公民参与能否带来治理绩效？
——以温岭市为例

□ 郎友兴 喻冬琪

一、前 言

在全球化的今天, 政府的作用不是减弱而是增强了。我们关注的不再是“大政府还是小政府”, 而是政府是否有效, 换句话说, 我们需要更好的政府治理，许多政府领导者和公务人员都在不断地努力寻找好的治理方法。*B·盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，中国人民大学出版社，2001年版，第25页。如何找到一个既能满足政策利益相关者日益高涨的参与政治的诉求，良好地实现政治的输入与输出，同时又能使政府的决策更加合理，更加合乎民众的需要，建立一个透明、责任、公平、有效的政府，这是摆在所有政府领导者和公务人员面前的大问题。

参与式治理就是这样一种尝试。参与式治理是与政策有利害关系的公民个人、组织和政府一起参与公共决策、分配资源、合作治理的过程。*陈剩勇、赵光勇：《参与式治理研究述评》，《教学与研究》，2009年第8期。到2010年，全世界范围内至少有1000个城市和地区在公共行政中采用了参与式预算的方法；在中国，到2009年，有4个城市，20个乡镇和20个地区都开展了不同形式的参与式预算,另外还有大量的乡村也进行了预算的参与讨论。*联合国人居署编著：《参与式预算72问》，城市社区参与治理资源平台译，中国社会出版社2010年版，第5页。一时间，参与式治理理论似乎成为了一个规范性的概念，学者们几乎默认参与即能带来治理，参与式治理成为了解决公民、组织和政府间矛盾的最佳解决方式。学者已经对公民参与的意义和价值、参与渠道与途径、参与同治理的关系等作了大量的研究，有着丰富的文献，而对于温岭经验尤其民主恳谈会、参与式预算等，学界也有了大量的研究。但是，检视以往这些研究文献，有两个问题是值得讨论的，一是人们想当然地使用并接受了“参与式治理”的概念。“参与”+“治理”的组合“实际上隐含着参与带来治理性的结论。但是，事实果真如此吗？参与带来治理不需要具备相应的条件吗？参与式治理的后期效果能一直维持下去？二是人们关注温岭的经验，重点放在民主恳谈、参与式预算的意义和尔后的程序完善等方面，并没有集中于民主恳谈、参与式预算与温岭市地方治理绩效的关联性。民主恳谈、参与式预算给温岭治理带来了绩效吗？带来了哪些治理绩效？本文带着这些疑问，以温岭经验为研究基础，探求参与是否真的带来治理，治理的哪些方面因为参与而得到了提高，参与带来治理需要的条件，并希望这一主张对政府治理改革有所启示。

中国改革开放三十多年，大众参与在地方治理过程中创造并积累了丰富而有效的经验，在这些经验中，温岭的民主恳谈、参与式预算可以说是最引人注目、最为有效、最具持续性的创新经验。这是本文选择温岭作为经验研究的最主要考量。

二、治理指标的建构与选择

国外关于治理指标的研究主要有世界银行的综合治理指标体系和哈克人类发展中心的仁慈指标体系，这两个指标体系侧重于对国家层面的讨论，忽视了区域层面的讨论。而且由于指标编制方法本身的特点和指标成分的不断变化，这些治理指标并不是适用于任何一个国家，包括中国。“中国治理评估框架”*“中国治理评估框架”是联合国开发计划署和商务部的委托课题，由俞可平负责，何增科、陈家刚、周红云、包雅钧、闫健等为课题组主要成员。在结合中国国情的前提下，提出了包括公民参与、人权与公民权、党内民主、法治、合法性、社会公正、社会稳定、政务公开、行政效益、政府责任、公共服务和廉政12个治理指标，比较全面客观地描述了治理在我国的现状以及未来发展趋势。通过分析这12个指标，能够了解我国国家和地方层面的治理水平。这与本文试图寻找的分析框架有诸多类似之处。沿着“中国治理评估框架”的评估脉络，以温岭市参与式预算民主恳谈为案例，本文试图分析参与能否带来治理以及参与能带来治理的要件。

本文结合温岭民主恳谈的实际，深入分析这12个指标与当地选民和民众的关系密切程度，最终选择“社会公正”、“社会稳定”、“政务公开”、“政府责任”、“行政效益”和“公共服务”这6个指标作为考察参与能否带来治理的研究内容。理由如下：

