智慧城市与城市治理现代化
——基于杭州上城区的案例分析

□ 童 潇

本文相关材料由上城区社区建设办公室提供，在写作中得到上城区社区建设办公室主任、民政部(杭州)中国社区建设展示中心主任马丽华同志帮助，特此致谢。

伴随着我国社会转型的深入，我国社会治理的格局正在发生深刻的变革，这种变革体现在城市发展的一个重要方面即在于城市发展中的社会治理创新冲动开始与由计算机和信息化引发的信息革命浪潮相遇了，由此而展现出社会治理新的阶段性特征。一方面，从城市社会治理的视角来看，在个体由单位人向社会人转变，基层社区工作面临着来自方方面面的压力，由此，城市基层寻找新治理动力和工具的创业冲动愈发强烈，治理迫切需要朝向现代化方向发展；另一方面，由计算机和信息化引发的信息革命也正日益渗透于经济社会发展的方方面面，人类越来越走向的“在线生存”*何明升：《在线生存:现代性的另一种呈现》，《哲学研究》， 2007年第3期正在建构一个新的现实世界。于是，城市治理的创新冲动便和信息革命相遇了。而这一相遇，使我国原有的基层社会治理的体制框架、治理方式、治理理念、治理工具又开始面临新的任务。由此，中国基层社会治理踏入了一个新的时期。本文拟以杭州上城区*杭州市上城区处于杭州市中心城区，是新中国第一个居委会(上城区上羊市街社区居委会)的诞生地，也是民政部部级中国社区建设展示中心所在地。该区社区建设一直走在全国前列。其也是国家住房和城乡建设部创建国家智慧城市第一批试点地区(首批国家智慧城市试点共90个，其中地级市37个，区(县)50个，镇3个)。智慧城市构筑为案例，具体探讨智慧城市创新基层社会治理的相关问题。在本文看来，智慧城市的建设意义，不仅仅在于它是新时期城市发展的一个方向；更在于它将给城市社会治理方式带来深刻的变革，而这种变革又正是解决当前城市基层社会治理面临的若干棘手问题的重要良方。

一、新时期城市社会治理面临矛盾与社会治理现代化技术路径的思路提出

智慧城市构筑之所以对于当前城市基层社会治理具有重要意义，主要原因在于从当前城市基层社会治理格局来看，在转型期背景下，城市基层治理正面临重要的矛盾困境。主要体现在下述的三个方面：

一是基层社会治理中的小政府与大社会之间矛盾困境。伴随着我国由计划经济向市场经济的转轨和整个社会结构的转型，我国的政府已越来越开始由全能型向后全能型转变。一个重要的体现是，政府规模开始逐步收缩，部门日益紧凑，所掌握的资源也越来越外转。但与此同时，随着社会生活的日益复杂和新事务的不断涌现，及公民对政府社会治理要求的日益提高，政府，特别是基层政府处理的社务却呈现越来越多的状态。于是，基层社会治理这种“小政府”与“大社会”之间的矛盾，便开始逐渐突出。

以杭州市上城区为例，该区地处杭州的中心城区，是典型的城市“老城区”和“小城区”，18.1平方公里区域面积内居住约36万常住人口。在这样的背景之下，有限的政府所需面对的是大量的社会事务。而近年来，上城不断调整经济结构，提出了打造“具有国际水准的高品质中心城区”的发展目标，其面临的资源和政策制约更日益严重——土地要素稀缺、财政供养人员众多、城市有机更新情况复杂、民生保障和改善难度大，“老城区”和“小城区”的区情实际，成为制约其发展主要瓶颈。而政府希望提高社会治理绩效，建造面积几千平方米的行政服务中心，以实现各行政部门物理集中，又面临地方空间方面的供给不足。在这样的条件在这样的背景下，如何做大做强“小”城、做精做优“老”城，实现有限空间下的无限发展，就成为一个突出的问题。

