城乡统筹背景下的乡村基本公共服务设施配置研究*

栾 峰 陈 洁 臧 珊 王雯赟

0 引言

长期的历史发展，以及建国后相当长时间的二元管理，使得国内的城乡发展差距非常明显。改革开放也并未从根本上改变这一问题，大规模的劳动力外流带来农村地区人口结构失衡现象非常普遍，村级集体经济大多崩塌和政府财政替代性投入严重不足，使得城乡间的发展差距问题更加突出。而农村地区较长时期的公共服务功能滞后，也加剧了城乡间的二元差距。

然而，“无农不稳”的长期历史认识，以及“共同富裕”的历史性承诺，又使得包括农村发展等在内的三农问题，始终作为党和国家高度重视的战略性问题，多年来党的1号文件为此都聚焦于三农问题。党的“十六大”首次提出了统筹城乡发展的要求后，打破城乡对立并力求在城乡间建立协调平衡关系，成为缩小城乡发展差距的重要方向，各地普遍加大了对农村地区的公共财政投入。积极推进农村地区的公共设施和基础设施的建设，成为各地政府改善农村地区发展的重要措施。

然而农村地区相比城市地区明显地广人稀，经济发展水平以及农村人口和村庄密度的差异很大，在推进城镇化进程方面的战略又各不相同，使得各地在农村公共设施配置和建设等方面的措施明显差异，推进建设的成效也明显不同，甚至在一些地方出现了部分公共设施建成后很快遭废弃的现象，严重影响了公共财政的效率。如何推进公共服务设施建设，也因此引发了一些争议，为此从乡村基本公共服务设施的内容和功能类型，以及层级体系等方面展开探讨，为有关规划实践的完善发展提供相关建议。

1 乡村基本公共服务设施的内容及功能类型

在有关公共服务设施的讨论中，国家规范和相关政府文件从不同角度给予了一些内涵界定。城市规划范畴权威的《城市规划基本术语标准》（GB/T 50280—98）和《城市公共服务设施规划规范》（GB50442-2008），以及与乡村地区最为接近的《镇规划标准》（GB 50188—2007），主要从“（城市）公共设施用地”的角度给予了穷举式的界定。2012年国务院颁布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》则做出了更为系统的界定。提出了基本公共服务的概念并指出系指“建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。”该文件不仅指出了基本公共服务设施的作用和政府职责，而且涵盖了主要的影响因素，并同样以穷举方式指出了“一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。”这为我们从城乡规划视角出发，以狭义的方式来探讨乡村基本公共服务设施，提供了重要的方向指引。即乡村基本公共服务设施，可以界定为建立在一定社会共识基础上，且由政府有关部门确定和主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应的，旨在保障乡村居民生存和发展基本需求的公共服务功能所必需的公共建筑及场地。综合上述有关规范，乡村基本公共服务设施的内容及功能类型发展大致有如下方面特征。

其一，乡村基本公共服务设施的内容，最为首要的应当强调乡村居民的基本公共服务诉求，而并非仅仅将政府直接运行作为界定基本公共服务设施的必要条件。快速市场化进程下，包括市场化和社会化力量的积极介入，譬如已经出现市场化介入的教育、医疗、文化甚至社会福利等范畴，极大地提升了基本公共服务设施的投入规模和水平，对于改善乡村居民基本公共服务发挥着重大作用。采取更为开放的姿态面对多元化的投入来源，并着重从乡村居民的基本公共服务诉求出发进行界定，因此具有必要性。但在另一方面，正是因为多种力量的介入，特别是以逐利为其根本原则的市场化力量的介入，使得政府的主导作用更显突出。强化政府引导，确保以最大化改善服务范围内的居民生活服务便利性为首要条件，避免在市场化本质的引领下，将逐利作为其最高原则，以最大可能地服务于更多的乡村居民。由此，紧密结合政府行政部门的基本构架，就成为乡村基本公共服务设施分类的重要原则。