第一，这12个指标当中，本文所选的这6个指标比较侧重于实证层面，从数据分析的角度来说，比较容易测量；其余6个指标侧重于价值层面，测量的难度很大。第二，对于选民和普通民众来说，这6个指标是摸得着看得见的东西，与他们的日常生活息息相关，其余6个对于他们来说比较抽象，难以理解。第三，这12个指标并不是完全孤立的，有交叉的地方，例如“人权与公民权”这一指标在某些时候可以划分到“社会公正”里面，“政府责任”、“行政效益”的高低与“党内民主”、“合法性”也存在一定的关系，“行政效益”的高低在一定程度上直接决定着“公共服务”水平的高低。

本文的主题内容即讨论参与能否促进社会公正，维持社会稳定；参与能否推进政务公开，促进政府履职；参与能否提升行政效益和公共服务的水平。探寻治理的哪些方面因为参与得到了提高，参与带来治理需要什么样的要件。

接下来，本文将分别介绍社会公正、社会稳定、政务公开、政府责任、行政效益和公共服务的内容。

(一) 社会公正与相关测量指标

“中国治理评估框架”指出，社会公正的测量指标为基尼系数、恩格尔系数、城乡差别、地区发展差别、教育公平程度、医疗保健公平程度、就业公平程度、人大代表和政协委员的代表性、基本公共服务均等化程度等方面。

对于民众来说，社会公正似乎不是那么容易衡量的事务。或许一个政策、一项便民的举措便能使民众感受到社会公正，也或许民众在某些方面的利益受到了损害，他便觉得社会公正存在问题。民众对于社会公正的评价受到自身的价值取向、文化程度、利害关系的影响。想要如实评价一个地区的社会公正程度存在相当大的困难，社会公正也并不是一两个指标能完整体现的。本文以数据分析为基础，试图通过温岭市近几年信访量的情况来探索公民参与与社会公正之间的关系。

(二) 社会稳定与相关测量指标

社会稳定是整个社会阶层普遍关心的问题，是国家各项社会事业得以顺利开展的前提，也是关系人民福祉的重大问题。

在日常生活中，我们经常会使用到社会稳定这个名词及其概念，这里所说的社会，就是有一定的经济基础与一定阶级属性的上层建筑组成的有机整体。狭义上理解的社会稳定，则是指社会治安状况的良好，治安案件、刑事发案率以及犯罪率处于较低水平等。*樊聪：《中国社会稳定问题的现状与对策研究》，辽宁大学硕士学位论文，2012年。

本文试图验证的社会稳定是狭义理解的社会稳定，采用如下指标来测量社会稳定：犯罪情况(包括刑事犯罪和治安违法行为)、社会治安状况、群体性事件和纠纷案发生状况。

(三) 政务公开与相关测量指标

政务公开是现代民主国家的一项基本制度，是现代民主政治发展的产物。

“中国治理评估框架”指出，政务公开的测量指标主要包括政务公开的法规及效果、政治传播渠道的数量和质量、决策过程的公开化程度、行政机关、法院、检察院等活动的公开化制度、公民对政治事务的了解程度、新闻媒体的自主性、公民获取政治信息的权利和渠道，以及党政干部财产收入申报的真实和透明情况等。本文主要通过测量政务公开的法规及效果、政治传播渠道的数量和治理、政府的公开化制度来验证参与对于政务公开的影响。

(四) 政府责任与相关测量指标

政府责任是政府存在的题中之义，若政府不履行其责任，便丧失了存在的必要。政府的权力是人民赋予的，政府责任的目的便是履行好人民交予的权力。政府责任的测量指标包括官员对其行为的负责程度、对渎职官员的惩罚、官员与公民的沟通渠道、官员对公民意见的尊重、党和政府接收和处理公民诉求的机制、党和政府的决策咨询机制、政策反馈及决策部门对政策的修订情况、政策反映或代表公民要求的程度、公民意见对政府决策的影响。

本文将结合政务公开情况考察参与对政府履职带来的影响，即温岭广泛的民主恳谈对于责任政府的构建具有什么样的作用，温岭的民主恳谈、民众高涨的政治参与热情是不是促进了责任政府的构建。

(五) 行政效益与相关测量指标

行政效益是政府行政活动所获得的行政收益与所耗资源的比较。*刘华富：《论行政效益》，《天府新论》，2007年第6期。用数学语言来解释行政效益的话，行政效益=行政收益-行政成本。政府的每一项行政活动，在产生收益的同时也要付出消耗资源的代价，因此行政效益可正可负。