二是科层化形成的部门工作碎片化分割的矛盾困境。各级部门之间工作分割的矛盾一直以来就是我国行政治理中的一个痼疾。主要体现在：一是条条分割，各条线之间不交流，不协作，遇好事互争，遇坏事互推；二是块块分割，各块政府自己耕自己的一亩三分田，互相之间不合作，并存在心照不宣的竞争心理；三是条块分割，条和块从自己工作优化推进角度出发，尽力汲取相关资源，并调配相关资源(如所有的条都要强调自己工作的重要性，以希望向财政多拿经费)；四是层级分割，上下工作不协调不一致，基层不愿意或无法完成上级交办的任务，“上有政策，下有对策”。这种各部门之间工作分割的矛盾，体现在社会治理方面，就是各部门规则间碎片化，如地方民政救助政策与社会保险政策间碎片化，教育政策与人力资源(人事)政策间的碎片化等等。

以杭州上城为例，该区同样存在这样的情况。相关资料显示，该区政府系统目前所辖部门及非常设机构等合计48个，区政府下辖6个街道办事处，52个社区。每个街道办事处内部科室6—8个左右，社区居民委员会也实际承担部分政府的服务职能(属于小政府下的层级多，部门多情况)。对此，曾担任该区领导的(现杭州市副市长)陈红英同志感叹道：“虽然在过去的几年里，我区一直致力于机制调整、制度创新，但作为直接面向群众的基层政府，部门边界导致运作合力不强、办事效率不高，群众办事难、维权难、享受公共服务成本偏高等现象依然存在。”*朱雅芬、邢黎闻：《以信息化创新力挺经济发展的“软环境”——访上城区区长陈红英》，《杭州通讯》，2009年第4期。

三是政府服务延展与社区负担过重的矛盾困境。一方面是政府向小政府方面进行转化，另一方面政府又因为群众需求、区际竞争而存在提高其社会治理绩效的压力，这样，政府必然会向下进行压力传导，而使作为群众自治组织居委会在当前的情况下，也承担部分政府职能，并且存在负担过重的情况。

杭州上城在这方面也较典型。上城有关同志曾对原先上城社区负担做过相关调研，认为该区社区存在负担“七多”：一是台账材料多，各部门要求越来越高，社区台账越做越细，据统计社区台账共62大类，133小项；二是调查报表多，各部门为获得基层具体资料，经常向社区发放各种调查表、统计表，并且要求限时完成，各种常规性调查就有13项之多，且经常性反复调查；三是证明盖章多，职能部门为了确认事宜，甚至为了规避责任，要求社区对所辖居民办事先行盖章，需要社区盖章的项目有23个；四是会议活动多，据不完全统计，一个季度内，社区书记、主任参加的相关会议就不少于30次；五是检查考核多，各条线及街道都会对社区进行检查、考核、评比，一年常规性各类检查、考核、评比有26项；六是组织牌子多，当下社区各类组织有49个，牌子有29块，社区工作者身兼数职，多头应付；七是硬件性指派任务多，各职能部门一次会议、一项任务、一个传真、一张调查表都有可能让社区去承担，据统计，现由社区承担的工作有128项，还不包括有许多临时性、突发性任务。这种社区负担过重的情况，无法使基层完成其应进行实际社会治理的职能，同时在面上也降低了社会治理的绩效。

应当说，我们对上述这些矛盾的出现并不是没有认知。事实上，对于这些矛盾，经典社会学家曾经做过相应的分析，社会现实也给予了相应的反应。例如，马克斯·韦伯就曾经对科层制所引发的诸多负功能给予过精辟的论述，认为科层制的出现既有其正功能，使权威体系实现了由传统型向法理型的转变，但也不可避免会带来如官僚化等种种弊端*贾春增：《外国社会学史》，中国人民大学出版社2008年版，第100页。。又如，倘若仔细分析就可以看到，这些矛盾中还存在着相应的张力，如小政府其预设的目标事实上就在于解决部门间分割，但问题在于如果要建设小政府，就必然要进行政府规模的收缩，则又可能造成人员的紧张和部分事权的被边缘化，难以完成相应的社会治理任务。正是这样，如何寻找新型社会治理工具，就被提上了议事日程。

