建国前中国共产党基层政权建设的实践与启示

马丽

[摘要]新民主主义革命时期，中国共产党对基层政权建设进行了一系列实践探索。在政权建设的总体理念上，人民主权的逻辑贯穿政权建设的始终；在基层政权建设功能定位上，共产党将基层政权作为党和群众联系的最直接的纽带，在动员群众参战、组织群众生产、保障人民利益等方面基层政权发挥了重要作用；在基层政权建设具体方式上，共产党加强基层民主政治建设，将人民主权的理念贯彻于政权建设之中。这一时期的基层政权建设经验，对于今天仍有着启示意义：基层政权建设需要争取广大群众的拥护和认同，需要重视群众的政治参与和利益诉求表达，需要拓展执政能力建设的新途径。

[关键词]基层政权；人民主权；群众路线

[中图分类号]D262

[文献标识码]A

[文章编号]1007-8487（2014）08-0024-05

在国家政权体系中，基层政权是具有基础性作用的重要环节。基层政权不稳定不牢固，将会对整个政权的稳定性带来威胁，加强基层政权建设已成为我国迫在眉睫的重要任务。总结新民主主义革命时期中国共产党基层政权建设的经验，对于提高现时期基层政权的建设和治理水平，具有重要的现实意义。

一、政权建设的总体理念

新民主主义革命时期，人民主权的理念贯穿于共产党政权建设的始终。20世纪二三十年代，中国共产党采取苏维埃这种组织形式进行了政权建设。苏维埃来自俄语音译，是俄国人民创造的无产阶级专政政权的组织形式。中国共产党人在阐释苏维埃这种政权组织形式时认为，苏维埃是无产阶级革命后的政治组织，“阶级战争质言之就是政治战争，就是把中产阶级那架机器打破（国会政府），而建设无产阶级那架机器——苏维埃”^[1]（P23）。在共产国际的支持下，1930年5月，全国苏维埃区域代表大会和全国红军代表大会在上海秘密召开，会议决定召开第一次全国工农兵代表大会，简称“一苏大会”，并决定在“一苏大会”上选举成立中华苏维埃共和国临时中央政府。“一苏大会”在几次延期后最终于1931年11月7日正式召开。大会批准毛泽东当选为苏维埃共和国主席，毛泽东为大会题词：“苏维埃为工农劳苦群众自己管理自己生活的机关，是革命战争的组织者与领导者。”

毛泽东认为中华苏维埃共和国是人民的政权，“工农民主专政的苏维埃，他是民众自己的政权，他直接依靠于民众。他与民众的关系必须保持最高程度的密切，然后才能发挥他的作用。”^{[2]（P312）}苏维埃政权所做的一切工作，都要使老百姓认识到苏维埃政府是自己的政府，这个政府不是压迫人民的，而是为人民谋利益的。毛泽东强调苏维埃政权要特别注意关心群众的切身利益，“一切群众的实际生活问题，都是苏维埃应该注意的重要问题。假如苏维埃对这些问题注意了，讨论了，解决了，满足了群众的需要，苏维埃就真正成了群众生活的组织者，群众就会真正地围绕在苏维埃的周围，热烈地拥护苏维埃。”^{[3]（P137）}

1934年4月，毛泽东在《乡苏怎样工作？》一文中指明了乡苏维埃的建设理念：乡苏维埃工作的原则是四“最”，即最能够接近广大群众，最能够发挥群众的积极性与创造性，最能够动员群众执行苏维埃任务，并且最能够争取任务完成的速度^{[4]（P343）}。由于苏维埃政权具有革命属性，毛泽东认为要取得革命的胜利必须重视广大群众的切身利益和生活问题，“苏维埃是群众生活的组织者，只有苏维埃用尽它的一切努力解决了群众的问题，切切实实改良了群众的生活，取得了群众对于苏维埃的信仰，才能动员广大群众加入红军，帮助战争，为粉碎敌人的‘围剿而斗争。”“因为革命战争是群众的战争，只有动员群众才能进行战争，只有依靠群众才能进行战争。”^{[4]（P136）}