其二，基本公共服务设施的内容及供给，必须同时考虑居民的基本公共服务诉求和政府的供给能力，并应以底线控制为原则，来确定基本公共服务设施的内容及供给水平。在前者，意味着基本公共服务设施的供给，不可避免地直接受到经济发展水平、社会发展阶段及趋势，以及更具地方性的乡村居民诉求等多方面因素的影响。一般而言，随着经济发展水平的不断提高，对于基本公共服务的需求也总体上呈现出增长趋势，并且对于不同服务功能的需求增长也有所不同，休闲性和文化体育等精神性需求的公共服务，通常会出现阶段性的快速需求增长阶段。同时，随着经济发展水平的提高，政府的财政能力也通常随之提高，使得政府的基本公共服务供给能力相应提高。近年来国内积极推进的社区健身苑点和文化大院等公益性工程，固然有着政府提高关注的原因，也有着政府财力迅速提高的原因。而社会发展的阶段趋势，不仅承载着社会经济发展水平提高的影响，还承载着社会思潮以及技术发展的深刻影响，甚至因此对乡村基本公共服务设施的需求产生重要影响。信息时代的到来，使得信息在很多地方成为村庄基本公共服务设施的重要内容，而包括“千村万店工程”及现代物流配送业的迅速发展，也直接影响着乡村基层商业服务模式，大量基层百货店或烟杂店的倒闭与之有着直接关系；在后者，所谓的底线控制，意味着政府主导的基本公共服务设施的配置，并非以充分满足居民诉求为目标，而是强调“保障居民生存和发展”的最基本需求的最低限度供给。因此，无论在规划配置还是在发展管控方面，政府有关方面在确保基本公共服务设施供给的同时，还应当为更高的发展诉求提供可能甚至必然的发展空间。

其三，基本公共服务设施的供给，还应兼顾政府财政支出与市场化投入间的关系，避免采取简单的替代方式，即仅确保总量而不加区别地允许以市场化投入来替代政府财政支出，以避免在日常运行中出现片面盈利性诉求而忽略基本服务的现象。总体上，越来越多的公共服务范畴出现了市场化供给的现象，并在相当程度上补充了居民的公共服务需求。但以逐利为其首要原则，也限制了该类投资来源的公共设施往往难以在满足公益服务方面实现均等化。譬如越来越多的民办幼儿园、学校、医院，以及商业化的文体设施等，已经渗透到了广大的乡村地区，虽然有着重要的补充性作用，但不低的收费也使其在很大程度上扮演着社会阶层的过滤器作用，如果没有适当的政府的公益性投入平衡，反而可能降低了普遍提高公共服务水平的初衷，甚至引发社会不满情绪，这是国内很多地方已经出现的问题。因此，尽管确实有必要认识到基本公共服务领域的多元化投资趋势并积极引导[1-2]，但在最为基础性的层面，必须着重强调对乡村居民的均等化服务供给，强化政府部门的基本公共服务设施的内容及其功能化分类管理，在运作机制上则可以更多考虑投资来源多元化的影响和引导。

基于上述基本认知，在前述分析基础和规范及标准基础上（表1），进一步明确乡村基本公共服务设施的内容及其功能类型。从政府行政体系的分类管理需要，建议采用与城市公共设施接近的分类方法，譬如归属政府行政分管的行政设施、教育部门分管的幼儿园和中小学等、文化部门分管的图书室和信息室等文化设施、体育部门分管的体育设施和场地等、卫生部门分管的医疗保健设施、民政部门分管的社会福利和保障性设施，以及商业部门分管的集贸市场和零售店铺等设施。但在具体的操作上则从更加贴近乡村地区的基本特征和发展趋势来统一安排。其一，在行政管理类型中，将村委会按照常见方式划入行政管理范畴，尽管村庄是法定的村民自治组织；其二，顺应强化社会保障的角度，增加包括社会保障中心、就业培训和职业介绍中心等设施；其三，适应乡村特征增加集贸市场等设施，结合“千村万店”等便民工程和物流配送业的快速发展，有针对性地调整乡村地区的零售商业配置引导方式；其四，结合乡村地区的生产和生活特点，高度重视祠堂、村口、井边、河边等传统公共空间的保护与引导，以及公共活动场地与粮食晾晒场地的结合，并考虑集中停车场地的设置。

表1 农村基本公共服务设施分类对比

2 乡村基本公共服务设施的层级体系特征

乡村基本公共服务设施的分布具有明显的层级特征，并且受到多个方面因素的影响，涉及到需求特征、服务规模等公共设施属性方面，也涉及乡村地区的地形地貌及人口和村庄分布密度及方式等方面，同时还直接受到乡村地区的行政管理层级模式，地方社会经济水平和政府财力，以及社会理念和政府政策措施等诸多方面因素的影响。