而智慧城市的提出——第三次信息化浪潮与社会治理创新冲动的相遇，则恰恰给予了这些问题一种解答。所谓智慧城市，按照IBM的《智慧的城市在中国》白皮书中的约定，是指那种“能够充分运用信息和通信技术手段感测、分析、整合城市运行核心系统的各项关键信息，从而对于包括民生、环保、公共安全、城市服务、工商业活动在内的各种需求作出智能的响应，为人类创造更美好的城市生活”这样的一种城市形态*刘丽丽：《智慧城市并不遥远》，《计算机世界》 ，2010年第11期，是一种“把新一代信息技术充分运用在城市的各行各业之中的基于知识社会下一代创新(创新 2.0) 的城市信息化高级形态”*安宇宏：《智慧城市》，《宏观经济管理》，2013年第9期。，包含智慧政务、 智慧民生、智慧经济、智慧环境“四大应用”*高光耀：《我国智慧城市顶层设计基本思路研究》，《管理现代化》，2013年第6期。。一方面，对于城市本身而言，借助互联网、物联网、云计算等数字技术，城市被赋予了动态的感知能力、“牵一发，即可动全身”的自我牵动能力，而犹如赋予了城市相应的智慧，使城市进入了智能化时代；另一方面，在这样的城市中，政府、企业和人们相互交往的方式也同样发生了相关变化，一种任何人(Anyone)、在任何时候(Anytime)和任何地点(Anywhere)、通过任何方式(Anyway)得到任何的服务(Anyservice)的5A模式开始由“政策想象”而变成了“社会现实”，从而使这种基于智慧城市的基层的社会治理现代化创新，成为了解决城市基层社会治理的若干矛盾困境顽症一次难得的机会。

二、基于智慧城市的社会治理创新系统及其布局

那么智慧城市又通过怎样的布局去解决城市基层社会治理的矛盾困境，具体来看，智慧城市又是如何用以服务社会治理创新呢？应当说，目前对于智慧城市用于解决食品、交通、水资源、医疗、电力等方面相对用力较多*沈明欢：《“智慧城市”助力我国城市发展模式转型》，《城市观察》， 2010年第3期。，而对于社会治理方面而言，则讨论比较少。这里，我们综合杭州上城案例，研究基于智慧城市的社会治理创新整体布局方面的问题。

正如我们在前文提到的，杭州市上城区最大的特点即在于其是一个“老城区”，也是一个“小城区”，这样的现状，造就了该区域和中国许多城市的老城区、小城区面临许多同样的典型难题。而按笔者总结，杭州上城区通过智慧城市创新社会治理主要的做法在于“创网建台布点”。这中间，所谓“创网”，是指上城区创设了——“e家人”社区事务治理网、社区电脑服务网、社区电视服务网、社区电话服务网——这四大网群；而“建台”，则是指在四网的基础上，其所建立的六大平台——智慧事务治理平台、智慧网络互动平台、智慧信息联盟平台、智慧志愿服务平台、智慧养老服务平台、智慧城市管理平台；而“布点”则是指，上城用于感知服务需求的电话终端、电脑终端、门户终端、“大家管”智能服务终端等感知终端的建立，从而形成了一套基于智慧城市的社会治理创新系统。具体来看：