但我们不能以行政效益的正负来评判行政效益的好坏。行政效益为负，不代表该项行政活动是失败的。例如遇到重大灾害、重大犯罪活动以及涉及到民生问题的一些行政活动，行政成本必然是巨大的，此时的政府会不惜一切代价开展此项行政活动。但同时由于事态的严重性或者事件涉及范围太大，行政收益往往不能立即见效。此时的行政收益必然为负，但我们不能以此来评判该项行政举措是失败的。同样的，行政效益为正也并不代表该项行政行为一定是成功的，如政府不顾民众意愿、政府官员贪污渎职、违纪操作等行为可能会让某项行政活动看起来很成功，但实际背后的效果却不尽如人意。

行政效益应与民众的意愿挂钩，应以民众的满意度来作为行政效益的评价指标。

(六) 公共服务与相关测量指标

“公共服务”的提出,标志着我国行政改革的进一步深化和政府管理发展中一个重要转折的来临。作为一项政府职能,其含义是指由法律授权的政府和非政府公共组织以及有关工商企业在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责。*马庆钰：《公共服务的几个基本理论问题》，《中共中央党校学报》，2005年第2期。

本文以2007——2011年这五年温岭市交通运输业、教育事业、文化卫生和体育事业、人民生活、就业和社会保障事业等指标来测量参与对于政府提供公共服务的影响。

三、公民参与和治理绩效的关联性检讨：温岭的经验

(一)参与能促进社会公正，带来社会稳定吗？

这里采用社会公正、社会稳定这两个指标，探索参与对于社会公正、社会稳定的影响。将这两个指标放在一起考虑，是基于在中国的情境下，公正与稳定的关联性，经验性的假定就是只有公正才能带来真正的社会稳定。本文将以相关数据分析为基础，验证参与能不能促进社会公正，维持社会稳定，而后得出相应的结论。

尽管社会公正体现在社会生活的方方面面，对于社会公正的评价也难以通过一两个指标评价出来。但信访情况能在一定程度上体现出一个社会的公正程度。民众遇到靠自身力量解决不了的问题，往往第一时间找政府、找信访局。还解决不了的，再通过司法途径解决。因为通过司法途径不仅消耗时间，还要花费一定的费用。社会转型期，体制机制不顺、利益关系不协调引发的各种矛盾纠纷已经给社会和谐稳定带来了严重的隐患，信访工作也面临着严峻的挑战。自2002年以来，温岭市信访总量的基数仍比较大，信访案件的存量、增量绝对值并没有减少，一些民生问题和社会热点问题在信访渠道上集中显现出来，矛盾反复甚至激化的可能性依然存在。

从2003年开始，温岭市连续5年组织开展了60余次的市领导下访活动，组织方式既有集中分片下访又有带案上门约谈，既解难释惑又解决实际问题，推动了一批信访问题的解决。从2004年开始，市财政每年拔出30万元用于信访积案的化解，该项基金做到专款专用，滚动追加。2005年以来，温岭市制定了《办理群众来信工作规则》、《接待群众来访实施细则》、《信访事项督查督办实施细则》、《信访事项复查复核工作暂行办法》等规范性文书，建立了疑难信访听证会制度和信访三级终结制度。2007年，温岭还制定下发了《信访工作责任追究暂行办法》，同时，对信访工作目标管理考核实施“一票否决”，努力从源头上、机制上预防和减少信访问题的发生。近年来，温岭不断加大对信访工作的投入，努力把信访工作作为维稳的第一道防线夯实打牢。

但信访工作绝不是政府付出努力就能马上见成效的。信访工作涉及到民众的切身利益，有时候单纯的资金、技术、感情上的投入不一定见效。当前的信访工作，主要还局限在“堵豁子、填口子”的泥沼里不能自拔，信访工作人员整天疲于奔命，到头来还是不能为信访者所理解和信任。

图1 温岭市2007—2011年上访情况统计

将温岭市2007—2011年的信访情况绘制成图表。通过图1我们不难发现，温岭市2007—2011年来的信访总量的变化规律非常不稳定，信访总量在2009年达到一个高峰，信访总量并非呈现出我们预想之中的下降趋势。而越级上访批次和人数呈现增长趋势。从这里我们想要解释参与与信访之间的必然关系存在难度。

社会稳定层面，本文搜集了2004—2013年这十年温岭市犯罪情况(包括刑事犯罪和治安违法行为)、社会治安状况、群体性事件、纠纷案发生状况，以此为依据验证参与与社会稳定之间的联系。

