新型城镇化发展道路的常规阻力与动力机制构建
——以广东省湛江市为例

王守智

(中共湛江市委党校 经济教研室， 广东 湛江 524032)

当前我国正处于工业化和城镇化快速推进阶段，可以说城镇化是我国未来10年到20年经济平稳较快发展的重要动力，也是转变经济发展方式的重要抓手和启动内需的主要引擎。2012年中央经济工作会议上，习近平总书记首次提出“城镇化是我国现代化建设的历史任务”，并将城镇化纳入新一年经济工作的主要任务，指出：“要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”[1]。之所以提“新型城镇化道路”，就是要区别于过去那种粗放型、低密度、分散化的城镇化发展模式，转而强调要在遵循科学发展规律基础上，由只注重经济增长和物质形态的建设向更加重视精神文明和社会事业发展转变；由只注重城镇化发展的速度向更加重视城镇化发展质量的提升转变；由只注重空间扩张的城镇化向重视人本型的城镇化转变。

一、湛江市城镇化发展的基本现状

湛江作为广东省政府定位的粤西地区区域中心城市，位于中国大陆最南端，地处粤桂琼三省(区)交汇处，东濒南海，南望琼州海峡，西临北部湾，背靠大西南。下辖3县级市、2县、4区，1个国家级经济技术开发区，总面积12490平方公里，户籍人口745万。

改革开放以来，湛江市一直把推进城镇化进程作为统筹城乡协调发展、加快全面建设小康社会步伐的一项重要战略，出台了一系列加快人口城镇化进程的政策和措施，使得城镇化水平有了显著提高。湛江市市辖区建成面积由2008年的77.43平方公里增加至2011年的105.67平方公里，累计增幅为36.47%；市区城市建设用地面积2011年达到94.44平方公里，相比2008年增加了4.39平方公里。湛江市人均城市道路面积由2007年的5.3平方米大幅增加至2011年的14.13平方米，累计增幅166.7%；人均公园绿地面积也由2007年的7.5平方米增加到2011年的12.92平方米[2]。

然而由于各种体制和历史因素的影响，湛江市目前的城镇化发展水平还相对滞后。截至2011年底，湛江市的城镇化率只有37.26%，不仅低于全国49.68%的平均水平，也低于全省66.18%的平均水平，在全省21个地级以上市中排名第19位，不仅低于粤东汕头69.34%的城镇化率，也低于粤西阳江46.97%的城镇化水平(如图1)。实际上，早在2011年中国共产党湛江市第十次代表大会上，湛江市委书记刘小华代表中共湛江市第九届委员会作的《发愤图强 众志成城 为实现湛江五年崛起而努力奋斗》的报告，就已经明确提出了“全力推动五年崛起，加快建设幸福湛江”的奋斗目标。而实现“五年崛起”必须依托“五个崛起”，即经济崛起、城市崛起、生态崛起、文化崛起、民生崛起。所谓“城市崛起”就是要加快湛江城市的现代化和城镇化进度。与此同时，湛江市也出台了《湛江市城镇化“十二五”规划》，明晰了未来城镇化发展的方向。

图1 2011年广东省各地级以上市城镇化水平情况

数据来源：《广东统计年鉴(2012)》。

从湛江市目前城镇化发展进度来看，主要呈现以下特点：

第一，城镇化水平起伏不定。按照美国地理学家诺瑟姆城镇化进程的“S曲线”的经验，当城镇化率超过30%，城乡对立就会逐步转变为城乡联系，城市快速增长，城市地域扩大和城市(包括小城镇)数量增加以及城市人口大幅上升。但从近年湛江市城镇化发展的统计数据来看(如图2)，城镇化发展水平却一直处于一个波浪起伏的阶段，甚至有大幅回落的趋势。

图2 2000～2011年湛江市城镇化率变化情况(%)

