协商民主管理的若干问题探究

陈 伟，陶思凤

(1.云南大学 公共管理学院; 2.云南大学 马克思主义学院，云南 昆明 650500)

协商民主管理的若干问题探究

陈 伟1，陶思凤2

(1.云南大学 公共管理学院; 2.云南大学 马克思主义学院，云南 昆明 650500)

民主需要管理，协商民主作为民主的一种类型自然需要管理。协商民主管理是选举民主管理的拓展以及治理民主失灵是其生成的一个关键性致因。协商民主管理具有重要价值，但需要通过协商民主的组织化管理、程序化管理和制度化管理方式才能加以实现。协商民主管理并非是一种线性式、理想化和简单性的管理活动，而是具备管理的复杂性特征的一个非线性、动态性和混沌化的复杂性系统。

协商民主；协商民主管理；组织化；程序化；制度化

一、协商民主管理的生成

“民主需要管理。”[1]对民主进行管理是将民主作为管理的对象，是对民主本身的管理。对民主进行管理，首先必须弄清什么是民主？然而，“我们生活在一个以民主观混乱为特色的年代里”[2]现实中对于民主概念和类别的认识和理解存在着显著的多样性，甚至展示出某种混乱性。有鉴于此，我们将所讨论的民主限定为被认为是民主的两种最重要形式或基本模式的选举民主和协商民主。相应的，对民主的管理就是对选举民主的管理和对协商民主的管理。对选举民主的管理，我们较为熟悉。选区的划定、选民的登记以及选举活动中的组织、协调和控制等都属于管理的范畴，是选举民主管理的题中之义。一般而言，选举民主管理是指在现代民主政治背景下，负责选举的机构或部门按照法律规定的选举制度和程序要求，综合运用组织、协调、控制、监控等手段和方法，对民主选举活动的各环节、各过程进行管理，保证选举活动顺利进行的管理活动和过程的总和。尽管当前协商民主成为人们热议的话题，但更多的是政治层面的考量，而缺乏管理视角的审视。所以，人们对于协商民主管理问题的陌生也就不足为奇了。

探讨协商民主的管理问题，首当其冲的就是协商民主管理的产生问题，即协商民主管理的生成问题。把握协商民主管理的生成，需要从历史性和现实性两个维度来探究这个问题。历史地看，现代民主政治大致展现出由选举民主到协商民主的单向度演进过程。选举民主在人类政治史中由来已久，而协商民主的出现则是上世纪八十年代的事情。以1980年美国克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫·毕塞特在其发表的《协商民主：共和政府的多数原则》一文首次提出“协商民主”概念为标志，关于协商民主的理论和实践才进入到一个蓬勃发展的阶段。选举民主较之协商民主在时间上的这种优先性，客观上助成其本身发展及其管理的成熟与规范。甚者，从当前一些选举政治比较成熟的国家来看，对选举民主的管理已经在很大程度上表征为程序化、制度化、法治化以及科学化了。协商民主管理应当借鉴选举民主管理的有益经验，构建起关于自身的程序化、制度化、法治化和科学化管理体系。从这个意义上讲，协商民主管理便是选举民主管理的一种拓展，是学习选举民主管理的优秀做法，进而实现自身有序发展的结果；现实地看，当前民主政治正呈现出一种选举民主和协商民主融合共生的二维状态。在这种状态中，选举民主和协商民主分别作为民主的一种方式存在，但二者又统一于民主，具有民主的本意及其偏离民主本意的可能性。“民主是个好东西”,[3]这是当今世界上，绝大多数人所认同的民主的本意,而民主失灵则是民主偏离其本意的后果。民主失灵在管理层面表现在民主的组织机构涣散、运行程序混乱、协调机制不畅等方面。为了治理民主失灵，可行的路径就是对民主进行管理,既包括对选举民主的管理，也包括对协商民主的管理。这样看来，治理民主失灵则成为协商民主管理生成的一个关键性原因。

二、协商民主管理的涵义

要界定协商民主管理的涵义，需要对协商民主管理的基本要素，即协商民主管理的主体、客体、过程以及目标指向等进行简要分析。一是协商民主管理主体。协商民主管理主体就是谁能够对协商民主进行管理。选举民主管理的主体是负责选举的机构或部门。同理可说，协商民主管理的主体便是指负责协商的机构或部门。需要指出的是，机构和部门是由人组成的，对民主进行管理只能是具体的人。在协商民主的操作平台，如各类协商会议或公共论坛中，一般认为，主持人是协商民主管理的实际在场者，职责是保证参与者平等协商、理性讨论，引导并推动协商过程按照制度所规定的议程有序进行；二是协商民主管理的客体。协商民主管理具有特定的客体，即协商民主。但协商民主并非是一种抽象和静态的存在，而是具体和动态的协商活动过程。因此，协商过程的各个环节包括协商议题的确定、协商活动的准备、协商会议的组织、协商成果的报送、协商结果的评估和反馈等都属于管理的对象；三是协商民主管理的过程。协商民主管理是一个动态的过程。那么，协商民主管理就是对协商民主运行中的各个环节实施组织、协调、控制、规范和创新等功能活动，同时对协商过程中可能出现的突发状况进行危机管理；最后是协商民主管理的目标指向。协商民主管理具有目标指向，即保证协商民主的规范化、有序化、效率化和科学化，提高协商民主质量、提升协商民主实效、推进国家的民主治理。由此，我们认为协商民主管理是指负责协商的组织和机构按照法定的协商民主制度和程序，对协商过程的各个环节进行组织、协调和控制等活动过程，其目的是实现协商民主的规范化、有序化、效率化和科学化，提高协商民主质量、提升协商民主实效，进而推进国家的民主治理。

