匹配，不能人尽其用。

就目标群体而言，首先，我国地域广阔，人口众多，结构复杂，目标群体素质参差不齐，很多情况是由于目标群体受自身因素的限制。获取信息能力有限、相关知识缺乏、理解力不够，对政策领悟不透彻而产生不认可甚至消极抵触的情绪和心理倾向，导致执行受阻。其次，目标群体的态度有重要影响。目标群体的不情愿、被动和政治冷漠，对政策不关注、不回应，参与程度低，功利参与，对政策执行者不信任，这些影响因素由于其隐蔽性和普遍性，在实际生活中是一种无形但强大的屏障。最后，对于政治积极的目标群体来说，他们愿意参与，敢于参与，却往往存在组织性不强、目标群体难以形成统一观念、配合度不高、表达力不够等问题，利益表达能力相当弱；参与方式也不合适，在公共政策执行过程中，当一项政策对公民利益有损而公民利益无法以正常方式表达时，公民通常会选择采取偏激、不理智的各种手段来捍卫自己的权益。另外，还存在参与渠道不畅通、影响力弱等问题。

三、正式制度机制问题

1.沟通协调机制不畅

政策执行以政策执行主体推行政策和政策目标群体理解、认同政策为前提条件，有效的沟通协调机制必不可少。然而现实中，信息获取不对称、失衡；传播渠道单一、距离长；传递形式化、曲解信息；传播方式、宣传参与途径不畅，且伴有各自为政情况出现，致使“踢皮球”“无人监管”“多头监管”层出不穷，阻碍了政策的有效执行，丧失时效性，妨碍了公共政策目标的实现。

2.监督机制不健全

奥斯特罗姆指出“在每一个群体中，都有不顾道德规范，一有可能便采取机会主义行为的人；也都存在这样的情况，其潜在收益是如此之高，以至于极守信用的人也会违反规范”因此，有了行为规范也不可能完全消除机会主义行为，还需要有健全的监督机制，避免监督不力导致的执行不力。 当前我国的公共政策执行监督中，受行政管理体制、监督体制的影响，公共政策执行监督主体并没有发挥出它应有的作用和功能，“弱监”、“虚监”、“禁监”等现象泛滥，严重影响了监督的效果。首先，监督主体地位不高。大多数监督主体由于自身的依附性或是同时扮演“裁判员”和“运动员”的双重角色自己监督自己，使得监督效果大打折扣。其次，监督主体功能不够齐全，也没有整合监督资源和力量形成监督合力，因而未能充分发挥监督实效，体现多元监督的优势。第三，监督主体对于政策执行过程监督不力，偏重事后监督，忽视事前和事中的监督。这种监督方式在改革开放不断深入、市场经济蓬勃发展的时代背景下已经落后了。监督主体忽略防范机制的建立，造成政策执行监督的本末倒置，即仅仅是为了监督而监督，致使政策执行监督流于形式。最后，社会监督受行政干扰或渠道不畅、缺乏保障而难以发挥作用。被誉为“第四权力”的新闻媒体及其舆论监督因来自方方面面的行政干预处于无权状态，监督成为纸上谈兵。而离开了人民群众的社会监督，其他监督就会耳不聪、目不明，监督效力大大削弱。

3.评估机制不完善

目前我国评估机制不完善主要表现在：一是缺少正确的评价标准和方法。主观判断代替客观分析、定性分析取代定量分析，使得政策执行评估的结果缺乏客观性；二是评估指标体系不科学。重政绩不重实效、重眼前利益忽视长远利益、且群众参与度低；三是评估资料和经费的缺乏。资料不完整、统计数据不准确，加之必要的评估经费难于获取，评估活动难以开展。四是评估结论缺乏影响力。相关组织重视程度不高、执行评估被迫流于形式，使得政策评估活动难以发挥其应有的作用而失去意义。