数据来源：《湛江统计年鉴(2012)》。

图3 2011年湛江市各县(市、区)城乡人口比重

数据来源：《湛江统计年鉴(2012)》。

第二，区域间发展不平衡。就整体而言，湛江市的城镇化水平还是相对落后，下属的各个县(市、区)的城镇化率也普遍偏低(如图3)，且不平衡的发展局势比较突出，个别地方城镇化水平甚至不到30%，湛江市区中心的赤坎区、霞山区城镇化率较高，都超过了90%，但开发区(含东海岛)的城镇化水平只有52.36%，麻章区、坡头区分别只有35.43%、35.46%。

二、湛江市城镇化发展中遭遇的主要阻力

1.城镇化总体水平低，中心城区的聚集、辐射和带动能力较弱

近年来湛江市的城镇化水平一直呈现起伏不定的局面，致使与广东省的其他城市的差距越拉越大。并且，市本级的经济发展不够突出，经济总量偏小，集聚能力和辐射能力不强。2011年全市实现地区生产总值1708.22亿元，在全省排名第九位，人均生产总值24163元，在全省排名第15位，地方财政一般预算收入80.03亿元，全年全部工业完成增加值665.28亿元。同时，中心城区还存在着规模较小，城市功能不完善，城市管理水平不高，人居环境欠佳等问题，都影响了中心城区的聚集效应，制约了其辐射和带动县域经济社会发展的能力。

2.经济基础薄弱，产业结构不尽合理

城镇化与工业化是相辅相成的，城镇化的发展必须依赖一定的工业化发展作为前提，而目前湛江市的整体工业化发展水平还相对滞后，成为制约城镇化发展的一条软肋。包括各个县(市、区)工业经济欠发达，工业化水平不高，对城镇化支撑力度不够，致使城镇化发展乏力。2011年，湛江市地区生产总值总量超过100亿元的县(市、区)有8个，其中3个超过200亿元(霞山、坡头、廉江)，还有两个县(市、区)不到百亿元(如图4)。县域实现生产总值约793.55亿元，占全市生产总值的比重为46.5%，对全市经济增长的贡献率只有48%。

图4 2011年湛江市各县(市、区)生产总值及人均值

数据来源：《湛江统计年鉴(2012)》

湛江市所辖各县(市)生产总值中农业所占比重过大，农业产业化程度偏低，作为反映城镇化水平的现代服务业却发展缓慢。湛江作为广东省的农业大市，也是广东粮食主产区之一。2011年湛江农业总产值占生产总值的比重达20．2%，客观上造成了农村人口比重较高，且农业机械化、标准化、产业化程度较低，农产品加工业不发达，对城镇化带动作用小，致使各地城镇化发展动力不足。而第三产业在整个湛江市生产总值中所占比重也只有38%，吸纳的就业人口有限，限制了农村剩余劳动力向城镇转移，导致城镇化对农民缺乏吸引力，农民对其也缺乏兴趣。包括湛江市各个县(市)产业结构也不尽合理(如图5)，基本上都是呈现以农业尤其是种植业为主体，第二、第三产业比重较小的结构特征，从而导致总体产出功能不高，经济效益低下，城镇化发展缺乏应有的产业支撑。

图5 2011年湛江各县(市)三次产业结构分布比例(%)

数据来源：《湛江统计年鉴(2012)》

3.城镇规划编制工作相对滞后，发展思路不清

目前湛江市和各县(市)大多数正在进行新一轮总体规划修编工作，有的还未完成，有的正在征求意见建议，有的正在审批。而全市建制镇的总体规划有些是上世纪90年代中期或更早编制的，大多数已到年限，难以适应目前经济发展的需要。尤其是村庄规划编制率目前还较低。截至2010年底，湛江市累计编制村庄规划的有5679个，占农村自然村庄总数(不含城市规划区和县城规划区内的村庄)的48.1%；其中属于“十一五”期间全市编制村庄规划的有3408个[3]，还有超过一半的村庄没有编制村庄规划，导致村庄整治建设缺乏指导依据。即使是已经作了规划的，但是规划编制工作层次较低，存在重复建设，产业雷同、资源浪费等问题。且大多是千篇一律，缺乏独特的风貌和文化特色，致使城镇化发展动力和吸引力不足。还有就是城镇规划的统筹性不够强，由于规划、国土、房产、城管等部门在沟通、协调、政策研究等方面还没有形成长效机制，规划政出多门的情形还普遍存在。

