虚报冒领农业补贴犯罪的防控
——以高青县小麦种植补贴的发放为例

文◎魏兆春李银萍

虚报冒领农业补贴犯罪的防控
——以高青县小麦种植补贴的发放为例

文◎魏兆春*李银萍*

近年来，从中央到地方，对“三农”问题高度重视，尤其是对关系国计民生的粮食种植问题，直接以小麦种植补贴方式发到农民手中，提高了农民种粮积极性，维护了农民利益和社会稳定。但在发放过程中存在监管不力、执行不规范而出现虚报冒领小麦种植补贴的违法犯罪，并由此引发上访。

一、农业补贴发放过程中存在的问题

我们通过入户走访的形式，对近千户农户关于小麦种植补贴政策的实施进行座谈和问卷调查。发现全县95%的农民对小麦种植补贴政策表示“满意”，有98%的农民认为直补政策“提高”了种粮积极性。但对直补政策的落实方面，也存在约有5%的农民“不满意”，主要表现为骗取补贴现象较多及政策落实不到位，土地流转后存在着该补而没补等问题。这些问题的存在影响了小麦种植补贴政策的顺利实施，损害了广大农民的切身利益。

（一）法律意识淡薄，虚报种粮面积骗领小麦种植补贴现象较为突出

根据调查的数据，几年来高青县在土地面积不变、工业用地增多、农业用地减少的大背景下，全县小麦种植面积连年陡增，2012年比2011年小麦种植面积增加近6000亩，2013年又比2012年增加近10000亩，每年增长的相对数字都非常大。调查中发现，监管不到位、虚报土地面积、套取小麦种植补贴等现象在全县各乡镇不同程度存在，成为种植面积陡增的一个重要助推因素。主要原因有两个方面：（1）部分干部利用申报种粮面积的职务便利，用自己的配偶、子女或其他亲人的名字以虚开户头、虚报面积的方式骗取国家粮食补贴。（2）在某些村委成员中，还存在着“谁和我关系好，就给谁多报点”的错误想法。

［案例一］高青县黑里寨镇一村委会成员与亲友合伙虚报小麦种植面积达190余亩，冒领小麦种植补贴22000元。花沟镇一农民在其承包的林地四周的边缘播种几行小麦，然后将该林地面积60余亩全部上报，骗取小麦种植补贴6000余元。后该农民因诈骗罪被判处有期徒刑6个月，缓刑1年。

（二）主管部门主动监督意识不够、基层存在“搭车收费”现象

［案例二］2012年秋季，高青县一村委会在农民缴纳水费（10元/亩）、合作医疗费（80元/人）时，以不缴纳这些费用，就不予上报小麦种植面积的方式，强行将小麦种植补贴抵扣。同时，近年来农村修建道路、文化娱乐设施等公益事业发展较快，因缺乏资金，少数村委会存在挪用、挤占小麦种植补贴的情况。这些都与国家无条件将小麦种植补贴发放到种粮农民手中的政策相违背。

（三）直补政策的不完善，影响了农民种粮积极性

近年来随着高青县农村经济的快速发展，一批农民专业合作社和种植大户已初具规模。原来在以村集体为单位、土地承包经营的基础上，开始出现了大量的土地流转的情况。拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给专业合作社或者其他种植大户，即保留承包权，转让使用权，形成了多种多样的土地流转。对流转土地的小麦种植补贴问题，法律法规并没有明确的规定，各地的执行标准不一。有的发放给原农户，有的发放给流转后的承包经营户。因发放对象的不统一，高青县也发生了多起农户上访事件。

［案例三］高青县一村委会发动村民与一种植大户签订承包协议，将2000余亩土地集中流转到种植大户手中，用作发展优质面包粉小麦项目，按约定村民每年收取承包费1200元/亩，但对于小麦种植补贴的归属问题没有达成协议，导致双方矛盾重重，引发群众上访，既阻碍了承包合同的顺利履行，又严重影响了社会和谐稳定。

（四）执行政策方式“粗放”,出现“平均分配”补贴现象

在调查中发现，部分村委会存在执行政策简单化倾向，将全村的土地按照缴纳农业税时的“记税面积”简单的进行统计和上报，不管村民种植什么作物，全体村民将小麦种植补贴平均分配。导致种植小麦的农民没有领到应得的补贴，没有种植小麦的农民却得到了补贴。平均分配小麦种植补贴现象虽然不多，但在高青县9个乡镇及街道办事处中都或多或少的存在。这种看似公平实则违反政策规定的做法，严重违背了国家设立小麦食补贴的初衷，也容易引发农村社会不稳定。

