居委会绩效评估的可行性分析与逻辑架构

冯敏良

(扬州大学社会发展学院，江苏扬州 225002)

城市社区居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织，在“单位制”逐步萎缩和“社区制”日趋凸显的背景下，以“能力为本”的社区建设已刻不容缓。作为社区主体组织的居委会，无疑是社区能力建设的核心和“社区制”成败的关键。

一、居委会绩效评估:社区能力建设的路径选择

处在经济转轨和社会转型期的中国，当剥离和新增的社会功能落入社区时，首当其冲的是社区的一线管理者——社区居民委员会，其组织管理水平和实际工作成效在很大程度上就代表了城市社区治理能力的高低，进而影响社会管理和公共服务的综合水平。作为社区管理的主体，居委会理应在完善社区功能和增强社区实力上发挥作用，但由于长期在国家强大的行政力量的庇护下形成的先天不足，加上现实生活中资源拥有和获取能力有限所造成的后天不良，导致居委会在社区治理上显得心有余而力不足。当前，我国居民委员会的状态并不好:政府行政色彩依然较浓，居委会仍是政府的一条“腿”，缺乏独立人格特征;全能主义冲动尚未退去，工作角色模糊、职责不清;工作人员缺少正规培训，素质和能力不高;可得资源相当贫乏，瓶颈障碍一时难以消除。简言之，目前我国居委会的实际水平较低，应有作用未能充分发挥，与政府预期和现实要求相距甚远。然而，政府又必须依赖居委会，因为在社会中介组织发育不良、难以承担历史重任的情况下，居委会是政府唯一理想的选择，毕竟它具有熟悉社情民意的独特优势和较为成熟的组织架构。于是社区管理问题的关键就落在居委会管理能力和服务水平的提高上，即居委会绩效的改善上［1］。

诚然，国家有能力通过其庞大的资源体系和符号功能直接对居委会“充电”，实现社区能力的提升，但在“小政府、大社会”模式的倡导下，政府不允许也没有精力直接介入社区管理的具体事务，只能满足于间接的宏观管理［2－3］。而且，居委会绩效水平的提高也不可能一蹴而就、一劳永逸，因而需要寻求一个长效机制来管辖和督促居委会不断进行自我完善。这种机制的要求是:一方面，政府不能直接参与居委会的建设;另一方面，政府又必须实现对居委会的间接管理和长效监督。鉴于居委会是一个特殊的公共管理和服务型组织，它的绩效既不可能像企业一样用利润来衡量，也不可能用类似政治活动中公民投票的方式去衡量，那么不妨尝试运用绩效评估的方式来监管居委会，因为绩效评估现已开始使用于政府部门和非政府组织的管理并收到良好的社会效果。将绩效评估运用到居委会，既有助于社区管理和服务水平的提升，又满足了政府实现间接管理和增强行政控制力的目的，契合双方的共同意愿，不失为一条提高社区能力建设的理想路径。

二、居委会绩效评估的可行性分析

(一)经济可行性

经济可行性是指从经济的角度考虑方法实施的实用性和有效性。对于开展居委会绩效评估而言，经济可行性分析主要是考察实施绩效评估所付成本与其收益间的经济性问题。

为加强基层控制，国家大量扩充政府行政体系，延伸行政权力的触角，试图实行微观式全面管理，只要在其管辖范围内，事无巨细，都给予“行政照顾”。结果，政府不但付出了巨额的管理、执行和监督成本，而且还要付出沉重的代价来维持庞大的官僚机器的运转。根据成本－收益分析，“全能主义”实在是得不偿失，必然向“大社会、小政府”模式转变。而绩效评估本身就有降低管理成本的功能，既满足了政府宏观管理和增强基层控制力的双重目的，还极大地降低了成本消耗，节省了社会资源，符合现代“有限政府”的发展趋势。

社会管理是现代政府的一项重要职能，社区作为区域性社会，自然属于政府的管辖范畴。从广义上讲，居委会进行绩效评估是政府基层管理的方法创新，它所需的一切费用(如人力、物力、财力等资源)统统记入政府管理成本是理所当然的。政府拥有强大的符号功能和庞大的资源体系，足以承担开展居委会绩效评估的各项费用。2012年我国公共财政收入达11．7万亿元，①参见新华社:《2012年全国财政收入逾11．7万亿元 同比增12.8%》，据中央政府门户网站 www．gov．cn，2013 －01－22。若按照1%的比例划拨社区建设资金，也有1 170亿元之多，再从中划拨一部分资金用于居委会的评估工作，这是完全可行的。

