农村土地产权制度的缺陷及创新路径研究

吕炎+唐韬

内容摘要：自新中国成立以来，我国农村土地产权制度一共经历了四个阶段的改革，但即便如此，现行的以集体所有为前提的家庭联产承包责任制依旧存在农地产权模糊、产权主体模糊、土地承包经营权不稳定以及农地产权管理效率偏低等问题。基于此，本文对造成我国农地产权制度弊端的原因进行了透析，并由此提出了我国农地产权制度的创新路径。

关键词：农村土地   产权制度   创新路径

我国农村土地产权制度的历史演进

新中国成立后的一段时期内，我国农村土地沿袭了新中国成立以前的地主所有的租佃制度，该制度的最大特点与弊端就是土地所有权与使用权的分离，不对土地进行耕作的地主可以通过将土地使用权租给农民获得极高的地租。在这一制度下，由于土地归私人所有因此农村土地的交易流转十分频繁，土地资源主要集中在一小部分人的手中，致使土地资源的利用效率得不到有效保障，农业生产与工业发展的供需缺口不断扩大。因此，于1953年出台了《关于发展农业合作的决议》，试图通过农业生产合作拉动农业经济发展，将农村土地的所有权集中到合作社手中。随后，伴随着农业生产合作社的快速增长，我国于1958年进行了人民公社化运动，建立了我国社会主义公有制制度，但这种制度忽视了经济的客观发展规律，反而造成了极大的浪费。基于此，农民自发地开始探索农村土地产权制度的新一次改革，即沿用至今的家庭联产承包责任制。

自新中国成立以后，我国的农村土地产权制度经历了四个阶段的改革，即从最初的租佃制度发展到最后的家庭联产承包责任制度，土地也从最初的私人所有转变为集体所有。其中，前三个阶段的改革都由政府占据主导地位，而第四阶段的改革却是由农民自发进行的，尽管最后一次改革后实施的家庭联产承包责任制弥补了原有农村土地产权制度的诸多弊端，但依旧存在明显问题。

我国农村土地产权制度的缺陷

（一）土地产权模糊

一方面，我国农村土地产权界定不明。首先，农村土地所有权界定不明，现有法律规定农村土地所有权归集体所有，但并没有对“集体”的概念进行明确界定，即“集体”指的是乡（镇）集体、村还是村民小组并不明晰。其次，农村土地使用权界定不明，我国大部分农村都对其土地进行过不定期不同规模的调整，以致真正掌握在农民手中的土地使用权的波动性较大，难以充分调动农民的积极性。同时，农村土地产权的处置权也不明晰，尽管农村土地依法归集体所有，但国家政府却具备通过行政力量获取土地使用权和收益权的能力，而没有土地使用权的集体也可凭借其所有权对土地进行处置，即处置权混乱，因此农民的切身利益得不到保障，制约了我国农业的正常发展。

另一方面，我国农村产权主体模糊。《宪法》和《民法通则》两部法律都对农村土地的产权进行了规定，前者规定农村和城市郊区的土地除由法律规定属国家所有的外都属于集体所有，后者规定集体所有的土地依法属于村农民集体所有，即归农业生产合作社等农业集体经济组织所有。对比不难发现，这些法律并未对具体土地的归属作明确划分，属于集体所有的土地既可以归属于农业生产合作社所有，也可以归属于乡（镇）农民集体经济组织所有，且并未对这两个可能的产权主体进行区别划分。与此同时，《土地管理法》强调归属于两个以上农民集体经济组织所有的土地可以属于农民集体所有，由此，农村土地可以归属于的产权主体增加了一个，且与《宪法》和《民法通则》两部法律存在分歧，实际操作中产权主体多元的问题屡见不鲜。