党在中央苏区所建设的人民政权的实践和人民主权的思想在抗日战争时期也得到了体现。1942年，张闻天率领延安农村调查团到晋陕农村调查，经调查后张闻天认为“基层政权的产生和运行规则，充分体现人民是新政权的主人翁，而新政权就是人民的。”^[5]（P76）

在1940年的《新民主主义论》中，毛泽东指出，中国无产阶级、农民、知识分子和其他小资产阶级，乃是决定国家命运的基本势力，其中无产阶级是领导的力量。毛泽东还提出了在新中国建立人民代表大会的基本政治制度的构想：“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。”

在1945年的《论联合政府》中，毛泽东进一步提出“建立一个以全国绝对大多数人民为基础而在工人阶级领导之下的统一战线的民主联盟的国家制度”，“由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府”。在革命即将取得胜利的1949年，毛泽东在《论人民民主专政》中，系统地提出了人民民主专政理论。毛泽东对人民在政权中的地位和民主制度进行了说明。他指出，在中国的现阶段，人民就是工人阶级，农民阶级，城市小资产阶级和民族资产阶级，这些阶级在工人阶级和共产党的领导下组成自己的国家，选举自己的政府。这一思想在新中国建立之初代行宪法的《中国人民政治协商会议共同纲领》中得到明确规定： “中华人民共和国实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政。”“中华人民共和国的国家政权属于人民。”

二、基层政权的功能定位

1931年11月7日，中华苏维埃第一次全国代表大会在江西瑞金举行，标志着中华苏维埃共和国正式诞生，同时，中华苏维埃共和国也建立了中央政权组织机构和地方政权组织机构。1933年，《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法（草案）》颁布，其中明确规定，中华苏维埃共和国地方政府采取省、县、区、乡（市）四级制，县、区下的乡（市）属于中华苏维埃共和国的基层政权。在乡苏维埃之下设村，村实行代表制，由此与乡一级的基层政权区分开来。

在基层政权建设的功能定位上，毛泽东认为，乡苏维埃是苏维埃政权的基层政权，也是党和群众联系的最直接的纽带。在《乡苏怎样工作？》一文中，毛泽东指出，乡苏维埃（ 与市苏维埃） 是苏维埃的基本组织，是苏维埃最接近群众的一级，是直接领导群众执行苏维埃各种革命任务的机关^{[4]（P343）}。乡苏维埃是贯彻落实苏维埃一切政策法令的基层触角，“一切苏维埃工作的实际执行都在乡苏与市苏，这是人人了解的。”^{[4]（P276）}“我们要建立一个坚固的塔，就要从打下坚固的塔脚做起，我们要建立坚固的苏维埃，也要打下坚固的苏维埃塔脚，这就是城乡苏维埃了。”^{[4]（P343）}通过乡苏维埃之下设置村，共产党的基层政权把群众联系、组织起来，“依靠于民众自己的乡苏代表及村的委员会与民众团体在村的坚强的领导，使全村民众像网一样组织于苏维埃之下，去执行苏维埃的一切工作任务。”^{[3]（P325）}

同时，毛泽东认为基层政权具有动员群众的功能，乡苏维埃工作的原则是“最能够接近广大群众，最能够发挥群众的积极性与创造性，最能够动员群众执行苏维埃任务，并且最能够争取任务完成的速度，使苏维埃工作与革命战争、群众生活的需要完全配合起来”^{[4]（P343）}。

具体来说，新民主主义革命时期共产党建立的基层政权主要有两项职能，第一是在战时组织人民群众参战，动员一切可以动员的力量投身革命。乡苏维埃在这方面开展了许多工作，如扩大红军，毛泽东在《才溪乡调查》中记载了才溪乡大量地动员群众去当红军的情况。这种动员主要依靠三种办法，一是政治上的充分的宣传鼓动，废弃一切强迫办法，二是充分地优待红军家属，才溪乡优待红军家属、慰劳红军的工作历来做得不错，三是健全的编制与训练地方武装。