表1 温岭市2004—2013年违法案件统计

资料来源：由温岭市公安局提供。

2004—2013这十年间，温岭市的犯罪情况(包括刑事犯罪和治安违法行为)、社会治安状况、纠纷案发生状况并没有一个统一可循的标准，历年的数据呈现出增减交替的趋势。刑事案件的发生率基本处在一个平稳水平，社会治安违法行为则总体上体现出增加的趋势。纠纷案的发生情况也是呈现出增减交替的情况。唯一值得我们注意的是群体性事件的发生率在2008年之后一直为零。

通过对2007—2011这五年温岭市信访数据的分析，我们难以得出公民政治参与与社会公正之间的关系，信访量的变化受到多重因素的影响。单一的参与这个变量的改变并不能决定信访量的变化，因此信访量与参与之间并不存在必然的联系。换句话说，参与并不能带来社会公正，或者参与对社会公正的影响是有限的。

同样，参与对于社会稳定的作用也是有限的，参与并不一定能够带来社会稳定。犯罪率的高低、群体性事件的发生、民众纠纷的发生与参与并不存在直接的关系。社会治安状况、社会稳定情况并不会因为公民的政治参与出现明显的变化，制约社会治安状况、社会稳定情况的因素很多，把它归结于参与显然是错误的。参与并不能改变此类现象的发生。

(二)参与能推进政务公开，促进政府履职吗？

这部分将探索参与对政务公开、政府责任的影响。本文将结合“中国治理评估框架”，采用相关数据资料分析参与能否推进政务公开，促进政府履职，然后进行总结得出相应结论。

温岭市自1999年开展民主恳谈以来，民主的氛围在温岭愈渐浓厚，官与民之间形成了良好的合作与互利关系。作者曾多次亲历温岭民主恳谈会、温岭人大代表工作站，温岭市政府部门在推进政务公开、政府履职方面令作者留下了深刻的印象。接下来，本文将从温岭市(县)层面、镇(街道)层面政务公开情况和政府履职情况来考察参与对于推进政务公开、促进政府履职的影响。

1.温岭市级

温岭市(县)一级层面上，政务公开取得的成效显著。其中，2004年更是值得关注的一年。2004年，温岭市向全市各部门下发了《温岭市政务公开考核标准》，从组织领导、公开的内容与形式、办证中心窗口、财务公开、总体印象、奖惩事项分值规定了具体考核的内容。以此为标准，向各乡、镇、街道下发了具有针对性的《考核标准》。

2004年5月，温岭市率先在台州市乃至省内创办了首份县市级人民政府公报即《温岭市人民政府公报》。该公报的发行，对于贯彻实施行政许可法，促进各级行政机关依法认真执行党的路线、方针、政策和国家的法律法规，提高政务工作透明度，推进制度创新具有十分重要的意义。

2008年，温岭市人民政府下发了《温岭市人民政府办公室关于印发温岭市政府信息公开指南和公开目录编制方案的通知》*温政办发[2008] 24号。和《温岭市人民政府办公室关于进一步规范政府信息公开工作若干问题的通知》*温政办发[2008]119号。，规定了政府信息公开分类规范：公开指南内容规范、主动公开内容规范、补充公开内容规范，从教育、医疗、婚姻、生育、户籍住房、就业、社保、交通等方面建立了面向公民的信息公开制度，从立项审批、缴纳税收、质量检查、安全防护、劳动保障、知识产权、企业准营、年检年审等方面建立了面向企业的信息公开制度。

网站建设方面，温岭也积极建设“温岭市政府信息公开网”，以适应网络社会的发展以及网民人数激增的这样一种现实，使民众能够更好地获取政府信息。温岭全市已形成了一个良好的民主氛围，政府在信息公开方面不再对民众躲躲藏藏，反而另辟蹊径，依据法律法规让民众切实知晓相关信息，充分保障民众的知情权。*截至2014年3月，在“温岭市政府信息公开网”上发布过信息的市一级政府部门有：市政府办公室、市发改局、市经信局、市教育局、市公安局、市民政局、市司法局、市财政(地税)局、市建设规划局、市交通局、市水利局、市农林局、市文广新局、市卫生局、市人口和计生局、市审计局、市贸粮局、市统计局、市海洋和渔业局、市环保局、市信访局、市流动人口服务管理局、市政府办证中心、市档案局、市广播电视台、市体育局、市开发区管委会、市建工局、市旅游局、市盐务局、市工业园区、市工商局、市食品药品监督管理局、市质量技术监督局、市烟草局、市气象局、市交警大队、市招投标中心、市供电局、市外侨办、市农机总站、市公管所、市港航处、市农医保中心。

