积极稳妥引导农村土地流转

周明辉

摘  要：促进农业增效，农民增收始终是“三农”工作的核心之一，也是新形势下基层农村工作的重点。该文介绍了宁国市汪溪街道办事处积极引导农村土地承包经营权流转，发展多种形式的适度规模经营，推进农业结构调整转型升级，发展现代农业现状，成效，主要做法，分析存在的问题，并提出针对性建议。

关键词：农民收入;土地流转;规模经营;思考建议

中图分类号 F323.8 文献标识码 A  文章编号 1007-7731（2015）01-01-04

宁国市位于安徽省东南部天目山北麓，东临苏杭，西靠黄山，连接皖浙2省7县市，国土面积2 487km2，辖19个乡镇、街道办事处，103个村，农户数8.98万户，人口38.8万人，其中，农业人口31.2万人，耕地面积1.41万hm2，其中水田1.12万hm2，山多田少，素有“八山一水半分田，半分道路和庄园”之称。2013年全市农民人均纯收入12 970元，综合经济实力多年位居安徽省县（市）前列，是安徽省唯一统筹城乡土地使用制度改革综合试点县（市）。

汪溪办事处位于宁国市城郊结合部，国土面积117km2，辖汪溪、渡口、殷白、姚高、联合和古林6个行政村150个村民组，人口约2.4万人，农户数6 784户，乡村从业人员数12 480人，从事农业劳动力6 122个，农村承包耕地（水田）面积 892.80hm2，人均承包耕地373.52m2，2013年农民人均收入13 611万元。

1 土地流转现状、成效

1.1 现状 农村实行家庭承包经营制度以来，汪溪办事处农村土地流转大致分为3个时期。第一阶段（1980—2000年），稳定时期。这个时期，稳定承包经营权极大地调动了农民生产积极性，农民种地主要解决温饱，收入主要来自农业收入，为方便农业生产，农村少数农户以互换、置换形式的流转土地。第二阶段（2001—2010年），自发、活跃时期。进入21世纪，农产品供给相对剩余，农民从事农业生产增收困难，收入不高，大量剩余劳动力外出打工，农村土地撂荒现象十分普遍，初步统计，弃种、撂荒最多时期面积达100hm2以上，占承包耕地面积12.25%。随着我国加入WTO后，市场经济的激烈竞争要求农业生产必须以市场为导向，各地积极开展农业结构调整，规模经营专业大户应运而生，农民之间、农民和专业大户、合作社之间，自发地以转让、租赁、转包等形式流转土地。第三阶段（2011年至今）引导、规范时期。伴随我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化进程，农村劳动力大量转移，农业物质技术装备水平不断提高，发展适度规模经营已成为必然趋势，农户承包土地的经营权流转明显加快，维权意识明显增强，为促进农民持续增收，政府及相关部门积极引导农村土地有序流转，规范农民流转土地行为，切实保护土地流转双方合法权益。

截至2014年底，汪溪街道办事处已发展农业产业化龙头企业15家，农民合作社20家、家庭农场10个、专业大户3户，其中省级农业产业化龙头企业1个，国家级农民合作社示范社2个，宣城市级农民合作社示范社1个，宣城市级示范家庭农场1个。专业大户、家庭农场、合作社和龙头企业等新型农业经营主体流转面积268.33hm2，占办事处总流转面积89.4%（表2）。

1.2 成效 2014年，汪溪办事处承包耕地流转面积达300.13hm2，占家庭承包耕地面积的33.6%。流转土地的农民除获得流转租金收入，务农收入外，还可以从土地上解放出来，摆脱土地的束缚，从事收入更高的工作，获得土地效益以外的收入，促进农民增收。初步呈现土地流转面积规模化，流转渠道组织化，流转主体多元化，流转形式多样化。

1.2.1 流转面积规模化 目前，流转6.67hm2以上经营主体有16个，流转面积282.47hm2，占总流转面积的94%。逐步实现了土地由零散向适度规模集聚。通过集中连片流转为发展适度规模经营奠定了良好基础。