一是四网。上城搭建的四网是指：“e家人”社区事务治理网、社区电脑服务网、社区电视服务网、社区电话服务网。

——“e家人”社区事务治理网。“e家人”社区事务治理网是上城依托区办公自动化系统及社区事务综合治理系统软件(网络版)而打造的社区“全息型”的信息综合平台。目前该网主要发挥下述两大功能：其一是通过“云计算”等技术支持，而将全区各职能部门、街道与社区整体性纳入进事务网络，从而实现了文件传送、社区基础资料调用、年底检查工作网上运作；其二是规范台账，实现对居民信息的全息治理，该网络目前共设置了12个部分：人口治理、党群治理、社会保障治理、文化与教育治理、社会综合治理治理、环境与卫生治理、计划生育治理、服务网络与志愿者治理、社区自治治理、公共信息治理、社区互动功能和网上办公功能。社区台帐内容全部可以输入到软件中去，不仅规范了台账的格式内容，还实现了信息更新的同步化和综合治理。除此之外，“e家人”社区事务治理网络还延展出诸如数字城管系统，通过外接摄相感应元，增强信息供给，这样，该治理网就集网上办公、电子台帐、数据采掘三大功能于一体，实现了基础数据的内部共享、查询和统计。构成了全区全息型的信息的交换平台，而克服了目前基层普遍存在的“信息孤岛”*马伊里：《合作困境的组织社会学分析》，上海人民出版社2008年版，第82页。。

——电脑服务网。这是指上城区按标准格式要求所有社区在互联网上建立社区网站，社区网站上有社区介绍、公告、咨询(社区周边公交车信息查询、社区周边学校以及相应教育机构的查询、社区医疗、便民维修、周边健身场所的查询、车位查询等)、社区周边服务信息(家政服务、饮食定餐、鲜花定购、订水服务、电脑维修、志愿者服务)、甚至社区食堂菜谱等内容。居民只要在家上网点击，即可得到自己需要的信息，享受方便快捷的服务。同时社区网站也为社区与居民之间构筑了一个网上交流平台，社区居委会把社区日常工作进展、工作安排，涉民政策等都在网上发布，有效地提高了社区工作的透明度。除此之外，上城还将居民事务听证也搬到了网上，通过网上投票来征集居民的意见，进一步形成网上提案，不仅拓宽了居民间交流和反映问题的渠道，更使其能主动参与社区建设、治理自己家园。目前，上城电脑服务网每月有19万人次居民登录网站浏览信息。

——电视服务网。这是通过在数字电视上开通“社区是我家”频道，实现电脑服务网与电视服务网的互补。“社区是我家”频道目前主要内容有五大板块：社区政务类(社区动态、居务公开、居民风采等)、公共信息类(社区交通、工商预警、天气预报等)、服务类(商品信息、服务信息)、家庭信息类(居民水电费和物业治理等)、互动类(投票、团购、淘宝)。该网定位为“社区电视台”，主要服务对象为经常看电视的中老年人群。除家庭信息类外，网络信息的采集与发布都是由每个社区自行完成。据后台统计，每月上城区有将近2万户居民登录“社区是我家”频道收看社区信息，占上城区总户数的六分之一强。

——电话服务网。这是上城区以区级“96345”及其衍生品(如呼叫器等)为中心的电话呼叫联动服务系统。上城将区级市民服务热线“96345”与四方面联动：一是与上城区51个社区居委会实现呼叫和电子信息联动，呼叫中心采用语音和电子工单两种方式把政务类服务项目转办到社区。二是与区政府87812345应急指挥服务系统实现呼叫和电子信息联动，咨询、受理、反馈上城区居民的紧急呼叫请求。三是与上城区所有医院、社区医疗服务站(室)的电话和51个社区的责任医生的电话实现呼叫和电子信息联动，咨询、受理、反馈上城区居民的医疗服务呼叫请求。四是与上城区51个社区的便民商业服务企业及为老服务联盟单位实现信息联网和呼叫联动，咨询、受理、反馈上城区居民的商业服务呼叫请求，为广大居民提供个性化服务。目前上城已将由社区收集提供的2万多条服务信息输入了96345服务平台，已有近800家企事业单位信息加盟和100多家企事业单位服务加盟为老联盟中心，进入96345服务平台。同时，上城将实施了“e家人”办公网络形成的数据库向96345平台开放，直接解决了96345呼叫平台对呼叫用户的身份识别问题，为开展社区居民家庭呼叫社区就近服务、老年人专业呼叫器服务、特色医疗救助服务等提供了用户动态数据的支撑。当前，96345电话服务网已能满足上城区居民的一般咨询与服务。