（五）政策宣传教育不深入，工作方式简单化引发社会矛盾

为有效利用金沙江深水航道，云南港航投资公司与长江航务管理局配合，共同推进溪洛渡至水富高等级航道建设等水运基础设施工程。溪洛渡至水富高等级航道建设工程，位于金沙江下游河段，涉及四川、云南两省。航道下游起自向家坝坝址，上游止于溪洛渡坝址，全长约156公里，按三级航道标准建设，设计采用1000吨级标准货船。工程主要对6道险滩进行整治，并建设养航站及航道综合基地、锚泊地等工程。目前，工程累计完成投资3580余万元，占总投资的8.66%。

国家种粮补贴政策规定，农户了解粮食直补政策、监督粮食直补工作的途径主要是通过“公开信”、“登记表”、“公示榜”、“一折通”、“举报电话”与“公开网”。但从调查情况看，由于多数群众不会使用电脑，“公开网”基本是形同虚设，其它几条途径也多是依靠村委会来实施，很多都是图形式、走过场，公开的渠道不够畅通。有的村民对国家制定的惠农政策不清楚、不了解，主动到村委会探听虚实、寻根问底，以求消除疑惑，但部分乡镇、村委会执行国家直补政策简单化，认为是为农民办好事，补贴多少都行。甚至少数村干部站在为农民“施舍”的立场上，农民只要接受就行了，对群众的询问敷衍应付，群众对此很有意见，感觉里面大有“文章”，影响了干群关系，引发了社会矛盾。

二、惩治冒领农业补贴犯罪的策略

高青县人民检察院在办理小麦种植补贴案件中，注重发挥自身职能作用，扩展思路，开拓创新，通过惩治和预防，取得了明显的成效。

（一）对涉及小麦种植补贴的案件坚持从重处罚原则

司法实践中，对于涉及小麦种植补贴的贪污及渎职失职案件，高青县人民检察院自侦部门及时查处，构成刑事案件的依法从快、从重追究刑事责任。不构成刑事案件的，建议相关机关给予行政处分。对该类案件保持高压态势，对相关部门起到了极大的警示作用。对于普通骗取小麦种植补贴的案件，从立案起侦查监督部门提前介入，引导侦查，为批准、起诉打下基础。在量刑建议书中建议法院严格适用缓刑。截止目前，实刑率占到该类型案件人数的85%。广大粮农认识到小麦种植补贴是国家的惠农政策，骗取补贴属于犯罪行为。并认识到他人骗取补贴其实是对自己利益的侵害，使广大粮农自觉抵制骗取行为，并大胆监督、举报骗取行为，在全县形成了良好的风气，从根本上改变了“赚国家便宜无所谓的”错误认识，为今后杜绝该类型犯罪打下了坚实的基础。

（二）充分发挥犯罪预防职能，构建以派驻检察室为中心的一线预防监督体系

首先是发挥乡镇、街道纪检部门与派驻检察室联合监督作用，构建职务犯罪预防网，推动小麦种植补贴工作的顺利开展。其次是做好村民代表的教育、培训工作，充分发挥村民代表熟悉情况、掌握实情的优势，由村民代表起到法律宣传员的作用。再者是高青县人民检察院控申、民行检察等部门开展专门的送法下乡活动，将预防和惩治骗取小麦种植补贴犯罪的法律宣传教育手册尽可能多送到村民手中。

（三）发挥检察建议的作用，督促相关部门建章立制

在办理案件的过程中，高青县人民检察院注重发挥检察建议的作用，针对重点部门、重点岗位发出检察建议书，建议相关机构和部门加强监督管理，建章立制，堵塞漏洞。目前，农业、财政、银行、9个乡镇及街道办事处等部门共修订、完善公示、发放、领取等方面的相关制度40余条，调整、充实一线工作人员20名，从制度、人力方面堵塞了漏洞，在源头起到了预防作用。

三、预防冒领农业补贴犯罪的途径

构建和谐社会,建设社会主义新农村,惠农扶农推动农村经济发展始终是党中央、国务院的重要政策方针。小麦种植补贴政策的实施极大地调动了种粮农民的积极性，广大农民群众期盼党和政府将这样的好政策能规范、不变味地真正落实，切实推动农民增收、农村稳定。

（一）拓宽宣传渠道，增强守法意识

一是充分利用广播电视、明白纸、宣传车、公告栏等形式，多渠道、全方位宣传粮食直补政策重要意义。特别是让种粮农民了解和掌握小麦种植面积自行报告的内容、核实办法、自行报告时间以及自行报告出现漏报、少报和虚报应承担的责任，确保农民自行报告核实面积这一基础工作的准确、有效。