各部门积极开展政务公开，搭建起政府与民众沟通的桥梁，使得政府与民众之间的误会减少。其中，市财政(地税)局、市发改局、市教育局、市建设规划局、市政府、市安监局、市工商局、市公安局等与民众生活联系度最为密切的部门发布的政务公开的信息较多(见表2)。从某种程度上说，温岭浓厚的民主氛围以及高涨的政治参与热情是政府政务公开工作得以持续开展的强大动力。

表2 温岭市政府部门发布政务公开信息排行

资料来源：图表统计数据来源于“温岭市政府公开信息网”。

2.街道、镇一级

从表2可知，若单从发布政务信息的数量上来讲，箬横镇、城东街道、新河镇、泽国镇的政务公开情况较好，这几个镇(街道)发布的政务公开数量甚至超过了市卫生局、市商务局、市交警大队、市食品药品监督管理局、市环保局等市级政府部门。而从梳理温岭市民主恳谈的历程我们可以发现，上述这几个镇(街道)正是参与式预算民主恳谈开展时间较早(泽国镇和新河镇在2005年，箬横镇和城东街道在2008年)、民主恳谈的氛围较浓厚、民主恳谈实施效果较好的镇(街道)。从另一角度来说，充分的民主恳谈，积极的公民政治参与在一定程度上促进了政府公开工作的顺利开展。同时，公民政治参与也是推进政务公开进程的一大动力。

政府履职层面，温岭市也进行着积极的探索，努力加强自身的队伍建设，坚持依法行政，切实保障人民群众的根本利益。

政府自身建设不断加强。行政执法机制不断完善，执法权委托下放工作取得突破。完成了行政许可职能归并工作，审批环节减少40%。开展廉政教育，对权力运行的制约和监督力度不断加大。2009年共查处公职人员48人，其中副科级干部6人。*参见2010年《温岭年鉴》，第112页。2010年查处各类违纪违法案件279件，涉及副科级以上干部9人，效能问责82人。*参见2011年《温岭年鉴》，第120页。2011年立案297起，查处科级干部7人。效能建设持续深化，问责99人。

依法行政能力切实提高，社会管理水平不断加强。严打整治不断深化，涉黑涉恶、“两抢一盗”等各种违法犯罪行为得到有效遏制。积极探索大调解工作机制，矛盾纠纷和信访积案得到有效化解。突发事件应急体系不断完善。基层民主法治建设扎实推进，依法行政深入实施。“天网工程”稳步推进，综治工作站、护村队规范化建设深入开展，社会防控体系得到加强。科学民主决策水平不断提升。

严控机构编制。除上级有明确要求外，不再审批各部门有关增加机构和行政编制的请示报告；对财政补贴的事业单位原则上不再扩大机构编制；对自收自支事业单位的机构编制，也做到从严掌控，实行总量控制。凡属机构编制事宜由机构编制部门一家承办，主管机构编制的领导一支笔审批，机构编制部门一家审批。

关于参与能否推进政务公开，促进政府履职这一问题的答案，作者并不敢做绝对的回答。但起码有一点明确的是，温岭全市范围内的政务公开的水平与温岭广泛的民主参与和浓厚的民主气氛是有极其密切的关系的。也可以这样说，温岭广泛的民主参与和浓厚的民主气氛在一定程度上推进了政务公开，监督了政府的行为，促进了政府的履职。温岭的政务公开以及温岭市政府的作为在某些程度上可以归功为民众的政治参与，民众的政治参与是其外在的推动力。这也解释了为什么民主恳谈开展得好的乡镇政务公开也做得好，政府履职情况也好。

但不得不承认的是，政务公开的程度和政府履职的水平还受到其他许多因素的影响，例如领导人的个人能力、区域经济发展程度、历史文化原因、社会矛盾状况等等，这超出了本文的研究范围。本文认为，公民广泛的政治参与对于政务公开的推进和政府责任的履行是具有积极意义的。这在民主恳谈的大环境下成为了一种驱动力，驱使政府更好地进行政务公开，更好地履行自己的职责。

(三)参与能提升行政效益和公共服务的水平吗？

这部分将验证参与对行政效益、公共服务的影响。本文以相关统计数据为基础，分析参与对于提升行政效益，优化公共服务的影响，然后总结得出相关结论。

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为验证参与能否提升行政效益和公共服务的水平，这里以2007—2011年这五年内的温岭市相关行政效益和公共服务的数据资料为基础，探求公民政治参与对政府行政效益以及公共服务水平的影响。

