探析房地产开发改变容积率的性质及相关法律责任

赵向东于海洪

1.内蒙古自治区土地调查规划院 呼和浩特 010010 2.乌拉特前旗国土资源局 巴彦淖尔 014400

探析房地产开发改变容积率的性质及相关法律责任

赵向东1于海洪2

1.内蒙古自治区土地调查规划院 呼和浩特 010010 2.乌拉特前旗国土资源局 巴彦淖尔 014400

本文从法律的角度，阐述了我国房地产容积率的性质和相关法律的关系，进而提出二者的辩证关系。描述了房地产业概况，以及容积率的涵义及改变容积率的目的，从现行法律规范出发，结合国家房地产发展现状，而提出对于容积率改变的性质及需要承担的法律责任，并防止改变容积率的有效手段和措施。

经济管理；土地资源；房地产；法律

近年来，随着房地产业的发展，在经营性房地产项目开发过程中，违法违规开发行为时有发生，开发商通过不正常手段提高开发楼盘的容积率，追逐高额利润，破坏市场经济秩序，侵吞国家资产。侵害群众利益的行为屡见不鲜。为此笔者就提高容积率现象和其社会危害进行了一些探究，以期从理论和实践上搞清其社会危害及法律责任。

一、容积率的涵义及改变容积率的目的

容积率是指一个小区总建筑面积与用地面积的比率。一般情况下建筑面积越大房地产得利润就越多。譬如一幢10万平方米的地块容积率为1.5，即可以盖15万平方米的建筑，如果容积率改为2.5，则开发商可以多盖10万平方米。所获利润非常之大的。这也就是为什么一些开发商在土地招拍挂时以较高的价格将土地竟得，然后想方设法提高容积率的原因。其提高容积率的办法不外乎两种：一是从技术层面上钻法律的空子；二是通过不正当手段，擅自修改有偿使用合同约定的条件。

二、我国法律对容积率极其改变的规定立法意义

国务院及其相关部委对于容积率及其改变做出上述硬性规定，进行约束，笔者认为，主要基于以下考虑：从经营性房地产开发用地的取得方式上，经营性房地产开发用地采用招标、拍卖、挂牌的方式进行出让的目的，一是为实现土地资源优化配置，充分发挥市场配置土地资源的基础作用，建立公开、公平、公正和竞争的土地市场，二是土地使用权具有稀缺性价值增值性，招拍挂可以防止土地出让中的不正之风和腐败行为，保障依法行政；三是为充分实现土地资产价值的保值和增值。

第一，从土地使用权招标、拍卖、挂牌的各个角度分析对擅自改变容积率应该进行禁止或规范。从公开、公平、公正、竞争的角度看，出让条件一经设定就应该执行，容积率作为土地出让的重要条件，其具体设定是投标人主要选择因素，如果允许擅自更改，土地使用权招拍挂就失去其意义，形同虚设。违反公开、公平、公正、竞争的原则。

第二，从充分实现土地资产价值的角度看，容积率是影响地价的主要因素，它的变化可导致地价成倍上升或下降。一般来说，地价变化与容积率成比例关系，即容积率大则地价高。土地价格是预期收益的资本化，在建筑单位售价和建筑成本保持不变的情况下，提高容积率，就可以在同等面积的土地上获得更多的建筑面积，纯收益增加、地价上升。允许擅自提高容积率，就会导致国家土地收益的流失。

第三，从防止土地出让中的不正之风和腐败行为角度讲，如果允许擅自更改就相当于权力再次进入市场、人为因素影响市场，就为腐败打了一道大门。昆明规划局发生的案件充分说明这点。

三、擅自改变容积率的社会危害性及其性质

擅自更改容积率属于违规、违法、违章行为，具有以下几个方面的社会危害性：一是种破坏社会主义市场经济管理秩序的行为，对国家行政管理的公信力造成损害，对公平、公正、公开和诚实信用等的原则是一种践踏。二是擅自改变土地出让合同约定的容积率，获取非法土地利益，其本质是逃避土地出让金，侵吞了国家应得的土地收益，是一种违法行为。三是擅自改变土地出让合同约定的容积率，违反了合同法确定的严格责任原则，是典型的合同违约。四是擅自改变土地出让合同约定的容积率，改变了招拍挂时的条件，对其他竞拍者或有意竞拍者而言，属于侵权或者是不正当竞争。五是从容积率和业主居住的舒适度的角度看，提高容积率降低了业主居住的舒适度。

四、对擅自提高容积率的治理对策及行政机关的法律责任

擅自提高容积率的社会危害性不容忽视，此问题已引起党和国家的高度重视并提出治理对策。

第一，土地一经出让，任何单位和个人都无权擅自更改规划设计确定的容积率，也不得依据所谓“会议纪要”调整容积率。

第二，确需调整的必须严格按程序操作，具备必要条件，并向社会公示，必要时组织听证，接受社会监督。

第三，确需调整的严格按照程序操作，经原出让方和规划部门同意外，必须按照同等地段的市场成交价补交相应土地差价。

第四，国土资源管理部门要加强对国有土地使用权出让合同执行情况的监督检查，对违约的要追究违约责任。同意改变容积率但不按标准补交相应土地差价的行为属非法低价出让土地的行为。不允许监督检查和监管履行行政不作为。

第五，规划部门对建设项目竣工规划验收时，应当重点审查总建筑面积是否符合规划许可证确定的容积率和建筑面积，面积超过时，应当依法查处。

五、可以调整容积率情形及必备的条件和差价补交市场计算方法

对于容积率的更改，土地一经出让，一般不得更改。但确需改变的也可调整。对于何为确需改变，法律没有明确规定，但根据规划、土地管理法及招投标法的精神，一般应具备下列情形，且不影响国家利益和公众合法利益。具体情形是：城市总体分区专业规划调整或修编造成地块发展条件变化的；因城市基础设施公益性公共设施建设需要导致以出让地块的大小及相关建设条件发生变化的；国家、省、自治区的有关政策发生变化的。还必须具备下列条件：项目未取得建设工程规划许可证；项目规划条件调整符合有关技术标准要求；符合项目用地周围整体环境要求；项目建设所需的市政配套设施不需要扩建；住宅建设项目在符合上述条件的同时，还须满足周边区域中小学、托幼所配套设施所要承担的条件，调整容积率只有在特殊情形且符合上述条件才能调整。而不是仅根据开发商的意向就作了变更。经批准提高容积率的经营性用地，必须重新签订土地出让合同或签订土地出让补充合同，补交相应土地出让金，出让土地使用权人提高所使用土地容积率的，应补交的土地差价=提高容积率所增加的建筑面积×市场价格的楼面地价。

更改容积率一事关系到资源配置方式的真实性，关系到政府的公信力，关系列国有土地资产的保值，关系到市场经济的管理秩序，关系到从制度上防止腐败现象的发生，关系到百姓的切身利益已引起党和国家的高度重视，但由于其存在的隐蔽性和复杂性，其违法性质的多样性，还没有引起地方政府及其部门的重视，撰写本文，力求引起对此问题的关注，迅速行动起来，在整治房地产市场秩序中，国土资源规划部门把增大容积率等改变土地使用条件作为查处重点，维护群众的合法权益，实现经济社会又好又快发展。