从绩效评估的具体执行成本来看，随着“大社区制”改革的推进，居委会数量在不断减少，绩效评估的总成本也在不断下降中。根据《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，社区重新调整了规模，居委会的管辖范围已从原来的100～700户扩大到1 000户左右。按照这样的比例计算，全国居委会的总量将减少三分之一以上。我国居委会本身的基数就异常庞大，如此之大的调整比例必将大大降低居委会绩效评估的执行成本，直接有助于提高绩效评估的整体效益。另一方面，居委会管理范围的扩大意味着社区规模的扩大，而社区规模的扩充非常有助于社区资源的有效配置和整合利用，并将在很大程度上发挥出社区的整体效应。同时，社区规模的扩大必然会显著增强社区和居委会的综合实力。随着社会的发展和国家的昌盛，社区和居委会的经济实力将日益雄厚，到了社区自治阶段，即使国家的财政支持减少了，居委会也可参照行业协会的形式自主承担绩效评估的职能。

(二)技术可行性

技术可行性是指方法在具体操作过程中的成熟性。对开展居委会绩效评估而言，技术可行性主要指向绩效评估理论的成熟性及其方法的适用性和可操作性。

首先，绩效评估拥有强大的理论体系作支撑。绩效评估从其产生至今200多年的时间里，在不断的理论探索和经验总结下迅速发展，到目前为止，已形成一套十分成熟的理论和方法体系。其评估范围已突破企业范畴并开始广泛使用于政府和非营利性组织中，评估对象也从员工个体逐步扩展到工作团队和组织机构本身，是一个包容性强、具有自我完善功能的开放性系统。

其次，居委会本身符合绩效评估的适用要求。城市居民委员会在性质上处于公域与私域、公共机构(政府)与商业组织(企业)这一连续谱上(如图1)，是一种准行政性组织。既然政府和企业这两个边缘类型适用绩效评估的理论与方法，而且同处于中间地段的非营利性组织也适用该方法，那么也就有足够理由相信居委会同样具有适用的条件。加上城市居委会具有十分明确的宗旨、较为清晰的职责、较为合理的权限和较为完备的制度，已基本满足绩效评估的所有前提。

图1 域场与组织属性的连续谱

第三，政府在长期居委会考核中积累了丰富经验。一直以来，政府每年以各种方式对其“下属机构”——居委会进行检查、考核和评议，并将此视作政府的一项重要职能。“实践出真知”，在长期的实践探索中，我国政府积累了丰富的工作经验，居委会考核制度日益完善并逐步迈向科学化、合理化和人性化。尽管我国的居委会考核还存在许多不足之处，但只要在总结经验教训的基础上不断改进，我国居委会考核就会取得更大进步。从某种意义上说，居委会考核是居委会绩效评估的低级形式，它为日后的科学评估奠定了扎实的基础。如果没有这些实践经验的总结(量的积累)，居委会绩效评估(质的飞跃)是无法实现的。

(三)社会政治可行性

社会政治可行性是指从社会和政治的角度考察绩效评估方法实施的可能性，它是可行性分析中很关键而易被忽视的内容。对开展居委会绩效评估而言，社会政治可行性主要考虑政治上和社会上对居委会评估有无需求及其需求的强烈程度如何。

从政治上看，政府对居委会绩效评估有很高的期望。随着“单位制”的逐步瓦解，依靠单位实现国家控制和社会整合的日子已一去不复返，于是政府下移管理重心，精心培育社区，希望以“社区制”来接替原先的“单位制”。而经济结构调整和社会转型带来的负面影响，如边缘群体规模的扩大、流动人口数量的激增，以及社会犯罪率的上升等等，正严重威胁着城市的正常生活。与此同时，各类组织剥离的各项社会职能纷纷落入社区，对社区的承受能力构成严峻挑战。这些社会问题一旦处理不当，会引起连锁反应，不仅会阻碍我国经济和政治体制改革的进程，还会严重影响到政府的社会威信和国家的政治稳定。为此，政府必须夯实“社区制”的建构基础，增强社区为政府分忧解难的能力，但政府不宜利用行政手段直接介入社区事务，只能寻求新的解决途径。在本文第一章中，已明确提出了政府摆脱当前困境的正确方法是进行居委会绩效评估，这种方法与政府的意愿之间的吻合度极高，不但不会削弱政府的基层控制力，反而有助于提升城市管理的整体水平，是一条理想的路径选择。