二是建台。这里的建台，主要是指上城通过智慧城市创建了六大社会治理平台，而实现了社会治理在政府社会治理和居民自主治理方面的统一。具体来看：

——智慧事务受理平台。主要是以“e家人”社区事务综合治理系统软件搭建起智慧社区事务治理平台，实现信息实时交流，提高工作效率，降低行政成本，增加治理的透明度，加强了区、街道、社区间的信息共享、业务协同、流程对接。上城全区现有800多台电脑接入社区事务治理平台，全区500多名社工人手一台电脑，真正实现治理信息化。

——智慧网络互动平台。主要是利用电脑服务网和电视服务网，构筑了基于网络的互动平台，倒逼社区将政务、事务、财务、服务公开在网上，有论坛，有听证，使居民不出家门就可知晓社区事。保障社区成员的知情权、参与权、监督权，使居民反映问题、发表意见有了畅通的渠道，使社区能够及时掌握民意，促进了社区决策的民主化和科学化。

——智慧信息联盟平台。上城在居民需求与供给之间搭建起一个信息平台，平台紧扣居民日常生活中吃、住、行、游、购、娱乐等需求，实现各种社会、社区服务资源的有效整合。一方面，在服务信息的采集中突出居民最关心、最需要、最实际的事项，居民可以利用电脑、电视、电话及社区发放的便携式手册四种不同形式获取服务信息；另一方面，则搭建了民办非企业性质的为民服务联盟治理中心，负责服务供给者的加盟招商、监督治理，目前，加盟单位已达1000余家。各为民服务联盟企业还与呼叫中心联网，居民只要拨打“96345”，就可以享受送餐送货上门等个性化服务，有效推进了便民性质的社区商业服务。

——智慧志愿服务平台。这是上城区利用电脑网和电话网所搭建的“网上时间银行”。银行及时公布区内志愿者名单、服务项目和服务时间，当天的服务需要和能提供的服务供给项目，同时还将志愿者从事服务的时间储存在网站上。此外，志愿者队伍还与“96345”呼叫中心实现联动，居民拨打“96345”，呼叫中心就可根据居民需求、服务对象情况和所在地址，联系各街道志愿者治理中心，就近选派志愿者上门提供服务，为居民提供了一个全天候服务平台。

——智慧养老服务平台。上城区针对老年人的不同对象，建立医疗服务信息系统。针对突发病人，及时启用“96345”与社区医疗的联动机制，社区责任医师和“120”急救中心在第一时间上门服务。针对特殊对象，如空巢独居老人、老年优抚对象等，发放话机型呼叫器，为他们提供居家养老求助求救服务。针对一般群体，社区医疗机构将所有老人健康档案信息录入社区医疗系统，进行跟踪服务。同时，依托电脑服务网和“e家人”网，组织开发“外网受理、内网治理、外网反馈”的居家养老申请、办理系统，不断提升居家养老的信息技术水平。

——智慧城市管理平台。该平台构筑了“大数据、大平台、大智慧”于一体的大城管系统，实现了视频监控、GPS、GIS、巡查、处理、监督等环节的六位一体，建立了城市管理问题快速发现、高效处置的解决机制，在城市应急处理、综合服务等方面发挥了重要作用，通过发现问题环节、处置问题环节、考核评价环节，最终搭建出智慧城管的完整管理闭环。

三是布点。布点即是构建智慧城市社会治理系统的感知终端，以让有关需求能直接被现实所感知和感触。具体来看，上城的感知终端主要包括这样几元：

——电脑终端。目前信息化的逐渐普及已使电脑成为了日常性的耐用消费品。在这样的背景下，上城将居民自家电脑、一线社工电脑、社区电脑、职能部门电脑进行组合联网，由此可以直接采集到居民信息、社工感知信息、社区信息、职能部门信息，并实现了居民和政府间通过信息联网的互动。