4.资金投入不足，城镇基础设施建设滞后，承载力不强

由于湛江市各县域、城镇经济实力相对薄弱，财力有限，对城镇基础设施建设的投入也相对不足。2010年与2011年城市建设的投入，有不少县(市、区)都存在大幅回落的情况(如图6)。资金无法到位，必然导致各县(市、区)基础设施建设标准较低，特别是市政道路、排水系统、园林绿化、公共服务设施和环境卫生设施等方面欠账较多，由此，借助外来资金投入建设成为出路之一。但是湛江市目前投资硬环境较差，再加上投资软环境(包括人文环境、治安环境、政策环境等等)也不具有较强竞争力，用地指标少，致使招商引资难度大，真正落地项目不多，资金到位少，也使得城镇化建设硬件配套慢，城镇吸引力不足，承载力不强，进而使得人口城镇化率一直提升不起来。

图6 2010年与2011年湛江市各县(市、区)城市建设投入情况比较

数据来源：《湛江统计年鉴(2012)》

5.城镇管理不够完善，吸引力不强，动力不足

湛江市各县(市、区)在城镇公共交通、污水治理、供水供电等公用产品和服务的供给方面，在就业机会的创造和社会保障体系的健全方面，在社会保障性住房的建设和供应方面，在医疗卫生、教育文化、城镇生态环境的建设，在城镇社会治理环境的规划和建设，在社区建设、扶助弱势群体、调节收入分配等等方面，都还与老百姓的需求有一定的差距。且城镇规划建设的管理人员也较少，素质参差不齐，组织管理能力还不够强。甚至存在部分管理人员工资待遇差或者拖欠等现象，对城乡规划建设管理也不到位，违法抢建、乱摆卖、环境脏乱差现象较为严重。这都给城镇化发展带来极大阻力，也消减了农民进城的热情，制约了城镇化发展的步伐。

6.进城成本的不断攀升，抑制了城镇化的热度

近年来，湛江地价、房价、资源品价格以及劳动力价格持续较大幅度上涨，使得城镇化发展面临着高成本的阻力。以房价为例，2012年湛江新房销售套数达12882套，同比增长19.8%；新房总销售金额达76.38亿元，同比增长29.1%。中心城区新建住宅全年网签均价达7103元/平方米[4]。而2002年湛江全市新房均价才1580元(其中市区1620元)，2005年均价为2084元(其中市区2373元)，2007年均价才2566元(其中市区2988元)，足见涨幅之大。还有物价、资源品价格等等，随着近几年全国通货膨胀的压力，也存在不同程度的涨幅。而城镇化之后，农村人口大量涌入城镇，相应的衣食住行的成本都会相比农村有不同程度的提升。在此情况下，对于成本与收益的综合分析，使得农民对于城镇化望而却步，甚至出现“逆城镇化”现象，这也是当前湛江城镇化发展的一个重要制约因素。

7.制度安排不健全，阻碍了城镇化发展进度

当前整个制度设计、安排的不合理和不完善也是影响湛江市城镇化水平提高的原因之一。如我国建国以来一直延续城乡二元户籍制度，极大地限制了人口的合理流动;城镇缺乏针对入城农民建立的相对完善的就业、住房等社会保障制度，致使农民对城镇化心生忧虑；农村的土地管理制度，成为农民进城的心病，束缚着农民城镇化的热情；城镇化发展、城镇土地扩张带来的城郊失地农民利益保障机制如何建立健全；还有现行政府的财税体制和绩效评估体系，使得地方政府承担的责任和权力不对称，“土地财政”成为解决这一困境的重要出路，从而助推了地方房价的疯涨，农民进城的成本也由此不断攀升，城镇化的门槛也进一步提高，从而进度也由此滞缓下来，甚至出现“逆城镇化”等等。同时，地方政府还承担着城镇建设和管理的巨大费用，尤其是要解决大量农民进城之后的就业、住房、社会保障等问题，都需要大量的财力支撑，随着土地红利的不断消减，这一体制也必将不可延续。