对于乡村基本公共服务设施的层级体系，最为常见的是按照行政管理层级确定，并通常在行政管理等级基础上调整，但应避免缺乏具体内涵和相关政策配套的层级设置。总体上，乡村基本公共服务设施的配置，最为常见的就是依托县、镇（乡）、村为行政等级分级设置，并在此基础上细分。在镇层面，常见的是细分为中心镇和一般镇两个层面，但由于中心镇始终作为规划概念而较少明确包括基本公共服务设施在内的实质性内涵及相应政策支持，实践中在引领发展时受到很大局限。作为从国家到地方政府文件均有明确界定的重点镇，在实践中的内涵则日益明确，尽管从表征上相对弱化了中心服务的特征，一些规划实践中出现的重点中心镇可谓是顺应现实的融合妥协安排。在村庄层面，也同样存在着细分现象，最为常见的是细分中心村与基层村两个层面，但以行政村还是自然村为单位来划分中心村和基层村也并未完全形成一致认识和规定，特别是一些西部地区行政村域明显很大的情况下更是突出问题，而中心村在实践中也面临如何抉择和如何公平的差异化扶植的突出困难。总体上，直接与政府行政管理体系相结合的基本公共服务设施的层级体系，有着政府部门易于划清职责和便于实施操作的明显优势，但乡村地区特有的空间地域广阔和人口及村庄密度明显较低等特征，也使得多层级的细分在一些地区具有合理性，如何针对性的设置安排，值得深入探讨，至少包括以下方面内容都应纳入重点考量。

其一，在最为基本的层面上，乡村地区的地形地貌和人口及村庄密度，以及行政管理层级（含村庄），对于乡村基本公共服务设施的体系有着直接影响，这又与公共服务设施的需求特征和通常所具有的一般规模等有着直接关系。通常而言，丘陵及山地地区，人口密度通常较低且居住明显分散，3—5户一个小型自然村落的现象很突出，高经济价值的农地资源往往很稀缺，以及历史上形成的“靠山吃山”、“靠水吃水”，使得适当集中的居住方式，不仅难以实现，还难以发挥优势，而分散的分布又使得适宜的日常服务范围基本不具有可行性。在一些平原地区，无论人口密度还是村庄密度通常都相对较大，譬如一些区域常常达到600—800人/km2左右，为相对集中的基本公共服务设施配置提供了可能性，然而是否需要包括中心镇和中心村在内的更多层次的基本公共服务设施的配置则存在着明显争议，在后续的一些典型的案例中，往往采取的是提高与行政等级匹配的层级公共服务设施配置并相应调整区划达到扩大服务范围的目的，由此简化了基本公共服务设施的层级和数量配置，也减少了地方政府财政的支出。

图1 山东鲁西南某县的现状村庄及新型农村社区布局图

图2 山东胶东某县级市农村社区及其中心服务距离分析图

其二，则是地方社会经济发展水平、社会理念和政府政策引导等诸多因素变迁所带来的深刻影响。快速的经济发展水平，不仅带来了村民生活水平和各级政府财力的明显改善，更重要的是还带来了一些理念和习俗方面的变迁，兼之现代技术的迅速发展和应用，以及相当部分村民在经济和生活方式上日显城镇化，对于乡村基本公共服务设施的层级体系都造成了直接影响。譬如在教育和医疗等方面对更高服务水平的追求，以及乡村地区居民机动能力普遍提高和新农村建设中普遍推行的公交村村通等都带来了日常出行能力的明显提高，使得基本公共服务设施的高度集聚和服务范围的扩大成为可能。这方面最为明显的，就是中学甚至小学高年级阶段向县城或少数几个条件较好城镇的集中办学的现象，特别是随着校车的普及而日趋普遍，尽管一度遭到了一些政府部门的反对，但师生两个方面对较高生活水平和较高服务水平的追求为其提供了强大的由下而上的动力，一些在村庄上建设的小学等设施甚至因此投入使用不久即被迫关门。由此也说明脱离了地方居民意愿的由上而下的措施反而可能导致不利的后果。覆盖乡村的公交线路，网络购物和快递配送的快速发展，政府有关部门积极推进的“千村万店”等工程，以及居民意愿和经济及出行能力，明显改变着传统的乡村地域格局和基本公共服务设施体系，这些都有赖于在地方相关实践上进行深入剖析研究，并针对性地进行统筹安排，各地间的差异性安排甚至因此可能扩大。

山东鲁西南某县案例中，随着近年来的快速城镇化和工业化进程，政府部门采取了积极推进城镇化和新型社区建设的举措，在大力吸引农村居民向县城和镇区转移的同时，在全县层面推动了村庄居民点整合和建设大中型农村新型社区的举措，每个新型农村社区的人口规模5 000—7 000人及以上，并统一配置社区管理中心、幼儿园、文化大院、体育场地、诊所、养老和敬老设施，以及集贸市场等类型齐全和相对高标准的基本公共服务设施，从而期望全县实现“县城（重点镇）— 一般镇—新型农村社区”的3级基本公共服务设施配置（图1）。然而现实推进中，由于仅是农业人口的内部集聚，且农民上楼的方式带来了很多的农民生产和生活不便，政府财力也有限等原因，导致有关工作受到很大阻力。