基层政权的第二项重要职能是在平时为人民谋福利，组织群众生产，保障人民利益。毛泽东在1934年1月第二次全国工农兵代表大会上明确提出，工农兵政府不仅要动员人民进行战争，还要做很多的工作，“领导农民的土地斗争，分土地给农民；提高农民的劳动热情，增加农业生产；保障工人的利益；建立合作社；发展对外贸易；解决群众的穿衣问题，吃饭问题，住房问题，柴米油盐问题，疾病卫生问题，婚姻问题。总之，一切群众的实际生活问题都是我们应当注意的问题。”^{[3]（P136）}

1943年公布的《陕甘宁边区简政实施纲要》对乡政权的基本任务进行了具体说明，主要涉及以下十点：“（1）实行政纲法令，（2）发展农村生产，（3）爱护帮助军队，（4）进行抗战动员，（5）维护革命秩序，（6）建设人民武装，（7）贯彻民主制度，（8）发展乡村文化，（9）调解民间纠纷，（10）举办公益事宜。”该纲要特别指出，发展农村生产是乡政权的第一要务，其它各项工作围绕它来进行，并力求有助于生产的发展。这使得基层政权职能与农民关心的事务紧密联系起来，基层政权职能得以切实发挥。

三、基层政权建设的具体方式

为了保障苏区人民群众广泛享有民主权利，苏维埃政权给予一切被剥削被压迫的民众以选举权和被选举权，并着力建立市乡代表会议制度。为此，中华苏维埃共和国中央执行委员会制定了一系列文件，如1931年的《中华苏维埃共和国的选举细则》和《中华苏维埃共和国选举委员会的工作细则》以及1932年的《中华苏维埃共和国中央执行委员会训令（第八号）关于变更和补充居民与苏维埃代表的比例标准》等。以上文件在选举权与被选举权、苏维埃代表的产生等方面进行了详细的规定，初步构建了苏维埃政权的民主选举框架。

毛泽东非常重视参与式民主的建设，他认为选举是人民民主参与的主要实践形式，并发动群众参与基层政权建设。在第二次全国苏维埃代表大会上，毛泽东指出：“苏维埃最广泛的民主，首先表现于自己的选举。”他要求：“政府工作人员由选举而任职，不胜任的由公意而撤换，一切问题的讨论解决根据于民意。”“群众不赞成的要另提候选人”^[3]（P65）。在候选人的提名方面，阶级成分、职业构成、知识结构、年龄结构和妇女比例等因素受到高度重视。

在《长岗乡调查》、《才溪乡调查》等调研报告中，毛泽东详细记载了基层民主政治建设的情况。1933年11月中下旬，毛泽东率领中央工农民主政府检查团来到兴国县长冈乡，在他之后的《长岗乡调查》中专有一章讲选举，毛泽东评论长岗乡苏维埃政府选举的缺点是“候选名单人数恰如应选人数，没有比应选人数增加一倍，因此群众对于候选名单没有批评。选举委员会组织候选名单问题上没有起什么作用，只有党的活动。”^{[6]（P297）}在《才溪乡调查》中，毛泽东也对该乡的选举进行了详细的评论，并称赞了该乡的差额选举。1933年，毛泽东亲自指导了苏区的选举工作。1933年6月8日，中央执行委员会发布《关于召集第二次全苏大会的决议》，规定“第二次全苏大会以前应改选各级地方苏维埃”。为了选举的顺利进行，7月21日，中央执行委员会做出《关于重新划分行政区域的决议》，指出苏维埃政府“须尽量接近群众，为群众谋一切利益。因此，不论乡、区、县、省，区域都不应过大”。 8月9日，中央执行委员会发布关于选举运动的训令指出，这次选举是从乡、市一直到中央执行委员会完全实行改选，要充分发动群众，预先公布候选人名单，“当实行选举时，须按名逐一提出，逐一讨论，逐一表决，使选民尽量发表意见”，还要收集选民关于自己实际生活和对政府政策法令意见的提案^{[2]（P310）}。