1.2.2 流转渠道组织化 2013年，办事处出台了《关于推进农村土地承包经营权流转的意见》，建立了村级土地流转服务点和办事处土地流转服务站，完善了土地流转服务机构，开展土地流转供求登记、信息发布、政策咨询等工作。2014年6月20日，全省第一个城乡统一的土地产权交易市场—宁国市城乡土地交易中心挂牌成立。汪溪办事处土地流转服务站充分利用该平台积极发布土地流转供求信息，流转平台的建立，能使宝贵的土地资源得到有效利用，农村土地依法合理流转，更好地促进农业生产要素的优化配置，最大限度地提高了土地利用效率。

1.2.3 流转主体多元化 专业大户、家庭农场、合作社和农业龙头企业等新的农业经营主体发展规模经营，改变了过去主要是在同村农户之间的土地流转方式单一现象，呈现流转主体多元化。流转方式主要有转包，转让，租赁，入股等方式，其中，大户流转54.47hm2，家庭农场流转160.67hm2，合作社流转85hm2，龙头企业流转33.33hm2;按流转用途分种植蔬菜、食用菌的45hm2，种植苗木花卉的70.67hm2，家禽养殖棚20hm2，其他用途164.47hm2（表1）。

1.2.4 流转形式多样化 在土地流转过程中，采取的主要流转方式为租赁、转让、转包、互换和入股等。初步统计，一租赁方式流转土地面积268.33hm2，占总流转面积89.4%，以转让、转包方式流转土地面积31.8hm2，占总流转面积10.6%，以土地入股方式流转土地面积33.33hm2，占总流转面积11%，其他形式入流转土地面积26.8hm2，占总流转面积89%。同时，办事处紧紧抓住宁国市为全省统筹城乡土地使用制度改革试点县（市）契机，积极探索土地股份化流转形式，成立了一家汪溪村土地股份合作社，建立了“土地变股权、农民当股东、收益靠分红、打工还赚钱”的土地流转新机制。目前，这个土地股份合作社流转土地面积33.33hm2以上，约占该村总面积的12%。

表1 宁国市汪溪办事处农村承包耕地流转

[＼&水田

面积（hm2）＼&农户数＼&出让方

农户数＼&占农户数比例

（%）＼&受让方主体＼&土地流转

面积（hm2）＼&占承包地比例（%）＼&流转方式＼&渡口村＼&65.6＼&823＼&156＼&18.9＼&合作社、家庭农场＼&10＼&15.2＼&租赁、转让＼&汪溪村＼&141.13＼&1238＼&618＼&49.9＼&土地股份合作社、农民合作社＼&78.47＼&55.6＼&入股、转让＼&殷北村＼&101.53＼&1323＼&102＼&7.7＼&合作社、家庭农场＼&62.33＼&61.3＼&租赁、转让＼&联合村＼&212.13＼&1130＼&327＼&28.9＼&大户、合作社＼&74＼&34.8＼&转包、置换、租赁等＼&姚高村＼&208.8＼&1290＼&329＼&25.5＼&大户、家庭农场＼&18＼&8.6＼&转包、置换、租赁等＼&古林村＼&163.6＼&1039＼&109＼&10.5＼&大户、合作社＼&57.33＼&35＼&转包、置换、租赁等＼&合计＼&892.8＼&6843＼&1641＼&23.98＼&＼&300.13＼&＼&＼&]