山东胶东某县级市案例中，同样背景下，市政府在全国率先推动了农村社区化进程，并经由两个阶段的推进，完成了从建设中心村社区，直至撤销全部村建制而合并建设208个农村社区的历程，并在此基础上推动了社区中心建设，在全市范围形成了3个主要层级（市区—重点镇—农村社区）的基本公共服务设施的配置调整。在实施中，除了少量农村居民点的撤并，大多采取了保留居民点而强化社区中心服务功能的集聚，辅以公交一体化和农民自主出行能力的明显提高，取得了相对较好的成效。社区中心服务半径2km左右，相对兼顾了日常服务便利和减少社区中心数量的目的（图2）。

在新疆某地，由于农业经济处于牧业和农业过渡地带，大规模戈壁对于农地扩展的限制，以及牧草地规模对发展畜牧业的限制，使得结合快速工业化进程推进高度集中的城镇化进程成为可能。政府有关部门为此采取了一系列积极吸引农民直接进县城和周边几个重点镇的措施，由此在全县形成了以“县城—重点镇—农牧业服务点”的3级配置为主导的基本公共服务设施配置方式（图3）。近年来的实践也取得了较好成效，但背后政府财力的强大支持发挥着重要作用。

综合上述方面的研究及实践经验可以发现，尽管超过行政管理层级的多层级基本公共服务设施配置的方式，已经是城乡规划范畴的传统，但实际上因为乡村经济发展、乡村生活服务理念和出行等能力的不断发展，乡村地区基本公共服务设施在层次体系方面适当简化，以及部分服务功能上移甚至进入城区范围等，是较为普遍的现象。但同时，也出现了部分新型公共服务出现在最为基层的村庄层面的现象，譬如就业指导中心、信息室等。无论是设施内容的调整，还是设施层级配套的调整，其背后都有着直接而复杂的社会经济和理念发展、地方自然条件和乡村社区需求，以及国家战略性导引要求等原因，必须充分了解因素变迁并针对性地制定有关措施。

3 村庄层面的基本公共服务设施的内容及建设方式

乡村地区的基本公共服务设施无论在内容层面还是在层级体系层面，近年来都出现了较大程度的演变，但总体上依然在县级和乡镇级层面保持了一定的稳定性，这与有着相应稳定的政府机构有着较为紧密的关系。在村庄层面，自重点加强城乡统筹发展，以及推进新农村建设和美丽乡村建设等一系列政策以来，基本公共服务设施建设水平明显提升的同时，配置方式也正在发生着明显改变。为此，主要依托上述山东胶东某县级市案例，对于村庄层面的基本公共服务设施的建设内容及建设方式等展开论述。

图3 新疆某县的村庄布局模式

图4 新建和改造社区中心的分布示意图

图5 靠近公路设置的社区中心示意图

首先，从基本公共服务设施的配置方式来看，相对集中的建设已经成为政府有关部门主导的主要方式。采用相对集中的配置方式，不仅有利于相对集约使用建设用地甚至建筑物，而且有利于政府有关部门调整土地用途甚至征地等工作，也有利于在日常运行中的管理等工作，且相对集中布局也有利于形成村庄公共服务活动中心，促进村庄公共活动的开展，甚至因而提升局部地段的区位价值，使得村庄层面借助市场化力量来出租房屋并获得一定经济回报成为可能。在具体的建设方式上（图4），则既可能是新建，也可能是借助现有村庄设施改造，但在财力相对充足的情况下，选择合适区位相对集中建设，成为调查案例中有关村庄社区的主要方向。

其次，村庄公共服务中心的选址，通常优先考虑公共服务对村域的合理覆盖，但同时也清晰反映出市场化发展的区位选择特征。案例中的大多村庄公共服务中心，无论是新建的还是改建的，都首先尽可能保障了将村域纳入2km覆盖范围（图2），为村庄基本公共服务设施使用的便利性提供了前提条件。在此基础上，相当部分，特别是新建的村庄公共服务中心，都尽可能地选择了靠近较高等级公路的现象（图5），从而明显提高了公共服务中心的便利性，也提升了公共服务中心的区位价值，为相对集中的商业设施的销售或租赁，以及少量聚集区的住房建设销售，提供了重要区位支持。