三、协商民主管理的价值

协商民主管理追求的是实现协商民主质量和效益的最大化，进而推动民主政治的建设发展，这是协商民主管理的出发点和落脚点。具体而言主要体现在以下三个方面：一是是保障协商民主规范有序运行的必要因素。保障协商民主规范有序运行的根本因素是关涉协商民主的专门化制度，但是对于协商民主的管理也是必不可少的。对协商民主进行管理，一方面可以将文本意义上的民主制度转换为现实的民主管理过程，用管理的技术方法对协商民主活动实施控制和纠偏，保证实际的协商过程不偏离既有的价值导向和制度规范；另一方面则可从对协商民主进行管理的实践中进行经验总结，分析论证后将实践经验上升为制度要素，助力协商民主制度臻于至善，从而更好推动协商民主实践的开展。二是提升协商民主质量和实效的关键所在。协商民主质量和实效的提升是一项系统工程，是多重因素合力的结果，包括协商民主制度的健全、协商民主主体的能力建设、协商民主的组织发展以及协商民主的科学管理等方面，其中，对协商民主的科学管理是其它因素发挥功效的关键要素。协商民主管理将协商民主制度由文本转换为实践，又通过实践反馈来健全协商民主制度；协商民主管理通过规范协商程序机制来为协商民主主体能力建设提供保障；协商民主管理的组织化管理手段是协商民主组织建设不可或缺的。即是说，协商民主在运行过程中，没有科学化的管理，协商民主的质量和实效将大打折扣。三是推进国家治理现代化的题中之义。协商民主与国家治理现代化具有高度的契合性,协商民主在本质意义上属于国家治理的重要范畴。那么，对协商民主进行科学化管理来开发协商民主的最大潜能也是推进国家治理现代化的一种方式。按此逻辑，当一整套反映整合民众利益需求的民主协商机制形成时，人民的沟通协商与理性选择范围就会得到广泛拓展，此时，执政党和政府的权力范围会缩小，而整个政治系统的治理能力会得到普遍性的提高，[4]国家治理体系和治理能力现代化的目标就会达成。

四、协商民主管理的方式

对协商民主进行管理具有重要价值，但要追问的是协商民主管理的价值何以实现？本质上，协商民主管理的价值实现问题就是协商民主管理的方式问题。协商民主管理的方式就是指为实现协商民主管理价值，解决协商民主管理问题而采取的方法和形式，主要包括组织化管理、程序化管理和制度化管理三种：

一是协商民主的组织化管理。协商民主的组织化管理是关于协商民主的组织结构、组织方式和组织规模三个维度的管理活动。协商民主的组织结构的核心问题是政治权力主体和公民权利主体两类协商主体的比例配置问题。在协商民主的论域中，要对协商主体进行科学合理的比例配置，特别是相对弱势的公民权利主体的比例应达到合理区间，以提高其话语权，形成两类协商主体良性互动的结构载体，为协商民主组织结构的稳定性和延续性提供保障；协商民主的组织方式是关于协商主题、协商关系、协商场所等协商要素确定化的一套规则体系，是协商民主制度化的外显。在此意义上可说，协商民主的组织化管理过程正是协商民主逐步实现制度化的过程；组织规模即组织大小，一般认为是组织所容纳的人员数量。在协商民主过程中，人员的集中就是协商民主的组织化过程，但这种集中不是无上限的盲目聚集，而是有规模控制的有序管理。概言之，协商民主的组织规模应控制在适度合理的范围之内，这是协商民主组织化管理的核心要点之一。

二是协商民主的程序化管理。“没有科学公正的程序作为保障，协商难以避免流于形式，协商的结果更难以达成和落实。”[5]所以，为保障协商的高质高效，必须推进协商民主的程序化管理。协商民主的程序化管理是指按照既定程序的规范和要求，对协商民主过程中各环节的活动所实施的管理方式，包括静态管理和动态管理两个维度。一般而言，协商民主运行程序包括协商议题的确定、协商活动的准备、协商会议的组织、协商成果的报送、协商结果的评估和反馈等环节的逻辑展开过程。从协商民主程序化管理的静态管理维度看，就是要对协商民主的各环节以制度的形式固定下来，形成确定化，具有约束力和强制力的协商程序，为协商民主程序化的动态运行提供制度遵循。从这个角度看，静态管理在协商民主程序化管理方面具有基础性和前置性的特点；而从动态管理的维度看，协商民主的程序化管理就是对协商主体在协商过程中是否按照既定的协商民主程序规范运行的控制、纠偏和监督的过程，以减少和规避走过场和形式化的问题。