——电视终端。上城同时利用作为居民日用的电视，向居民进行社区服务推介，并通过频道器实现居民对服务方面的自主选择。通过电视终端建设，解决了针对一部分不会使用电脑居民的服务和治理工作。

——电话终端。上城区将区级“96345”热线与各社区服务热线、区应急救助服务中心、区社区医疗服务热线及便民服务企业实现联动对接，通过电话机、呼叫接入，及用户识别，第一时间为广大居民提供了便捷、优质服务。

——呼叫器终端。上城开发了放置于居民家中，只要和电话机相连即可使用的呼叫器终端，作为电话终端的衍生品。该终端设备上有安全防范类、生活必需类、公共服务类、品质生活类、商务便利类、综合服务类6大类26个按键。其中安全防范类只有一个红键，只要用户发生紧急情况下就实现紧急求救。而其它键则囊括了家政服务、空调、冰箱、洗衣机等维修、商品配送等社区服务、社区医院、物业治理、汽车服务、订票、快递、办公耗材、法律咨询等，大大方便了居民生活。

——摄相监控终端。摄相监控终端是主要是“e家人”网的延伸终端，用于上城区城管对沿街沿面治理。包括了：固定监控(对街面进行视频摄取和后台及时分析，从而实现电子督岗)、智能报警监控(部分固定监控具有违章停车、出店经营、商贩无照经营、偷到渣土自动分析的功能)、无线车载移动监控(在执法车辆顶端安装视频监控)、单兵便携移动监控(执法队员可随身佩戴的便携移动监控设备)而实现城管的源头治理、及时治理和长效治理。

——移动APP终端。2013年上城还在望江街道进行试点，推出了“博慧云社区”移动APP终端系统，预计接下来在试点基础上将向全区做推广。

应当说，通过“创网建台布点”，上城区初步构筑了一套基于智慧城市的社会治理创新系统。这中间，四网是物理层，是用于实现社会治理功能的物质基础；六大平台则是应用层，主要着眼于优化社会治理的具体载体，以实现稳定的治理服务供给；而各项布点则是需求感知源，用于直接感知并呈现需求的提出和变化。从而，通过“创网建台布点”，一套智慧型的社会治理的创新系统就被构筑了起来，使得在上城区基本实现了“信息的无处不在”和“服务的随时随地”，逐步实现“5A”社区服务目标。

三、“智慧城市”推动社会治理创新的实现与支撑机制

基于智慧城市的社会治理系统属于一种科学技术对社会的影响，正如前文我们所述，目前对于智慧城市的探讨对解决食品、交通、水资源、医疗、电力等方面相对用力较多，而对社会治理的关注较少。因此，我们感兴趣的在于：一种技术革新而引发的社会治理工具变革。我们发现，通过这种基于智慧城市的社会治理创新体系的构筑，社会治理的方式和方法开始有了微妙的转变。

一是技术创新倒逼了政府社会治理流程再造，而有力的解决了基层社会治理中的矛盾困境。我们前述提到，当前基层社会治理面临着三大矛盾困境，应当说，以往虽然也有过相应的动作，但是效果并不明显。但是，通过智慧城市的技术革新，这三方面的矛盾困境逐步得到了有效破解。例如，在原有小政府和大社会背景下，小政府无暇顾及大社会中的诸多纷繁的社会事务，而给一些别有用心者以空子可钻。曾有案例，某一困难个体，今年以这个理由(母亲生病)到这个条线要补助，明天以那个理由(自己小孩要上学补助)到那个条线要补助，最后一年统加起来的补助额比他人上班工资还高，通过智慧城市的创建，各部门间实现了信息的有效调转，这种现象就得到了有效治理。再如，通过四网，实现了数据信息的实时、在线、共享，由此区、街道、社区实现整体联动，不仅破除了“信息孤岛”，更优化缩减了工作流程和负担，例如上城区原先针对居民的62大类、133个小项的台帐资料，在通过“e家人”社区事务治理网络优化以后就被精简到了20类，并且实现了社区采集与各部门调用的联动化，而大大减轻了开会、调研、统计，特别是不断填表的负担。又如，通过电话网(呼叫器)、电脑网等的用户识别系统，居民求救求助不用记任何电话号码，不用报名、报姓、报地址，信息中心就能马上识别，而大大减轻了对信息的求实，对要求再调查等繁琐步骤，从而使得小政府面对大社会亦可治理到底，服务到底，社会治理的实现了全息化、动态化。