三、湛江市发展新型城镇化的动力机制构建

针对湛江市目前城镇化发展存在的诸多问题和阻力，有必要进一步厘清思路，转变发展方式，开拓新型城镇化发展道路。从制定科学的规划、强化产业的支撑、完善城市的功能等层面来构筑动力机制，提升城镇化质量，实现城镇化健康有序发展。

1.制定科学规划，引领城镇化健康发展

历史经验和实践规律都向我们表明了，城镇建设必须做到规划先行，规划是前提，是基础，是关键，只有规划得好，才能建设得好，管理得好。因此，首先，需要更新规划的理念。要用世界的眼光，从战略的高度来制定规划，要立足当前，着眼于长远，凸显和谐的规划、资源的规划、统筹的规划、机制的规划、约束的规划的发展理念。其次，要实现城乡规划的全覆盖。从纵向上，既有城市体系规划，又有县城规划，还要有乡(镇)规划和村庄规划；在横向上，要形成城市总体规划、控制性详细规划、各类专项规划、修建性详细规划等完整的规划体系。特别是要把大、中、小城市的规划与小城镇规划结合起来，把县城、中心镇规划与农村、社区规划结合起来，从而在地域空间上形成一个有机整体。再次，要提高规划的水平。要按照政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的程序，严格组织规划编制工作，确保规划的高起点、高质量、高水平。最后，要严格规划实施。严格遵守用地红线、水体蓝线、绿地绿线、历史文化保护紫线、市政公用设施黄线等“五线”管理制度，维护规划的法定性、权威性和严肃性，确保规划的有效实施。同时，也要立足各地域历史文化资源的挖掘，突出气候、人文、地理、历史、经济、民族特色，提高城市的生态品位、文化品位和艺术品位，避免“千城一面”。

2.强化产业支撑，增强城镇化的发展动力

扎实的产业基础和合理的产业结构是城镇化的有力支撑。加快湛江城镇化进程，必须进一步加快推进工业化和农业现代化，为城镇化发展奠定坚实的基础。湛江市应以产业转型升级为契机，依托钢铁、石化等大项目带动，坚持先进引领、优势支撑、传统提升、新兴转型、特色取胜，构建起以现代农业为基础、先进制造业和现代服务业为支撑的现代产业体系，以增强新型城镇化的发展动力。

一方面，要巩固和加强农业，从农业大市向农业强市转变。一是进一步调整农业结构，优化产业布局。加快农村土地流转，实现土地集约化、规模化，为发展现代农业奠定基础。加大财政支农扶农力度，落实各项惠农政策。发展新型农民，利用现代科技，推动农业机械化、产业化、标准化。二是大力实施龙头带动，依托农业龙头企业，建立农业现代化示范区，来提高农业综合生产能力、农产品竞争能力，从而带动农村经济的发展。三是积极发展生态农业。加大农业基础设施的投入，建设各种生态农业基地和无公害农产品生产基地，形成集农业生产、科教、休闲、娱乐、观光、休养一体化的生态观光农业园。

另一方面，加快工业化步伐，强化城镇化发展的基础。一是继续实施工业立市发展战略，重点发展临港石化、能源、造纸、钢铁、家电等支柱产业。二是城镇发展要以工业园区为载体，实施工业进园，项目进园，实现重大项目带动，其中，要确保经济发展与人口、资源、环境之间的协调。三是加大招商引资力度，立足改变自身的投资硬环境和软环境，来承接省内外各项产业转移项目和投资项目。四是大力发展民营经济，重点改造传统产业，走新型工业化与城镇化相结合的道路，在不断提高县域工业化的同时，增强市区对县城、县城对中心镇和特色镇，以及经济中心镇对农村经济发展的带动作用。