行政效益方面，温岭市从2007年开始深入开展机关效能建设，治庸提效工作成效明显。政府办公自动化建设加强，网上审批逐步推进。完善市投资发展有限公司管理运行机制，财政资金使用调控能力进一步提高。加强节约型机关建设，政府运行成本得到有效控制。推行项目审批“联审制”、“代办制”，425项扩权强县项目落实到位，57项进入办证中心窗口，行政审批效率进一步提高。廉情预警机制全面推行，重点领域反腐力度不断加大。严格落实党政机关厉行节约各项规定，行政成本和公用经费支出进一步压缩。机关效能建设不断加强，确保效能问责制度落实到位。办证中心服务不断优化，招投标统一平台建设成效明显，合并审批职能科室9个，减少审批环节49个。加快电子政务建设，开通网上审批服务窗口22个，推行项目审批代办服务，进一步方便民众办事。各个镇(街道)全面建成便民服务中心，行政审批制度改革不断深化，行政许可职能归并扎实开展，行政监察和审计监督不断强化。

温岭市政府在行政效益方面所做的努力初见成效，行政成本不断缩减，但行政效益并未因此而下降。接下来，本文通过2007—2011年温岭市教育事业、人民生活就业和社会保障事业方面的数据探求参与对于公共服务的影响。

1.教育事业

2007年温岭全市有14个镇(街道)被评为省教育强镇。各类教育成绩斐然，有普通中学50所，在校学生55123人，初中入学率和巩固率分别达99.7%和99.9%，初升高比例96.5%。拥有小学109所，在校学生82187人，小学入学率、巩固率和小学升初中比例均为100%；九年制义务教育率100%，流动人口子女接受义务教育入学率98.5%。全市幼儿园在园儿童40180人，等级幼儿园在园儿童占总数的75.1%。中等职业教育学校11所，在校学生14042人；职业技术培训学校16所，结业人数2036人。建立了台州市第一家社区教育学院，社区教育网络逐渐完善，被教育部确定为第三批全国社区教育实验区。2007年高考总上线率79.2%，比上年提高6个百分点，本科率为36%，重点率8.4%；理科上重点院校人数796人。

2008年，小学入学率、巩固率和小升初比例均达到100%；初中入学率99.7%，巩固率99.9%，初升高比例达99.1%。3-5周岁幼儿入园率为96.3%，“三残”儿童入学率达100%，15年教育普及率97.1%，高中段毛入学率为98.1%，九年义务教育完成率达99.8%。

2009年小学入学率、巩固率和小升初比例均达100%；初中入学率99.5%，巩固率99.97%，初升高比例99.1%。3-5周岁幼儿入学率为98.9%，15年教育普及率97.8%，高中段教育毛入学率96.5%，九年义务教育完成率97.1%。

2010年末全市小学入学率、巩固率和小升初比例均达到100%；初中入学率99.59%，巩固率99.99%，初升高比例99.72%。3-5周岁幼儿入园率为117.33%，15年教育普及率98.21%，高中段教育毛入学率99.95%，九年义务教育完成率98.4%。

2011年末全市小学入学率、巩固率和小升初比例均达到100%；初中入学率99.59%，巩固率99.99%，初升高比例99.75%。3-5周岁幼儿入园率为99.01%，15年教育普及率96.86%，高中段教育毛入学率99.30%，九年义务教育完成率95.96%。

图2 2007—2011年温岭市各阶段学生数量统计表

2. 人民生活、就业和社会保障事业

2007年，全年新增就业岗位7572个，城镇下岗失业人员实现再就业3126人，城镇登记失业率3.5%。

年末全市城镇基本养老保险、城镇医疗保险和失业保险参保人数分别为15.26万人、7.80万人和7.79万人；工伤、生育保险年末参保人数分别为23.84万人和1.60万人。农村社保面继续扩大，年末参加农村养老保险41.54万人，基金结余8228万元；参加被征地养老保障21082人，已享受15762人。

2008年城镇登记失业人员再就业2935人，年末实有登记失业人数4341人，城镇登记失业率3.5%。

年末全市基本养老保险参保人数16.99万人，全年共征缴养老保险费4.76亿元；基本医疗保险参保人数10.64万人，全年基本医疗保费收入1.34亿元；全市失业保险参保人数9.28万人，比上年净增1.49万人，征缴失业保险费3342万元。年末工伤保险、生育保险参保人数分别为33.04万人和2.29万人，全年工伤保险费收入3643万元、生育保险费收入247万元。