二是技术创新进一步提高了社会治理和社会服务的绩效，促使治理人本化、服务均等化等理念最终落地。一方面是，通过智慧城市的技术革新，实现了治理的人本化。智慧城市系统给予了以人为本的落地渠道。例如，在以往，在科层制碎片化背景下，或基于各部门对群众服务便利化的满足，或基于各部门对自身政绩提升的考量，往往会形成每个部门一部热线，有地方热线多达到二十余部，一般居民根本无法记住，而上城通过电话网创立，通过“96345”将相关部门的服务进行了整合。又如，面对信息化，老城区的许多老年人有可能会成为信息化浪潮中的弱者，上城区电视网，呼叫器感知终端的设计，保障了老年人在信息化过程中不被边缘化，这也是一种人本化的落地。而另一方面，智慧城市同样又给予了基本公共服务均等化落地的机会。我们说，基本公共服务的均等化，不仅仅取决于党政理念及其在资源配置中的做法，同样取决于相应的载体。上城通过智慧城市，不仅该区各部门以“四网”为窗口为全区居民提供公共服务，通过信息共享，使一般居民有机会知晓自身接受服务的内容和权利，而促使其能按照自身要求得到相关服务，更在于其通过四网延伸进入社区，从而大大便利了弱势群体对资源的享用。目前上城将各项政务系统，如帮扶救助审批系统、信访系统、数字城管系统等有效衔接，服务中心按照15分钟生活服务圈的规划进行物流配送、家政服务、维修服务、医疗服务、城市快运等服务定点，大大便利地各类群众的生活，使得基本公共服务均等化通过信息化的手段，最终得以落地。

三是技术创新进一步推动构筑了一套“支持型”的“政策网络”，而形成了智慧城市创设中的政府、企业、社会、公众间的有效合作。政策网络一般被定义在公共资源和利益权威性分配中各相关者的一种相互依赖关系。*杨冠琼：《公共政策学》，北京师范大学出版社2009年版，110-111页。以往有关信息化创设的情况主要是由政府部门“单人跳舞”，政府部门往往既是使用者，还是设计者，监督者，甚至是培训者，更是数据的录入者。这在信息化建设初期或许是必须的，但长此以往，不仅没有发挥出社会和公众独特优势，还造成工作效率的低下。原先国家信息化工作办公室推进的很多项工程最终都没有成功落地，原因即在于此。而上城案例则提供了我们一个范本，它通政府、企业、社会和公众的四结合，形成了一套针对智慧城市的“支持型”的“政策网络”，最终使智慧城市由理念而得以实现。具体来看，上城智慧城市创建中包括了各政府部门，政府多元性参与形成了上城信息化各方配合，齐抓共管的局面；而上城区参与信息化建设的企业也有若干家，多家公司发挥自己的不同的技术优势。特别是2014年3月18日，思科中国总部正式落户杭州上城，并于当天携手城云、云楷、华数，分别与杭州市经信委、上城区签署了相关战略合作框架协议，表示将深度参与上城智慧城市建设*毛长久：《打造智慧城市样板区 思科助推“智慧上城”》，《杭州日报》，2014年3月21日。；而杭州上城信息化工作还发动了大量的社会组织和民众参与，无论是居民自发通过论坛进行的社区事务讨论，还是上城制订的通过提供信息拿奖励的方式，使大量居民、社会组织提供了信息化服务必须的海量信息。通过政府、市场、社会、民众的有效合作，智慧城市改变了以往信息化推进过程政府“单人跳舞”的局面，而较好实现了资源互补，资源整合，也有利于发扬协商民主，而实现共建共享中的有效构筑、和谐构筑。上城社区信息化在四网建设中的参与主体可见下表总结。