（二）土地产权主体虚置

我国农村土地产权界定模糊，直接损害了广大农民的切身利益，影响了我国农业的正常发展，而产权主体的虚置，更进一步扩大了这种负面效应。集体所有制并非市场交易的产物，因此现行的土地产权制度与国家所有制并无本质差异，因而即便现有法律对农村土地的产权主体进行了界定，其最终所有者依旧是国家。由于制度变迁中路径依赖的存在，国家始终没有从集体土地所有制中退出，致使现行农村土地制度的权、责、利混乱现象突出，这也是现有法律难以对农村土地产权进行明确界定的主要原因。具体如下：

1.集体经济组织与国家之间的矛盾。农村集体经济组织依法具有农村土地的产权，即拥有土地所有权、支配权、收益权和处置权等，然而为满足国家发展的需要以及社会公共利益的需求，国家有时需要征用农民集体所有的土地，将所征用土地的产权转变为国家所有。但是在这一过程中，征用土地定价的不合理现象十分常见，集体经济组织迫于行政压力进行的土地产权转让往往得不到应有的补偿，农民的基本生活通常会因此受到极大的负面影响。

2.农民与集体经济组织之间的矛盾。农民依法具有土地承包经营权，作为农村土地所有者的集体经济组织一般通过承包、租赁的方式将土地的使用权有偿赋予农民，并由此获得一定的报酬。从产权关系的角度而言，集体经济组织应当按照一定标准向获得使用权的农民收取地租，然而现实中农民通过上交提留款或承包费等形式所交纳的费用远远少于地租应有的费用，且农民往往不会补交两者的差额，造成了一部分的利益损失，混淆了地租与承包经营费用的概念。

（三）土地承包经营权不稳定

1.缺乏排他性。在家庭联产承包责任制下，在特定集体范围内的每一个成员都对集体所有的土地享有使用权，由于集体范围的边界较为模糊。集体内的成员具有较强的流动性，因此每个成员所能享受的权利会随着集体成员的增减发生变化。换言之，这种土地承包经营权的非排他性降低了土地的安全性，抑制了农民对土地的长期性投资行为，造成资源的损失与浪费。

2.权能模糊。农村土地产权主体的模糊性直接导致了农民土地承包经营权权能的模糊，一方面，由于集体经济组织、农民集体等都有可能具有土地的产权，而农民唯有在与产权主体签订承包合同后才具有土地承包经营权，因此，多元的产权主体致使土地承包经营合同缺乏规范性，同时降低了合同的约束性，难以对承包经营权的权能形成约束。另一方面，由于政府也拥有部分土地的所有权，为了实现国家的宏观政策目标，地方政府倾向于强制性干预农业结构，进而侵蚀农民所享有的土地承包经营权，增强了该权能的不确定性。endprint

3.实施成本高。农村土地承包经营权的非排他性与其权能的模糊导致需要对土地进行多次的调整，基于此，农民不会对土地进行长期性的投资，而其短期性的经营行为往往会对资源造成破坏。同时，每一次对土地的重新分配都需要对人口、土地的数量进行重新核查，以实现平均分配，然而平均分配的制度会对具有生产优势的农户造成负面影响，不利于规模效益的形成。总而言之，无论是从资源的角度，还是从规模效益的角度，实施农村土地承包经营权的成本都是极高的。

（四）土地产权管理效率偏低

根据《物权法》的相关规定，任何一项权利的设立、变更、转移或消灭都需要公开履行一个能被外界公认的程序，就土地而言，即需要进行登记。事实上，我国对土地产权的管理效率偏低，虽然这与土地产权界定的不明晰等原因具有一定的相关性，但更主要的原因在于，我国现行法律并未对所有的农用地或未利用农地的使用权进行登记，以致存在管理漏洞，致使未登记的土地在进行权利交易的过程中面对诸多困难。

土地产权制度问题原因透析

（一）立法漏洞

首先，我国现有涉及到农村土地产权的法律仅有《宪法》、《土地管理法》、《民法通则》、《农业法》以及《村民委员会法则》等，且其对农村土地产权的界定十分模糊。与此同时，现有法律对农村土地产权主体的界定相互矛盾，例如，《土地管理法》赋予了村民小组土地的经营权，并将村委会规定为土地的经营管理者，但《村民委员会组织法》却规定村民小组无独立地位，隶属于村委会，等同于将土地的经营权划拨给了村委会，而《土地管理法》并未将村委会视作土地的所有者，最终直接降低了农村土地产权的管理效率。