2009年全市城镇新增就业人数8073人，下岗失业人员再就业3017人，其中困难人员再就业856人；下岗失业人员再就业培训1891人，其中创业培训 756人；城镇“零就业家庭”实现动态归零的目标；城镇登记失业率3.7%。年末全市基本养老保险参保职工17.04万人，全年养老基金收入5.02亿元。新型农村合作医疗工作筹资标准提高到190元，其中财政补贴120元，参保人数97.4万人，全年有73.52万人受益。

2010年全市城镇新增就业7723人、下岗失业人员再就业3510人，其中困难人员再就业955人。再就业培训1782人，其中创业培训918人。城镇登记失业率控制在3.7%。新型农村合作医疗工作全省领先，筹资标准提高到190元，其中财政补贴120元，参保人数100.67万人，全年有91.1万人受益。

2011年全市新增就业11259人、下岗失业人员再就业4653人，其中困难人员再就业1382人。城镇登记失业率控制在3.8%。

近几年，温岭市在政府行政效益的提升和公共服务的提供上面的成就显著。研究认为公民广泛的政治参与对于这两方面的促进作用是巨大的。显然，要做到政府行政效益的提升和公共服务的优化提供，需要很多内在的、外在的条件。但公民的政治参与是政府提升政治效益，优化公共服务的强大动力。假设没有公民广泛的政治参与，或者民众对于政府的事务不那么关心，则很有可能出现政府“一言堂”、“搞摊派”等行为。公民广泛的政治参与不仅能够杜绝政府的不作为和“瞎作为”，同时也督促政府提升自己的行政效益，优化公共服务的提供。

温岭经过十几年的民主恳谈，公民广泛的政治参与也带来了政府观念、政府行政效率、住房、交通、公共卫生、教育、社会福利等方面的重大变化。从这一层面上来说，参与带来了治理。

四、公民参与带来治理绩效的四个要件

国内关于参与式治理的研究，几乎一致认为参与对治理的作用是正面的，更有甚者认为参与了就能带来治理。参与式治理似乎已经成为了一个规范性的概念。本文对此提出了自己的质疑，参与式治理应该更加重视实证层面，而不仅仅局限在价值层面。将温岭经验与相关治理失败的案例做比较，本文认为参与带来治理需要一些基本的要件。

第一个要件是政府决策者应当对此有清晰的政治意愿。政治意愿对于整个过程的持续稳定是必要的，最直接体现这种必要性的是在实施阶段，即有无这种政治意愿决定着能否将承诺具体化为实际的投入。温岭的民主恳谈能够在全国甚至国际范围内取得如今的影响，与温岭市相关领导的个人努力是分不开的。温岭市人大常委会主任张学明在接受新华社《高端访谈》专访时提出：“透明的政府才能取信于民。预算的公开给温岭带来了巨大的影响。第一，它会使我们的政府更加透明，而只有透明的政府，才会是一个有力量的政府，才会是一个取信于民的政府。第二，它使我们现有的法律法规能够得到更进一步的贯彻和落实，特别是《预算法》。第三，它使民众对我们政府的工作更加地关心，因为大家都知道，我们政府用的每一笔钱都是纳税人缴的钱，那这些钱用得怎么样，绩效如何，其实都是民众所关心的，而现在他们有了这个渠道去了解。第四，它使我们人大对预算的监督也能够更加地落实到位。所以我觉得这样做的前景是非常光明的。”领导者清晰的政治意愿使预算公开在温岭得以持续下去，并且获得了越来越多的关注。

第二个要件是社会组织对此感兴趣并参与其中，如果全体市民都能如此则是最理想的状态。这对于参与式预算实践的可持续性有决定性的影响。假设社会组织或者民众对此毫不关心，认为参与式预算只是搞“形式主义”，而不真正地参与进去，那么参与式治理的效果将大打折扣。温岭在全市范围内形成了良好的民主氛围，社会组织也好，公民个人也好，对于民主恳谈都表现出极大的热情，他们不觉得这是“走过场”、“搞形式”，在他们的心目中，民主恳谈这一项制度能切切实实地给他们带来实惠。对于公民个人来说，一项便民的措施或许就会使其满足。而对于社会组织或企业来说，营造良好的社会、市场环境是他们迫切需要的。而民主恳谈恰恰能在这两点上很好地满足他们，公共服务的提供、社会治安的稳定、市场秩序的优化往往是各种形式的民主恳谈所关注的焦点内容。倘若不能调动社会组织乃至居民的参与热情，参与就不可能带来治理。