二是要抓好警示教育。通过近几年发生在群众身边的涉及小麦种植补贴案例，剖析套取补贴犯罪的主客观原因、思想演变过程及犯罪的危害，不断增强广大农村基层干部的法制观念和防范意识，克服侥幸心理，增强其抵御腐败诱惑的能力。

三是有针对性开展职务犯罪预防工作。面向主管国家工作人员、村委会干部等进行宣传，拓宽宣传渠道，阐明利用职务便利，套取国家小麦种植补贴可以构成贪污罪的道理，以及在审核发放小麦种植补贴发放过程中不履行审核职责导致违法犯罪发生可以构成渎职犯罪的后果，从而预防和减少职务犯罪的发生。

（二）创新公示方式，杜绝“暗箱”操作

一方面，将土地面积公示由“一次”变为“三次”。即由原来由村民自报、村委会统计公示后上报镇政府审查的一次公示方式，改变为镇政府审查后再由镇政府工作人员到村中进行二次张榜公示，再由农业局、财政局核准后，对核准数据在乡镇、村委会进行第三次公示的方式，并在公示期内随机检查，尽量做到公示内容详尽，一目了然，这样可以防止不公示或公示走形式的情况发生；另一方面，要利用好互联网实现公示渠道的多元化。农业主管部门可通过政府的政务网进行粮食直补情况的信息公示，并发放告知单或宣传单通知村民，家中无电脑的可免费利用乡镇政府或村委会电脑查询，仅需登录网页输入自己的户名和身份证号即可查询本人以及本村其他村民有关粮食直补的信息，对发现违法违纪行为并举报的进行匿名奖励，以便进行实时监督。

（三）尽快完善直补政策规定，减少因土地流转引起的纠纷

首先农业监管部门要根据当前农业产业结构不断调整、农村土地流转的面积越来越大的实际，及时建议上级部门完善相关制度规定，将农村土地流转后小麦种植补贴的补贴对象予以明确界定。其次要通过镇村组织向土地流转双方讲明国家政策，从政策制定的目的出发，农村土地流转后小麦种植补贴的补贴对象建议发放给流转后的承包经营户，用以提高他们的种粮积极性。最后要引导土地流转的双方自行协商，双方对小麦种植补贴归属予以明确，签订流转合同予以确认，避免产生矛盾纠纷和引起上访。

（四）充分发挥预防和打击职能，加大治理力度

一是构建以村、镇、街道、派驻检察室为中心的一线监督体系。充分发挥村民代表熟悉情况、掌握实情的优势，发挥乡镇、街道纪检部门与派驻检察室监督作用，构建职务犯罪预防网，推动小麦种植补贴工作的顺利开展。

二是对虚报冒领违法犯罪行为进行严厉打击。充分发挥民生检察服务热线、派驻乡镇检察室的作用，畅通线索举报途径，对举报虚报冒领小麦种植补贴情况及时查处，严厉打击。同时要加大对种子公司骗取、套取国家小麦、玉米等种子补贴款查处力度，开展专项行动予以打击震慑，坚决遏制和消除侵害农民利益和损害国家政策的违法犯罪行为。

三是检察机关作为法律监督机关，除利用“送法下乡”将法律宣传教育工作触角向农村延伸外，还要通过深入调研，提前发现问题，及时提出检察建议予以纠正，做到早发现、早提醒、早纠正，防止小毛病演变成大错误。

（五）细化监管措施，保障惠农资金安全

一是农业部门可以利用现代化信息网络实现小麦种植补贴的电子化管理，如将每人的户名，身份证号，耕种土地亩数，小麦种植补贴亩数等相关信息建立起一个数据库，一旦出现户名和身份证重合，亩数明显不合理，或者前后几年数据存在明显差异的情况则自动报警，提醒相关工作人员注意审核。

二是对“一卡通”的发放情况进行梳理，保证农户的“一卡通”由各农户自己持有，防止小麦种植补贴资金被挪用或与其他事项挂钩，对重复或冒用他人名义办理的“一卡通”及时取缔，使惠农资金真正落实到种粮农户手里。

三是严格落实责任追究制度，对实施套取、骗取、贪污小麦种植补贴的行为，及时启动追偿程序，将损失的资金及时予以追缴，切实保障支农惠农资金安全，保护好种粮农民的切身利益。

*山东省高青县人民检察院［256300］