从社会角度看，居委会开展绩效评估符合公民社会的发展趋势。公民社会要求政府从全能型向有限型转变，最大限度地退出社会领域而不直接插手公共领域外的事务。居委会在法律上是群众自治性组织，属于非政府组织范畴，法治社会要求政府不应当直接干预居委会的各项活动。而长期以来，行政一体化的格局使原本就不发达的社会功能进一步萎缩，阻碍了公民社会的形成;居委会扮演着政府代理人的角色，扭曲了它的本质属性。随着经济的发展和社会的进步，要求转变政府职能的呼声日益高涨，公民社会成长和政治文明崛起的步伐也逐步加快。恩格斯曾说过社会的需要超过10所大学的推动作用。居委会开展绩效评估，表面上看只是政府社区管理体制的创新，而实际上却是政府从社会领域撤退的一种信号，不仅符合“大社会、小政府”的发展模式，而且顺应了公民社会的发展潮流。可见，居委会实施绩效评估，是社会进步的必然要求。

此外，居委会自身对绩效评估有强烈的内在需求。一方面，居委会希望通过社区管理模式的转变来摆脱政府的“无理纠缠”，提高自己的自主行事能力。长期以来，政府习惯性地将居委会视作下级办事机构，随意介入社区内部事务并无节制地下派行政任务，致使居委会缺乏独立人格、丧失居民认同。而现在绩效评估是政府主动实施的由直接干预转变为宏观管理的新方式，居委会当然希望抓住这一契机来减轻超额负担、增强自主能力并回归自治属性。另一方面，居委会寄希望于绩效评估来解除生存压力、稳固自身的社区中心组织地位。在转型过程中，社区内其他组织在分担部分社会职能的同时，也逐步威胁着居委会的生存空间。如业主委员会与居民之间有着天然密切的利益联系，加上居委会的准行政属性，导致居民对业主委员会的认同和信赖度逐步攀升，使居委会产生了较强的危机感;而且业委会还逐渐承担起保洁、保绿和保安的部分职能，在功能上有取代居委会的倾向［4］。这样的冲击使居委会明显感觉到竞争的压力和生存的威胁。求生的本能引发居委会对绩效评估的强烈需求，希望借此来提高社区管理和社区服务的能力。

总而言之，无论在经济上、技术上，还是在社会政治上，居委会实施绩效评估都是切实可行的。

三、居委会绩效评估的逻辑架构

(一)居委会绩效评估的设计理念

居委会绩效评估的设计必须坚持我国社区建设的指导思想，以此为前提方能确保居委会绩效评估的合法性和方向的正确性。为此，在进行居委会绩效评估设计时，要认真解读我国社区建设指导思想的精要，即以国家宪法和《居委会组织法》为准绳，以政府部门颁布的相关法律文件和规章制度为依据，紧密结合各地区居委会和社区建设的实际特点，以提高居委会管理效率和服务水平为目标，以确保以人为本、居民自治的发展方向，维护社会稳定和巩固国家政权为目的。

它的设计理念可用精简、高效两个词来概括。精简理念要求尽量减少不必要的评估步骤，缩短冗余的评估流程，在保留基本的评估程序的基础上利用运筹学等方法重新锻造居委会绩效评估的流程和体系［5］。高效原则要求在不损害居委会评估功能的前提下，删除可有可无的评估环节，简化繁琐的评估程序，保持各评估步骤的目标一致性，确保评估环节安排合理、评估过程巧妙衔接，以及居委会绩效评估整体流畅。如若一般性评估，可设置绩效评估的简易程序，从整体上降低运行成本、提升评估效率。