抗日战争时期，共产党用“三三制”原则对基层政权进行改造。毛泽东于1940年3月6日为中共中央起草了《抗日根据地的政权问题》的党内指示，提出抗日民主政权中人员的分配，“共产党员占三分之一，非党左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一”。“三三制”政权的建立，使包括党外人士在内的一切可以团结的人士都积极参与抗战，也使他们享有了机会平等的政治参与权利。

此外，由于交通不便的山区农民文盲率较高，一些地区在选举投票时采取了画圈、投豆等方法，以便不识字的群众也能选举出自己满意的代表。在一些地广人稀不易集中的地区，采用了分散投票法和流动票箱法，把票箱设到行政村甚至自然村进行分散投票，并由选民委员背着流动票箱逐户向群众送选票。一些党外人士在对根据地选举调研之后认为，“民众在行使民主的过程中，所运用的种种之选举方法和可以发挥自主能力的各种事实，是给借口民众不识字，程度太低即不能行使民主者以最有力的打击。”^{[7]（P520）}

四、对基层政权建设的几点启示

（一）基层政权建设需要争取广大群众的拥护和认同。

基层政权是国家政权体系的最低层次和最小单位，最直接面对地方居民。基层政权的稳定与否和群众的支持紧密相关。亨廷顿尤其强调农民对政权稳定的重要作用，他认为：在一些发展中国家，“如果农村支持该政治制度和政府，那么该制度自身就可免遭革命之虞，政府也有希望使自身免遭叛乱之虞。如果农村处于反对地位，那么，制度和政府都有被推翻的危险。对政治体制来说，城市的反对派令人头痛但不致命。农村的反抗才是致命的。得农村者得天下。”^{[8]（P267）}

共产党新民主主义革命时期的政权建设，面临民族矛盾与阶级矛盾交织的复杂局面。在此情况下，农村基层政权的建设关系到整个政权体系的巩固和壮大。因此，争取广大农民的拥护和认同是当时基层政权建设的必然选择。毛泽东在七大的政治报告中明确指出：“中国民主革命的主要力量是农民。忘记了农民，就没有中国的民主革命；没有中国的民主革命，也就没有中国的社会主义革命，也就没有一切革命。我们马克思主义的书读得很多，但是要注意，不要把‘农民这两个字忘记了；这两个字忘记了，就是读一百万册马克思主义的书也是没有用处的，因为你没有力量。”^{[9]（P305）}

在新民主主义革命时期的政权建设理念上，共产党尤其强调政权的人民性，强调广大人民群众是国家的主人，强调实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政，这为获取广大群众的认同奠定了合法性基础。这种政权的性质使得人民的权力从制度上得到了保障，因而在群众中广受欢迎。

新民主主义革命时期的基层政权建设注重保护和争取农民的利益。农民是新民主主义革命的核心力量，通过“打土豪分田地”，并切实解决农民在生产生活中的实际困难，共产党获得了农民的支持和信任，这也是国共两党在农村基层政权建设方面取得不同成效的重要原因。

（二）基层政权建设需要重视群众的政治参与和利益诉求表达。

政治参与是普通群众影响政府决策的活动，是基层政权建设的重要内容。通过政治参与，群众增强了主人意识，加强了对基层政权的认同感。同时，通过政治参与，群众的利益诉求具有了有效的表达渠道，基层政权可以据此汇集信息，及时做出符合群众利益的公共决策，进而解决群众关心的实际问题。