3.完善城市功能，提升综合承载能力

新型城镇化强调城市发展应从注重规模扩张、形态建设向注重功能提升、内涵发展转变，由城市增长的速度外延型向提升城市整体功能的质量内涵型转变。因此，湛江市城镇化发展应从扩容向提质转变，致力于加强城市基础设施建设，完善城市公共服务，从而吸引更多的农民进城。同时，要构建便捷、高效的现代化综合交通体系、信息网络，完善城市住宅、道路、排水、电力、电信、供热、燃气、环境卫生、园林绿化、防灾体系等基础设施的建设，强化城市商业、医疗、配套发展，为市民提供方便、舒适、安全、优美、可持续的城市人居环境。当前湛江市要以有序推进、统筹抓好“五城同创”工程为契机，深入推进城市绿化、净化、美化、亮化、序化“五化”工程，下大力气治理城市“六乱”和交通秩序，建立长效的管理机制和精细的管理模式，从而不断提升现代城市的管理能力，力争2013年成功创建国家卫生城市，2014年成功创建国家环保模范城市，2015年成功创建国家生态园林城市，2016年创建国家低碳发展示范城市和全国文明城市取得重大进展[5]。

4.加快特色城镇、中心城镇建设，发挥辐射带动效应

挖掘各县(市)城镇的潜力，结合当地的实际，利用其区位、产业优势、特色资源、历史文化资源等，明确自身主导产业，提升工业化水平，强化产业支撑，推动城镇化步伐，提升城镇品味和魅力，增强对周边农村的吸引力和辐射带动力，形成一批特色专业镇、经济中心镇。目前，湛江市已经建立了19个中心镇。根据广东省人民政府《关于加快中心镇发展的意见》，对中心镇有十大优惠政策，包括土地、金融等政策实行倾斜，然而，目前在湛江市各县(市)落实起来还比较难。有的措施只是写在纸上，墙上贴一贴，没有得到足够的重视，落实力度不够，没有“扶上马、送一程”，好政策没有落到实处。因此，要做大、做强具备优势条件的中心镇、特色镇，发挥其集聚与辐射的功能。必须加大中心镇、特色镇的基础设施建设，初步建成比较完善的交通、通讯、供水、供电和污染治理等现代化基础设施和公共服务设施体系。同时，各县(市)要加大落实中心镇、特色镇各项优惠政策的力度，从而借助政策便利，推动中心镇、特色镇发展。作为各县(市)的地方政府也要集中人、财、物优先发展中心镇和特色镇，实现“先富”。在此基础上，再推动“先富带后富”[6]。

5.做好综合配套改革，增强城镇凝聚力

城镇承载力的提升和功能的完善升级，都离不开城镇的综合配套改革。首先，要扎实稳妥地推进政府机构改革，改变困扰城镇政府的条块分割和人、财、物相分离的矛盾。要加强国土、房产、城管等部门之间的协调配合作用，消除各种制约城镇化的人为和体制因素，尤其是行政审批制度改革，精简流程和环节，提升行政效率，合力共推城镇化发展。同时，要完善地方政府政绩考核体系，引导服务型政府的建设，提高城市治理能力和公共产品供给能力。其次，要解决好城镇居民对进城农民的包容性问题，使得农民进城之后一方面能够平等地享有城镇居民的政治权利，同时还要消除城乡之间的文化隔阂，解决城镇居民对外来人口特别是农民工及其子女的文化歧视和排斥，促进平等交流和紧密融合，营造平等接纳迁入人口的社会环境，从而真正意义上实现农民市民化。最后，要建立健全新社区的管理服务体制，真正使农民和市民拥有平等的公民待遇和地位，要把城镇管理的重心逐步下移到社区，切实完善进城农民社会保障、公共服务均等化和金融服务等方面的政策配套，建立居民共驻、共建、共享的治理模式[7]。

6.健全制度安排，消除城镇化发展的体制性障碍

第一，优化城乡户籍管理制度。一方面，要把符合条件的农民工逐步实现在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇的户籍限制。以具有稳定就业或生活来源、固定住所和一定居住年限作为户口准入制的基本条件。另一方面，户籍制度的根源不在于户口本身，而是附着在其上的不公平福利制度。因此，优化户籍制度，首先就要剥离这些不平等福利制度，将外来人口统一纳入本地各项社会管理，促进住房、医疗、子女教育、社会保障等基本公共服务均等化。