（二）政府过度干预

制度改革的路径依赖性决定了政府在短期内不会从农村土地集体所有制中退出，尽管农村土地依法归集体经济组织所有，但基于社会公共利益的需求，政府依旧会通过相关政策对农村土地的所有权进行操控，进而造成农村土地产权虚置、土地承包经营权不稳定等现象的出现。

（三）权益保护体系缺位

现有涉及农村土地产权的法律存在诸多漏洞，农民的切身利益得不到保障，地方政府强制征用或利用法律漏洞占用农民土地的现象屡屡发生，农民作为弱势群体，在与政府的博弈过程中不具备优势，地方政府征地等行为对农民所造成的损失往往得不到有效的补偿。这一切都与农村土地权益法律保护体系的缺位相关，我国缺乏对农村土地所有权、使用权、处置权等各项权益进行明确区分界定的相关法律法规，致使农民在维权的过程中无法可依。

创新路径

（一）明确界定农村土地产权

明确产权制度的缺失是我国农村土地产权制度的主要缺陷，也是完善我国农村土地产权制度的核心。现有理论研究就这一问题进行了充分的探讨，农村土地国有化、农村土地股份合作制、多元土地所有制等改革方向多次被提及。笔者认为，在以农村土地归集体经济组织所有的前提下，在一定期限内，将土地产权直接有偿转让给农民的做法更为可行。具体原因在于，这一改革一方面对农民的权益进行了有效维护，也使得农民所享有的土地权益等具有稳定性与完整性，有利于激发农民的长期性投资，提高资源利用效率;另一方面还可以减少改革的成本，主要原因在于这一改革途径并没有改变我国农村土地的根本产权制度，相较于其它改革路径，这一变动的可行性更高。

（二）转变政府职能

首先，要充分发挥政府的服务职能。建立规范的农地征用补偿制度，以切实维护广大农民的利益为根本前提，具体由中央政府制定统一的农地征用制度规范，再由地方政府根据实际情况进行补充，以平衡利益关系。具体而言，政府可以通过将失地农民纳入城镇居民社会养老保险体系等方法提高对农村失地农民的社会保障水平。

其次，要充分发挥政府的引导职能。引导农民尽可能地探索多种农村土地的使用权流转形式，为农户提供更多选择，充分挖掘生产要素潜力。具体而言，政府一方面要发展土地使用权流转中介市场，提高土地使用权信息的公开性与透明性，为农地使用权的流转提供平台。另一方面要加大对农地金融市场的培育，不断扩大以农地为担保进行的信贷业务，提高农村资金的流动性，以及农地使用权流转的灵活性。

（三）建立农村土地权益保护体系

农村土地产权虚置、土地承包经营权不稳定等现象的出现都与我国缺乏相应的土地权益保护体系有关，以致农民的切身利益得不到必要保护。因此，政府不仅要通过立法对农地涉及到的各项权利进行明确规定，保护权利主体的权益，还需要加强法律的宣传以及对法律实施过程的监督。具体而言，政府需要在加强农民的法律意识，提高农民的维权能力的同时，加大对地方政府执法的监管力度，避免地方政府强行征地、用地现象的出现。

（四）调整城乡二元经济结构

农村土地产权制度的弊端从根本上影响广大农民的切身利益，而农民对农地过强的依赖性正是导致这一现象的主要原因。我国城乡二元经济结构导致农民离开土地就难以获得有效的生活保障，换言之，农地的保障功能被过度的扩大了。然而农地产权制度的改革创新是一个漫长的过程，因此，为了降低现行农地产权制度对农民的影响，政府需要从根本上改革现有的二元经济制度，降低城市户籍门槛，为尽可能多的农村人口提供必要的社会保障。

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