第三个要件是清晰的既定规则。这些规则涉及纳入讨论的预算金额、步骤和各自的时间周期、决策规则(在发生分歧情况下，每一个参与者的权利和责任)、责任的分配方法、城市不同地区之间权利和资源的分配，以及参与式预算委员会的组成。这些方面的规则不能单方面制定，并且基于运行的效果每年进行调整。在这一点上，温岭又是走在前列的。以泽国镇为例，每年召开民主恳谈之前，泽国镇都会编制《公共财政预算选民协商恳谈资料汇编》和《财政预算收支草案》。其中每一年的《财政预算收支草案》都在将近50页左右。两本资料都在预算金额、步骤和各自的时间周期、决策规则、责任分配等方面做出了明确的规定，并在民主恳谈会召开之前对选民代表做相应的培训，使代表能够更好地提出意见。

第四个要件是培养市民和政府官员在一般公共预算方面，尤其是参与式预算方面的能力。要做到这一点，必须对资金的来源和数量以及当前的支出体系进行详细的解释说明。同时，澄清哪些公共支出领域是市政府的责任而哪些领域超出了其职责范围，这一点也是很重要的。经过多年的积累，温岭市政府官员对于参与式预算的规则、过程、效果等已经具备较强的素质。市民方面，通过政府的政务公开以及在民主恳谈会议召开之前的培训、引导工作，选民审议公共预算并提出意见的能力已经取得了长足的进步，并逐年获得提升。在这方面，温岭具备这样的条件。

如果上述前提条件不具备，那么参与必然不能带来治理或者说治理的程度比预期要低很多。此外，在政府和民众有一方不愿改变目前公共资源管理现状、不愿分享权利的情况下，实施参与式预算也是不适合的，参与将不能带来治理。如果地方公共管理中缺少诚信和透明度，参与式治理也将遇到极大的挑战。在这种情况下进行参与式治理，会为与参与式治理原则相悖的行为提供合法性或者掩盖这种行为。

五、结 语

无可否认的是，公民政治参与对于价值层面的东西，例如民主的推进、民众思想的解放、官民之间的关系、官员政绩观等方面确实起到了巨大的推动作用。在这一层面，我们可以说，参与带来了治理。同时，在公共服务层面，通过参与式预算，人们向当地政府表达了例如铺设道路、公共照明、美化环境等需要。这样，一些公共设施得到了完善，改善了环境景观，扩大了公共活动空间。民众在公共服务方面切切实实地感受到了参与式治理带给他们的好处。

在公共管理中，市民从旁观者的角色转变为长期的推动者——完全的、积极的、理性批判的、有要求的参与者。最重要的是，在这样的地区，市民有更多的机会获得公共设施和服务，如基本公共卫生、道路、交通的改善，以及医疗和教育。通过在参与式预算过程中的积极参与，市民可以决定各项社会事务的优先性，从而有可能在短时间内大幅地提高生活质量。此外，他们也有可能控制和监督预算的执行。

另外一方面，参与式预算可以推动行政过程的现代化，同时也会对地方政府的战略规划过程产生影响。

对于地方政府来说，参与式预算能够提高公共管理的透明度和公共支出的效率，促进政府决策的民主化，推进政务公开。参与式预算鼓励市民参与决策过程，参与对公共资金使用的分配和监督过程，增强了对公共领域领导者和管理者的问责制，使集体优先和对各种资源的共同管理成为可能。参与式治理不仅增强了政府和社会之间的信任，还能在社会中创造民主文化，加强社会凝聚。

因此，对于价值层面的东西和公共服务层面的东西，例如民主的推进、民众思想的解放、官民之间的关系、官员政绩观、政府政务公开、公共设施和服务、医疗、卫生、教育等方面，公民政治参与的作用巨大，参与带来了治理或者说公民政治参与明显改善了政府的政治治理。

但在实证层面，参与对于治理的作用是有限的。对于社会公正、社会稳定等更侧重于实证层面的标准来说，参与并不一定能带来治理，参与对于治理的作用是有限的。本文在上述部分已经分析，影响社会公正、社会稳定的因素很多，参与会对其产生一定的影响，但要说参与促进了社会公正，维护了社会稳定，则是经不起推敲的。每个人对于社会公正、社会稳定的评判都不一样，因此我们不能简单地说参与带来了社会公正、社会稳定。同样，我们对于参与带来治理这一概念也应更多地从实证的层面去验证它，而不能简单地将其看作一个规范性概念，认为参与了就能带来治理。

参与能够带来治理，但是必须具备相应的条件。□