表1 上城社区信息化四网的复合参与主体

四、结语及政策启示

应当说，智慧城市本身是信息化浪潮与社会治理创新冲动双方相遇的产物。而这一相遇，则给予了社会治理现代化以相应的条件，同时成为了解决目前社会治理现代化所遇难题的良方。而杭州市上城区作为智慧城市创设的先行地区，其推进基于智慧城市的社会治理创新体系，则启示我们：虽然说智慧城市是由商业组织(IBM企业)所提出的，但是，智慧城市在社会治理方面能发挥重要作用，是一种城市社会治理现代化的技术路径。

杭州上城案例给予我们推进社会治理现代化，特别是以智慧城市推动社会治理现代化方面有着重要的政策启示：一是，社会治理现代化要与社会实践结构的巨变相结合。社会治理创新的冲动固然来源于社会现实的倒逼，但与此同时，也应当把握住社会发展特别是结构巨变的趋势。当前信息化已形成为世界发展的八大趋势之一*郑杭生、杨敏：《社会实践结构性巨变对理论创新的积极作用——一种社会学分析的新视角》，《中国人民大学学报》，2006年第6期。，信息网络正再造一个社会，社会治理现代化就应当注重与这种社会结构巨变对接。正是这样，基于智慧城市的社会治理启示我们，对社会的理解应当是两维的，既有作为现实社会的实体维，也有作为虚拟社会的虚拟维，由此形成的社会治理才是一种完整的社会治理。二是，智慧城市的创设主体应当复合和多元，以往我们信息化的创设过程，往往存在着政府主揽全盘事务的做法，不仅政府本身，就是普通居民都天然认为，政府是社会治理中的唯一主体，上城智慧城市的创设将政府、企业、社会组织、公众的积极性调动了起来，政府只在其中起主导作用，这有利于形成一套支持型的政策网络，而推动各方在政策推进中的共建性和协同性。三是，智慧城市创设还要注重群体的差异性，特别是要注重减少信息鸿沟带来的冲击。智慧城市的本身是信息化在互联网、物联网上的再发展，而信息化是会制造分层的，那些掌握信息使用方法的个体能够从中得益，而在这方面的弱势群体则有可能被信息化甩出于信息社会结构之外，杭州上城呼叫器的使用，切合该区“老城区”的特质，使许多无法使用电脑的老人同样受益于智慧城市信息化的浪潮。这同样给予我们重要的启示。

当然，杭州上城仅仅只是一个智慧城市创新社会治理的先行者。笔者在对它进行肯定的同时，对此也不免有一个重要的担心。那就是从上城案例来看，目前有关智慧城市的创建更多体现出的是一种“草根精神”，但问题在于信息化却是一项带有一定标准性的系统工程。换言之，倘若当一个个基层社区、城市都按自己的“政策想象”而创设了自己的智慧城市，那么就存在一个各区域间系统间有效对接的问题。从一方面看，如果基层信息化体系与更大范围内的推进不兼容，极易可能引起推倒重建的麻烦和财政浪费；而另一方面，目前“三网融合”虽有重要分歧，但毕竟是重要趋势，上城基于智慧城市的社会治理创新是基于“三网分立”而创设的，今后可能会遇到再整合的命题。由此就形成一个问题：智慧城市的创设到底应当建立在怎样的范围之内？范围过大则不利于基层创新亦可能脱离基层实际；范围过小又将可能形成政策碎片和区际分割。这又形成了下一步得以继续观察和研究的问题。□