第二，推动就业保障制度改革。农民进城面临的最关键问题，就是如何在城镇生存下去，如何维持生计的问题。因此，实施积极的就业政策，广泛开辟就业渠道，为农民提供尽可能多的就业岗位，是城镇化发展一个至关重要的环节。一是建立就业培训机制，提高农民进城就业的技能。二是健全用工信息发布机制，让农民能够多渠道了解就业信息。三是建立激励机制，鼓励劳动密集型企业雇佣农民。四是完善刚进城农民的维权机制，确保其合法权益。五是推动创业扶持机制，鼓励农民以创业带动就业。作为城镇，必须通过积极发展中小企业，壮大民营经济，促进第三产业发展等方式，尽可能为进城农民创造更多就业机会。甚至可以将针对中小企业的减税政策和解决农民就业结合起来，从而鼓励更多企业吸纳农民进厂打工。城镇的基础设施建设、交通运输设施建设以及其他公共服务设施建设也尽可能使用进城的农民，解决其生存来源问题。

第三，探索住房保障制度改革。积极探索多种形式的公租房建设和经营模式，鼓励用工企业建设各种农民公寓或宿舍，以满足进城农民的基本居住要求。甚至可以将刚进城农民纳入国家住房保障体系，允许符合一定条件的农民享受政府廉租房、经济适用房、限价商品房等政策。对于居住在城郊的农民以及城中村的农民，可大力推动宅基地换房，来解决目前其在城镇买房难、买房贵等问题。也可通过建立、完善农民住房公积金制度，允许有条件的农民申请住房公积金贷款，来解决其居住难的问题。

第四，加强土地管理制度改革。目前，湛江市土地红利正在逐步消减，必须加强对土地的管理，才能一方面解决经济快速发展对土地资源的需求，同时，解决农村大量土地资源抛荒丢荒的问题。一是加快土地资源的市场配置，增加土地供应的透明度，减少政府的过度干预。二是加强对工业建设用地的宏观调控，将零散项目用地引向城镇工业园区聚集。三是科学调整和修编土地利用总体规划和城镇总体规划。既要保护耕地、节约土地，确保国家粮食安全，又要不妨碍城镇化发展对土地资源的需求。四是严格遵循调剂建设用地指标和占补平衡的政策。对于长期闲置的土地，政府有权对其进行整理、回收和入库。五是对于进城的农民，应该允许其在一定时间内保留土地承包经营使用权，或者对其进行有偿转让，以消除农民离土的后顾之忧，也有利于劳动力资源按市场要求自由、有序流动和配置的管理体制。

第五，完善失地农民利益保障机制。城镇化过程中，由于一些公益性的需要或者城市的扩容，产生了一部分失地农民群体。作为城镇化“化”的主要对象，其利益保障机制的建立直接影响到城镇化的进度。首先，必须改变目前征地补偿标准普遍偏低的问题，应以市价为依据，并提高操作过程的公开性和透明性，维护被征地农民的合法权益。其次，征地补偿的发放要人性化、多元化。一次性货币安置不但难以做到足额发放，甚至还可能诱发各种贪污腐败，而最关键的是只能帮助农民摆脱短期困境，无法做到长久保障。因此，对于征地补偿费的发放，一部分用于解决当前生活所需，其他主要用于安排失地农民就业和医疗、养老等社会保障，要变一次性补偿为终身保险。作为城镇政府可从土地出让收益中拿出一部分用于失地农民的社会保障。对有长期稳定收益的项目用地，可允许农民以征地补偿安置费用入股，或以经批准的建设用地土地使用权作价入股，确保失地农民有长期稳定的生活收入来源。再次，城镇政府在征用农民土地之后，有必要签订提供一定就业岗位及技能培训的协议，或制定优惠政策帮助失地农民自主创业，或组织劳务输出等，来解决失地农民生存依靠问题。对失地农民无法就业的，应将其纳入城镇最低生活保障范畴。最后，征地行为必须严格按照法定程序进行审批，坚决杜绝未批先用、先占后批、占而未批等现象，从而把“最严格的耕地保护制度”和维护失地农民的合法权益真正落到实处。