三是协商民主的制度化管理。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“推进协商民主广泛多层制度化发展”，“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”。可见，对协商民主进行制度化管理对于推进协商民主的制度化及构建起协商民主制度体系尤为重要和紧迫。协商民主的制度化管理是指为达成协商民主制度化目标，通过对协商民主的组织、程序等方面进行管理后形成具体的制度设计和制度安排，进而逐步构建起完善和稳定的协商民主制度体系的动态化过程。进一步分析，协商民主的组织化管理和程序化管理内含并先于制度化管理。不论是协商民主的组织化管理还是程序化管理其目的都是推进协商民主的规范有序运行，而规范有序又是制度本身所蕴含的要素。因此，只有在协商民主的组织化和程序化水平达到一定高度，成熟定型意义上的协商民主制度化才有可能实现。正如亨廷顿所言：“制度化是组织和程序获得价值观和稳定的一种进程。”[6]在这个进程中，协商民主的组织化管理过程和程序化管理过程本身就是协商民主的制度化管理过程了。

五、协商民主管理的复杂性

对协商民主管理的三种主要方式，即组织化管理、程序化管理及制度化管理，进行分析，似乎展示出一个较为简洁明晰的协商民主管理“图景”。但是，协商民主管理并非是一种线性式、理想化和简单性的管理活动，而是具备管理的复杂性特征的一个非线性、动态性和混沌化的复杂性系统。探讨协商民主管理的复杂性问题主要应从管理对象的复杂性和管理过程的复杂性两个维度展开：

第一，管理对象的复杂性。协商民主管理的对象为协商民主，协商民主的复杂性首先体现在其类型或曰协商形式的多样化上。我国的协商民主包括多种形式，从横向层面看，包括了立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商、党际协商、族际协商、书面协商、网络协商等等；从纵向层面看，有中央层面的协商、地方层面的协商和基层层面的协商。毋庸置疑，管理的一般方法对于同种管理对象的不同类型具有相通性和适用性，但管理对象的类型一旦超过合理数量，那么带来管理的复杂性也就不言而喻了。协商民主的复杂性还体现在协商民主间的网状关联和级数关系。各种协商民主形式间并非完全割裂，而是存在重叠，彼此关联，形成纵横交错的网络状。此外，协商民主存在级数的复杂关系。以人民政协协商民主为例，人民政协协商民主作为管理对象，同时存在于基层、地方和中央三个层级。而三个层级上的协商民主管理所面临的管理环境的差异性，并由此种差异性促成的复杂度是客观存在的。

第二，管理过程的复杂性。协商议题的确定、协商活动的准备、协商会议的组织、协商成果的报送、协商结果的评估和反馈等协商环节的依次动态演进过程既是协商民主程序化管理的要求，也是协商民主管理的理想化状态。问题是，协商民主管理不是这样一种简单的线性过程，而是复杂的非线性过程。因此，实现协商民主质量和效益的最大化不可能一蹴而就，更不可能一劳永逸。影响协商民主管理过程复杂性的因素多而杂，其中最大的因素是来自协商主体间的利益博弈。由于政治权力主体和公民权利主体代表不同的利益群体，在实际的协商民主实践中，双方的对话、讨论和沟通基本上就是一个利益博弈的过程。即便是作为特定协商民主活动在场者的主持人可以凭借自身高超控场能力推动协商活动的完成，但此时，减缓甚至阻滞协商民主过程的事实已经发生了。协商民主管理过程的复杂性还体现在各协商环节衔接和转换中涉及到不同单位和部门，组织和协调难度大以及协商民主进程中参杂了个别领导者的意志，造成协商民主管理的客观性失效等方面。

[1]云南省中国特色社会主义理论体系研究中心.民主需要管理[J].红旗文稿，2013(21)：16.

[2][美]乔·萨托利．民主新论[M]．冯克利，等译．北京：东方出版社，1998：3．

[3]俞可平.民主是个好东西[N].北京日报，2006-10-23.

[4]彭姝.协商民主：国家治理现代化转型的政治逻辑[J].甘肃理论学刊，2014(4)：66.

[5]李晓艳.人民政协协商民主法制化的构思与设计[J].云南社会主义学院学报，2014(3):48.

[6]亨廷顿．变化社会中的政治秩序[M]．王冠华，等，译．北京：三联书店，1992：12．

责任编辑：杨松禄

陈伟(1989-)，男(彝族)，云南通海人，云南大学公共管理学院硕士研究生，主要从事公共管理研究。陶思凤(1990-)，女，云南威信人，云南大学马克思主义学院硕士研究生，主要从事马克思主义民族理论与政策研究。

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1671-2811(2015)02-0095-04