表2 宁国市汪溪办事处农业经营主体流转土地

[经营主体＼&流转土地面积（hm2）＼&地点＼&经营项目＼&带动农户数＼&户均增加收入（元）＼&宁国市徽王农产品与合作社＼&13.33＼&殷白村＼&茶叶等农特产＼&300＼&4500.00＼&宁国市燕山鸭业专业合作社＼&20＼&姚高村、古林村＼&家禽养殖、苗木＼&500＼&7000.00＼&宁国市五禾农产品专业合作社＼&14.67＼&汪溪村＼&蔬菜、葡萄＼&100＼&2000.00＼&宁国市汪溪古林香菇种植专业合作社＼&3.33＼&古林村＼&食用菌＼&50＼&3500.00＼&宁国市落花荡蔬菜专业合作社＼&8＼&汪溪村＼&蔬菜＼&80＼&1500.00＼&宁国市姐弟蔬菜专业合作社＼&5.67＼&殷白村＼&蔬菜＼&60＼&1500.00＼&宁国市云上苗木种植专业合作社＼&20＼&联合村＼&苗木花卉＼&200＼&5000.00＼&宁国市湖南冲生态家庭农场＼&10＼&渡口村＼&水果、蔬菜、养殖＼&100＼&3000.00＼&宁国市万香家庭农场＼&3.33＼&古林村＼&食用菌＼&40＼&3500.00＼&宁国市众辉家庭农场＼&14＼&联合村＼&水栀子＼&150＼&2500.00＼&宁国市古林刘村农场＼&40.67＼&古林村＼&中药材＼&100＼&3200.00＼&宁国市天顺家庭农场＼&10＼&联合村＼&水产养殖、休闲农业＼&100＼&2300.00＼&宁国市七彩世界家庭农场＼&16＼&联合村＼&苗木等＼&150＼&3000.00＼&宁国市山北农场＼&43.33＼&殷白村＼&毛竹、新鲜竹笋＼&120＼&3100.00＼&金葫芦家庭农场＼&4＼&联合村＼&鱼类养殖＼&10＼&1100.00＼&姚湾河农场＼&10＼&联合村＼&鱼、虾养殖＼&21＼&1300.00＼&宁国市叫花冲家庭农场＼&8＼&姚高村＼&养鱼、垂钓＼&18＼&1150.00＼&宁国市何家鸣家庭农场＼&1.33＼&汪溪村＼&种植兰花＼&5＼&600.00＼&徐新元、桂连顺（大户）＼&33.33＼&汪溪村＼&种植苗木＼&250＼&3100.00＼&熊朝启等（专业大户）＼&21.13＼&汪溪村＼&中药材＼&500＼&3000.00＼&合计＼&300.13＼&＼&＼&＼&＼&]

2 主要做法

2.1 组织引导 近年来，汪溪办事处把土地流转工作作为统筹城乡发展的一项重要内容，明确提出了“搞好土地流转，鼓励规模经营”的总体思路，建立了办事处农村土地流转服务中心，负责土地流转工作的方案制订、业务指导、备案和纠纷处理等工作。各行政村无偿为流转双方提供中介服务、监督管理等工作。同时明确1名村干部具体负责本村土地流转服务工作，为积极稳妥引导农村土地流转提供组织保证。

2.2 政策驱动 为引导鼓励农户发展规模经营，办事处出台了《关于引导鼓励农户发展规模经营意见》，对从事规模经营的种植专业大户、家庭农场、合作社和龙头企业，在项目、资金等方面给予重点扶持，支持他们改善农业生产条件，提高种田大户规模化生产的积极性。在土地流转过程中，灵活采用互换、转包、出租、转让、委托代理等土地流转形式，实施分类指导。在自愿的前提下，由村委会组织，用委托代理的形式，将土地流转给种植大户、家庭农场、合作社和龙头企业等新型农业经营主体发展规模经营;对自愿放弃土地承包经营权的农户，主要采取转让的方式，转让给其它农户经营;对地块零散的村，利用互换的形式，将土地并成大块，提高机械化耕作率，为进一步流转打好基础。

2.3 示范带动 选择具有一定代表性的行政村试点开展土地流转工作。在汪溪村将集中连片的13.33hm2土地流转给五禾农产品专业合作社经营，在联合村将集中连片的20hm2亩流转给云上苗木种植专业合作社经营，利用城郊优势，推出了以“体验农事、丰富生活”为特色的“认养田”种植蔬菜项目，把传统种植产业转变为体验式休闲产业，使土地的效益实现了最大化。为市民提供了休闲、观光的理想去处，转变了现代农民的生产生活方式，进一步拓宽了农民增收渠道、优化了农民收入结构，实现了土地流转和劳动力转移双赢目标。

2.4 监管促动 建立了土地流转纠纷调处机制，积极开展农村土地流转纠纷的调解和仲裁活动，化解流转矛盾，及时准确掌握土地流转的热点难点问题，将问题解决在萌芽状态;制定了土地评估制度，为土地流转确定租金提供了参考依据;建立了备案审查制度，对业主尤其是流入量大的业主的资信情况、履约能力、生产经营能力和项目的效益风险给予监管，对经营项目实施备案审查。