在农村社会中，基层干部掌握着一些农民所没有的资源，如权力、组织资源、社会关系等等，如果农民能够通过政治参与在公共决策等过程中表达自己的诉求，可以促进公共决策趋于理性化，并对基层干部形成监督和制约。一些研究反映，经济利益在农民政治参与中起着重要作用，经济发展过程中，农民、集体和国家之间存在一定的利益冲突，为了保护和表达自身利益，农民需要更多的政治参与。另一些研究显示，参加选举的农民追求的目标不一定是经济利益，而寻求的是“做事公道”。无论从哪个角度分析，政治参与水平和质量高的地区，群众对基层政权的认同度相对而言较高，这样的政权也更具稳定性。

新民主主义革命时期，各地的基层政权建设状况[HJ2.9mm]虽然不甚一致，但是它们都充分重视了人民群众的利益诉求，重视民主选举在基层政权建设中的作用，使基层政权能够尽可能地代表各阶层的广泛利益。通过选举的方式，共产党吸收了大量群众参加到基层的具体工作中，保证了基层政权能够真心为人民办实事。这种政治参与的方式也被毛泽东认为是共产党跳出“其兴也勃焉，其亡也忽焉”历史周期率的新路，这条新路即是民主，“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”

近年来，我国在基层政权建设过程中，充分重视了群众的选举、决策、民主、监督等方面的民主权利，并通过建立信息公开机制、完善村务公开、政务公开等手段，提高群众政治参与的质量，为决策民主化提供了有益的基础。从制度建设的角度看，制度化的政治参与有利于规避非制度化政治参与的不规范性和突发性，因此更有利于基层的政权建设。将群众的利益诉求纳入制度化的轨道，是基层政权建设尤其需要重视的工作。

（三）基层政权建设需要拓展执政能力建设新途径。

基层政权建设的一个重要功能是促进国家政权的建设。杜赞奇在《文化、权力与国家》中指出，现代的国家政权建设包括两方面的内容，一是国家权力对社会各个方面控制的加强，二是公民权力和义务范围的扩大。对于基层群众而言，中央的权力通常难以对其造成直接的影响，基层政权却往往在群众眼中成为国家权力的直接表征。新民主主义革命时期，打破农村原有的政治权力结构并重塑、掌握其政治权力是共产党基层政权需要解决的核心问题。在这个过程中，共产党对农民实际问题的解决成为其掌握农村政治权力的重要抓手。1930年10月，毛泽东在兴国调查时发现，土地分配不均是农民要求革命的主因，据此他判断无产阶级革命能够获得百分之八十以上人民的拥护和赞助。因此，共产党在革命过程中，始终注重解决农民的实际困难，并实行“打土豪分田地”的政策。抗日战争爆发以后，共产党在根据地实行减租减息政策，减轻农民负担。这些措施配合战争所需要的政治动员，有效地凝聚起了农民，使共产党在群众中获得了权威，也为共产党所代表的国家权力进入基层社会提供了直接的途径，共产党得以全面渗透到基层社会内部。可以说，土地改革的过程也就是国家政权建立的过程。

农业税取消以来，农村基层政权与农民之间原有的联系被削弱；城市社区由于所辖区域人员的多元化和流动性，基层政权也存在软弱涣散问题。无论城市还是农村，我国目前的基层政权都缺乏坚定有力的工作抓手，面临强化执政能力的巨大挑战。要加强基层政权建设，需要寻找适应当地具体情况、能够有效凝聚群众的新途径和新方法。新民主主义革命时期中国共产党建权的过程表明，必须重点关注群众与物质利益之间的关系。我国近三十多年来经济高速增长所获得的群众对党的广泛认同也契合了上述经验。如今，群众的利益诉求日渐多元，寻求基层政权执政能力建设新途径，除了领导群众发展经济、建设小康这个核心抓手之外，还可以从发展基层民主、创新社会治理、提供适宜的公共服务等途径入手，切实提高基层政权的执政能力。

参考文献：

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[9]毛泽东文集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1993.