(二)居委会绩效评估的设计原则

为提高居委会绩效评估的精度和效度，在设计时应遵循以下原则:(1)系统整体性原则。就是将居委会视作一个系统，通过研究其输入、转换和输出的具体情况，测量出居委会绩效的实际水平。另外，它强调整体的最优而不是各个要素的功能最大化。如居委会所需各种资源的投入就是系统输入，居委会日常制度的运行是系统转换成效的基本保证，而居委会管理和服务的成果则是系统输出。(2)分类分级原则。就是要求根据居委会组织结构的整体特点，把居委会绩效的构成按其产生来源划分为不同的类别(分类)，并按其内在的层次关系划分出不同的等级(分级)。如居委会的工作绩效可分为管理绩效和服务绩效两部分，此乃分类;而居委会的管理绩效又可分为政府协管、自治管理两方面的绩效，它们与工作绩效和管理绩效之间形成鲜明的层次关系，此乃分级。(3)循序渐进原则。居委会绩效评估设计的技术要求高、难度较大这一特点决定了设计安排必须从基础性工作入手，然后有计划、分步骤地进行。例如，在启动居委会绩效评估设计时，先要完成评估前的准备工作，再设计具体的评估指标体系，然后按照评估流程实施评估活动，最后根据评估结果作出相应的行动。(4)量化可比原则。评估要以理性为基础，用数字说话，居委会绩效水平的高低最终都应以具体数值来表示，这样各个部分的绩效值才能进行加总并综合为居委会的整体绩效。如居委会绩效评估的指标体系和权重体系都是为数据转换、实现量化功能而设计的，绩效评估报告也需要大量的数据资料佐证才能令人信服。一些不能直接量化的软指标也应尽可能地以等级评定的方式实现量化目的，否则会降低绩效评估的可信度、可比性和实际价值［6］。此外，还应遵循实事求是原则，即在保持绩效评估评估总体框架不变的前提下，根据各地居委会的不同特点和发展水平，制定不同的评估标准并相应调整指标权重值。

(三)居委会绩效评估的设计逻辑

居委会绩效评估的设计逻辑是在其设计理念的指导和设计原则的规范下形成的。居委会绩效评估的逻辑框架由评估的逻辑起点、逻辑线索、逻辑终点以及逻辑线索上的各个结点组成。

居委会绩效评估设计的逻辑起点是明确居委会绩效的具体指向。前文已提到，绩效是评估对象引起的、与组织目标相关联的行为及其结果，而居委会的目标是提高管理效率和服务水平，这样，构成居委会绩效的界限就比较明显了。按照上述限定，居委会的绩效可分为资源投入、实际产出、制度建设和利益相关者的反应四大板块(如图2)。按照系统论的观点，这4个部分彼此联系、相互影响，是一个统一的有机整体，并遵循输入—处理—输出3个阶段，从不同角度反映出居委会的绩效。

图2 系统论下的居委会绩效观

从绩效概念的界定这一逻辑起点出发，向逻辑终点挺进的运动轨迹就是居委会绩效评估的逻辑线索。它以居委会绩效由笼统抽象的整体绩效转化为可直接测量的绩效指标为逻辑动力，并随具体评估目标的调整而改变，勾勒出居委会绩效评估的基本逻辑框架(如图3)。逻辑线索上的每一个步骤就是一个逻辑结点，如设置绩效评估指标、设计绩效评估流程等，它与逻辑起点和逻辑终点的距离长短代表了已经完成和尚未完成的评估步骤的多少。从狭义评估看，居委会绩效评估有一个逻辑终点，即评估结果的输出，一般以绩效评估报告的诞生为标志。它是整个绩效评估活动的成果总结，代表了评估活动在逻辑上的终结。但从广义评估看，居委会绩效评估应以评估反馈即居委会工作行为的调整作为逻辑终点，而严格地讲，它却是一个没有明确终点的循环系统，周而复始，以至无穷。

图3 居委会绩效评估设计的逻辑框架

四、结束语

“社区自治”的发展方向不允许政府行政力量直接介入社区，否则可能产生合法化危机。为寻求“促进社区自理”和“加强社区能力”的最佳结合，通过对社区居民委会实行绩效评估，不仅能保障居委会的社会属性、增强社区自治能力，而且能提升社会管理水平、创新社会组织体制，是一条值得尝试的路径。

［1］ 冯敏良，高扬．论政府与城市居民委员会的关系调适［J］．西南交通大学学报，2007(3)．

［2］ 张鲁萍．城市基层自治现状及其完善——以当前居民委员会功能式微为视角［J］．岭南学刊，2011(6)．

［3］ 王群．论城市居民委员会自治的角色错位与回归［J］．九江学院学报:社会科学版，2011(3)．

［4］ 王邦佐．居委会与社区治理——城市社区居民委员会组织研究［M］．上海:上海人民出版社，2003:23．

［5］ 杜一平．行政评价的行政自制功能——基于激励的视角［J］．内蒙古大学学报:哲学社会科学版，2012(2)．

［6］ 顾华详．加强和创新社会管理的法治建设研究［J］．重庆邮电大学学报:社会科学版，2012(3)．