3 存在的主要问题

3.1 思想认识不到位 长期以来，受传统农业影响，部分村干部群众对土地流转政策理解不到位，制约了土地流转。在流转过程中引导不力，方法不当。农户存在顾虑，怕土地流转会失去承包经营权，影响自己的利益，加上农民的恋土情结，宁愿粗放经营，也不愿意转出去。

3.2 流转合同不规范 少数规模土地的流转，农户虽然与业主签订了书面土地流转合同，但合同文本不规范，内容过于简单，对流转双方权利、义务及违约责任缺乏明确具体的规定，流转双方的权益得不到有效保障，增加流转纠纷隐患;农户之间的土地流转，多为口头协议，留下了发生纠纷的隐患。

3.3 流转缺乏后续管理 少数土地流转后，大户缺乏对耕地的保护意识，对土地实行掠夺或经营，导致土壤肥力下降，或随意改变土地农业用途，土地复耕困难，导致土地改变农业用途，流转期满退还给农户后再不能耕种，引发矛盾和纠纷。

3.4 流转机制不完善 由于土地流转是农村新形势下发展规模经营的趋势，仍处在发展规范时期，村民委员会和村民小组的服务职能作用没有得到发挥，尤其是对协调流转，指导签订合同等服务不能及时跟上，缺乏必要服务。乡镇办事处一级土地流转市场没有形成，制约着土地流转。

3.5 土地流转补偿制度不健全 目前，乡镇办事处一级未建立土地流转补偿制度，土地流转收费的准确度没有可操作的价格标准，未考虑物价上涨和土地增值因素，长期以固定价格支付土地流转费，容易出现损害农户利益的行为。

4 思考与建议

4.1 思考

4.1.1 推进土地承包经营权确权登记颁证工作 用5a左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。

4.1.2 鼓励创新土地流转形式 鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。鼓励农民在自愿前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化问题。

4.1.3 严格规范土地流转行为 没有农户的书面委托，农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营。防止少数基层干部私相授受，谋取私利。

4.1.4 加强土地流转用途管制 严禁借土地流转之名违规搞非农建设。严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等。严禁占用基本农田挖塘、栽树及其他毁坏种植条件的行为。

4.1.5 探索新的集体合作经营方式 有条件的地方根据农民意愿，可以统一连片整理耕地，将土地折股量化、确权到户，经营所得收益按股分配。

4.2 建议

4.2.1 组织领导 汪溪办事处建立由办事处主任担任组长，分管领导任副组长，办事处纪检、财政、信访、农业、国土资源、林业等部门负责人为成员的土地流转工作领导小组。

4.2.2 设置机构 土地流转服务机构应设在办事处农经站，建立统一、规范的“一站式”土地流转服务中心，配备必要的办公设备。实现土地流转工作有人抓，有人管，有具体的服务人员和服务项目。通过宣传，能有效的解除农民的思想顾虑;通过建立服务机构，给土地流转搭建了一个工作平台，便于转出方和流入方互通，促进了土地流转的开展;另外，还能对流转起到规范作用。

4.2.3 健全制度 为促进土地流转工作的顺利进行，建立严格的制度体系，包括《农村土地流转服务中心的主要职责》、《农村土地流转工作职责》、《土地流转管理服务中心办事流程》、《档案管理制度》、《信访接待制度》、《调解工作制度》和《村级土地流转服务站职责》等制度，使农村土地流转工作职责清楚，分工明确，为做好农村土地流转工作提供制度保障。

4.2.4 政策激励保障 为加快推进农村土地经营权流转，促进土地流向规模经营市场主体，出台《汪溪办事处关于全面推进农村土地流转工作实施意见》，建议对开展土地流转双方，年终进行综合评比，给予奖励。

4 结语

按照中共中央办公厅、国务院办公厅《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》规定，推进农村土地流转，应坚持一下几个原则：一是坚持依法、自愿、有偿原则;二是坚持规模经营的原则;三是坚持因地制宜.分类指导的原则。做到因地制宜，分类指导，稳步推进。一言以蔽之，要坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，坚持依法、自愿、有偿，坚持适度经营规模。

（责编：徐焕斗）