再次，在村庄基本公共服务设施的配置规模方面，国内已经有越来越多的地方以规范或引导性政府文件的方式提出了具体定量要求，并总体上采用了与城市公共服务设施类似的多个主要控制指标的方式。村庄公共设施占村庄建设用地比例，最为常见的是中心村6%—12%、基层村2%—4%，公共设施规模通常按照每千人1 000—2 000m2建筑面积计算，并对不同功能设施的面积也提出了控制要求，尽管各地的差别相对较大。对此，研究者[2-6]已经陆续指出了重要影响因素，包括人口结构、价值观念、收入水平和文化程度、人口密度、居住点集聚程度、乡村类型与等级、原有设施影响、公平与效益间的博弈、交通便利程度、空间距离及地价、人口分布等(表2）。

相对于前述从有关标准出发确定的多类型基本公共服务设施，调研中发现大多地区的村庄采取了集成性的建设方式，这不仅有利于将零星的配置面积集中从而有利于建设，更重要的是有利于促进社区中心形成和后期运行及管理简单化。

在山东胶东某县级市案例中，农村社区中心涵盖行政、治安、卫生、文化和教育等服务功能，并将其归纳为“4站4室1厅”的标准化配建方式。4室为警务室、卫生室、图书阅览室、文体活动室；4站为综合维稳工作站、群众工作站、计划生育服务站、教学站；1厅是综合服务厅。另外还配建占地面积不小于500m2的室外文化健身广场，每个社区配建托儿所和幼儿园，并根据实际需求撤、建小学。而实际发展过程中，又不断探索并在有需要的社区，增设了包括互联网信息服务站、社区家政服务中心、社区老年公寓或日间照料中心、社区法律援助站、灾害应急服务站等服务设施。

最后，在相对集中选址布局基本公共服务设施的同时，在具体的建设布局上又可以从两个层面归纳为几种主要类型。在第一个层面上是基本公共服务设施选址布局所形成的总体布局特征，主要包括沿路线型分布，或者在路口或路段相对集中布局。从具体设施分布的层面来看，除了一些通常具有独立占地诉求的如小学、幼儿园、集贸市场外，村庄公共服务设施等，又主要分为相对分散布局和集中布局方式，包括综合楼或组合楼群的布局方式。比较而言，大多新建公共中心都采取了后者，并由此形成了以综合服务大厅为中心的“整体集中、局部分散”的基本格局。即主要服务功能4站4室1厅集中布置在1栋建筑或1组院落内（图6），包括后续新增的一些公共服务功能也主要整合在该公共服务中心内部。同时还在公共服务中心设置室外的文化活动广场、公共停车场和部分零售商业设施，后者主要按照实际需求布置于沿路两侧。

表2 村庄公共设施用地占村庄建设用地比例（单位：%）

图6 调研案例的几种不同类型的村庄公共中心的布局方式

4 结语

快速的经济增长和城镇化进程，以及国家层面推进的城乡统筹发展战略，为乡村地区的基本公共服务设施发展带来了强劲动力，同时也促使传统的乡村地区基本公共服务设施的内容及层级体系发生着明显演变，涉及多个方面。在有关规划实践中，必须适应新时代的发展需要，在依据或者参考一些相关规范或政府导引性文件的同时，还必须从现实特征和趋势，以及地方经济发展和政府财力出发，因地制宜地做出合法和合理化安排。

在设施的内容及功能类型上，首先必须明确的是，乡村基本公共服务设施的配置属于底线控制，是确保乡村居民基本公共服务需求的最低保障。因此，在确保该类公共服务设施建设的同时，还应根据实际情况，增加配置或者为今后的发展扩大服务能力，提供充足余地。同时，在内容类型管理上，应重点考虑公益性服务的最大覆盖性需要，以及随着社会经济发展而不断调整的需要，且在市场化发展中更加注意避免简单以市场化运行的设施建设替代公益性服务设施的现象。

在层级体系上，必须充分认识到经济社会水平提高和人民改善生活服务水平需求提高的影响，妥善调整部分基本公共服务设施的层级分布，同时还应合理优化基本公共服务设施配置层次，尽可能结合现有的政府层级管理及考核，避免脱离政府行政管理体系导致部分设施建设运行主体落空的现象。

在公共服务设施的区位选址方面，特别是村庄层面的基本公共服务设施层面，首先应当强化合理服务半径以使得有限覆盖范围最大化，满足设施选址布局的要求，并在此基础上适当考虑市场化原则要求，尽可能靠近对外交通条件良好的区位，以便积极发挥市场机制吸引外来投资以减少政府财政负担；在村庄基本公共服务设施建设布局方面，宜大力推进不相矛盾的服务功能的集中化布局，如采取综合楼或组合楼群的方式，不仅有利于推进建设用地的集约化，而且有助于促进农村社区的公共活动发展。同时，还应适应时代发展需要，增加包括公共停车场等其他配套服务功能设施。

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