4.责任追究机制不到位

公共政策执行的监督和责任追究机制两者在政策执行中缺一不可，当前我国旨在保证公共政策有效执行的责任追究制度同样存在一定的问题。其一，关于政策执行责任追究的法律法规不系统、不成体系。多数法律法规条文都只规定了责任追究的方式、方法，对于追究责任的范围、惩处的细则都没有统一的规定，既不系统，又未形成完整的责任追究体系，一些条例、法规本身存在冲突，致使操作层面存在不少难点，法律效力减弱。其二，公共政策执行责任追究的刚性力度不够、威慑力不足。我国的问责制主要是“行政问责”，然而作为责任追究的主体，司法机关自身的独立性不够，各种干预行为并不鲜见，使得投机心理和侥幸心理长期存在，相互袒护的软追究和怕得罪人怕影响仕途的不追究现象盛行。

四、非正式制度机制问题

主要是指传统政治文化的消极影响。中国传统政治文化受儒家思想影响深重，所提供的政治价值体系和主流导向缺乏民主和法治精神，执行者民主法制意识淡薄、存在严重的官本位思想和人情意识，这些都会在公共政策执行过程中产生负面消极的影响。

1.人情关系文化禁锢

在传统中华文化中，人与人的交往历来重感情、尚伦理、讲关系，错综复杂的关系文化中“裙带风”和“关系网”顺其自然形成，人际关系趋于扭曲。碍于情面忽视政策法规原则、违反执行合法程序，以此来和周围人或上级领导拉关系、做人情。甚至直接导致另一种悖论，即非得请客送礼、拉关系、行贿受贿，否则必将出现政策执行不到位的奇怪现象。此外，我国人事制度中的人事任免也不可避免地受其影响，导致“任人唯亲”打败“任人唯贤”。

2.根深蒂固的“官本位”思想

“官本位”的本质即有权就有一切，这种官僚思想丝毫没有人民公仆的观念。在当前政策执行中具体表现为：执行主体对与群众切身利益相关的工作无所用心，抱着不求有功但求无过的态度，推诿扯皮、敷衍了事；相反，为了职务升迁、攫取公共资源、满足一己私欲，将更多的精力投放到“政绩工程”与“形象工程”中。同时，独断专行的政策执行行为泛滥。受长官意识影响，“唯领导意志是从”，使得政策执行过程中即使发现问题，也因上级领导的绝对权威而不愿、不敢反馈修正，造成政策反馈功能失效。

五、环境资源问题

能够保证政策得以有效执行的所需的各种资源包括人力资源、物力资源、信息资源、管理资源、权威资源等等。资源是政策执行顺利执行的保证，无论哪种资源的不充足都将导致政策执行起来捉襟见肘。一项公共政策的实施所需要的资源准备是庞大的，如果在政策实施之前没有充分的政策资源准备，政策执行结果是很难达到预期目标的。除资源不足之外，资源分配不均，配置不合理也是我国当前政策执行中不可忽视的问题。一方面，一些政策面临由于各类资源不足而停滞不前无法继续的局面，中西部地区尤为严重。另一方面，一些政策又出现资源过剩，造成资源利用率低浪费严重的状况。资源的缺失，资源的不均衡都将直接或间接的导致政策执行出现偏差甚至执行失败。

[1]丁煌.政策执行阻滞机制及其防治对策[М].北京:人民出版社,2002.

[2]宁骚.公共政策学[М].北京:高等教育出版社,2003.

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[5]宁国良.论公共政策执行偏差及矫正[J].湖南大学学报(社会科学版),2000(4).

[6]王国红.论政策执行中的政策规避[J].桂海论丛,2003(01).

Analysis of the comprehensive reason of current China's public policy implementation is not in place

Wang Chao

(Anhui Normal University, Wuhu Anhui,340200, China)

The implementation of public policy is the intermediary link in the policy process, is the only way to change the policy goals into reality. China's current policy implementation deviation, not in place, resulting in deviation from the expected target policy effect, difficult to realize. The main reason is the policy itself, the implementation of the subject and target groups, formal institution, informal institution mechanism and environmental resources to facilitate the result of comprehensive effect.

public policy; implementation deviation; target groups

D631.43

A

1000-9795（2014）03-0482-02

2014-01-13

王 超（1989-），女，湖南常德人，从事公共事业管理方向的研究。

［责任编辑：陈怀民］