第六，健全农民工社会保障体系。一是建立最低生活保障制度。用以维持其最低生活标准，防止由于缺乏生存依靠而引发的社会不稳定因子。二是建立农民工养老保险机制，以解决农民在城镇高额的生活成本与收入普遍偏低带来的反差，切实减轻农民进城之后的负担。三是建立农民工工伤赔偿机制。以缓解各种职业病给刚进城农民家庭带来的巨大压力，同时，也督促用工单位更加注意用工过程中的安全保护措施，大大减少农民工工伤事故的发生频率。四是建立农民工大病医疗部分社会统筹的保障机制。费用除个人缴费和地方财政给予一定支持以外，还应动员各种社会力量，包括红十字会、社会保障基金等，来减轻农民工大病治疗的沉重负担，消除农民城镇化的种种顾虑。

第七，深化投融资体制改革。城镇化发展需要大量资金投入，用于城镇基础设施的建设，包括市政道路、排水系统、环境卫生设施等，单纯依靠地方财政毕竟有限，因此，要建立在政府引导下，全社会共同参与的多元投资机制。根据“谁投资、谁所有、谁受益”的思路，鼓励更多的民间和社会投资主体筹资建城，尤其是国家未明确限制的投资领域，都可向社会资本甚至外资开放，鼓励和引导他们参与交通、供水、垃圾和污水处理等基础设施及公共事业建设，推动城镇建设和管理。同时，要建立健全地方财税体系，保障财政收入的稳定来源，支撑城镇建设所需的大量资金。对一些具备条件的经济中心镇可设立相应的镇级金库和财税机构。

7.增加农民收入，推动城乡一体化进程

城镇化与工业化、信息化、农业现代化要相互协调、同步发展，才是真正科学的发展，才能达到全面、协调、可持续的根本要求，才能实现社会生产力的跨越式发展。因此，在推动湛江市城镇化发展的同时，也不能忽视农村农业的发展，要以建设社会主义新农村为依托，以加大农村基础设施投入为基础，以发展现代农业为主要推动力，推动城镇基础设施、公共服务向农村延伸为载体，形成城乡一体化的公共交通、通信邮电、供水供电等社会服务体系。同时，要进一步加大财政投入，从提高农民收入、实现资源共享的视角，加速推进城乡的公共卫生、公共教育等均等化的进程。再就是，要进一步建立健全农村合作医疗、农村最低生活保障、农村养老保险、农村社会救助等社会保障体系，从而在真正意义上实现城乡一体化。

参考文献：

[1] 中央经济工作会议在北京举行[N]．人民日报，2012-12-17(001)．

[2] 国家统计局湛江调查队．城镇化水平不断提高 经济辐射力逐步增强[EB/OL]．国家统计局广东调查队．[2012-10-22]．http://gjdc.gd.gov.cn/dcfx/sqd/201210/t20121022_53675.html．

[3] 湛江市城镇化“十二五”规划[EB/OL]．中国湛江政府门户网．[2011-10-11]．http://www.zhanjiang.gov.cn/_layouts/ApplicationPages/Modules/News/ZWGKDetail.aspx?id=161c99af-1c96-4f9e-a72e-97e2a4df82cc．

[4] 2012年1-12月湛江商品房销售情况分析报告[EB/OL]．湛江购房网．[2013-01-22]．http://www.0759home.com/zt/20130122/．

[5] 刘小华．发愤图强 众志成城 为实现湛江五年崛起而努力奋斗——在中国共产党湛江市第十次代表大会上的报告[EB/OL]．湛江新闻网．[2011-12-30]．http://www.gdzjdaily.com.cn/zjnews/zjpolitics/2011-12/30/content_1437296.html．

[6] 李 波．基于协同视角的武陵山区产业结构相似度比较研究[J]．中南民族大学学报：人文社会科学版，2012(6)．

[7] 余茂辉．湖北传统农区推进城乡一体化的探索与实践[J]．湖北工程学院学报，2013(4)．