试论环境法治在“美丽中国”建设中的运用

刘丽雪

(河北师范大学 法政学院，河北 石家庄 050024)

试论环境法治在“美丽中国”建设中的运用

刘丽雪

(河北师范大学 法政学院，河北 石家庄 050024)

中共十八大报告将生态文明建设同经济建设、政治建设、文化建设、社会建设一同确定为中国特色社会主义现代化建设的五大战略方向，提出建设“美丽中国”的美好构想。在环境问题日益成为制约经济和社会发展的重要障碍的情况下，结合建设法治中国的推进，建设美丽中国应采取环境法治手段，用环境法治保障美丽中国建设。

美丽中国；环境法治；影响因素；途径

当下，我国经济迅猛发展，但是环境问题也日益凸显，“生态文明与美丽中国”的战略实现应该以完善的法治保驾护航，分析目前我国环境法治的现状，以及造成这种状态的因素，可以为我们指明法治之路上实现美丽中国的方向，实现13亿中国人这个美丽愿望。

一、“美丽中国”的法治内涵

“美丽中国”一词最早出现在党的十八大报告当中，这是首次把美丽中国作为生态文明建设的宏伟目标。报告提到“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”此后美丽中国作为热词，引发人们从经济、地理、哲学等不同角度进行解读，本文试图从法治角度探讨美丽中国内涵及其实现保障。

理解一个词的概念或是内涵并不是我们通常所说的给事物下定义，它是一种理念发展的过程，并且可以现实化为外在事物。法治一词，同样是一种理念的发展，亚里士多德将法治理解为，已经成立的法律获得普遍服从，而大家所服从的法律本身又应该是制定的良好的法律。美丽中国的法治内涵就是：首先，我们保障生态文明建设方面的法律得到各关联主体的普遍遵守；其次，为了实现美丽中国我们所制定的法律本身又是良好的适应现实需求的法律。

美丽中国美在尊民心、顺民意，在广大中国人民的生存问题解决之后，群众的眼光转向我们的环境。诚然，现实并不乐观。改革开放以后，中国经济迅猛发展。经济要发展，必然会投入大量原始资本，环境资源是最容易获得的，并且具有多重功能和价值，越来越多的人将其看作可以出售的资源，而不是其生存环境，因此生态环境的多种功能让位于市场价值。长期超负荷的运转以及生态欠债式发展，使得中国一部分地方的环境急剧恶化。在近来各地频发的群体性事件当中，环境权益性所占比重日益增大，给社会稳定带来很大挑战。经济效益、社会效益、环境效益相统一的民意是大势所趋，这次美丽中国的提出为法治中国的建设在立法、执法、司法上都提出了新要求，给环境法治的建设带来了新动力。

二、中国环境法治运行现状及其影响因素

(一)环境法治运行的立法现状及其因素分析

天道与人事的关系几千年来都是人们所关注的问题，20世纪70年代以来，我国环境质量日益恶化，我们开始了环境保护的立法工作。回顾过去几十年，环保立法数量和质量上取得了巨大进步，看上去完善的法律却在处理具体问题时力不从心。首先，环保法律中有关环保计划的规定过于原则，许多法律规范仅有行为模式而无法律后果，注重计划制定，却忽视了计划实施和检查，只是停留在“纸上谈兵”的阶段。其次，环境标准具有的法律性质不明确，因为环境标准是环保工作中需统一的各项技术规范和要求的概称，由相关领域专家通过科学手段制定，其本身只是对环境执法起辅助作用，不属于法律规范。再次，环境影响评价制度在立法上缺乏可操作性，例如，对于何时组织、如何组织跟踪评价缺乏明确要求，违反跟踪评价的法律责任不明确，凡是涉及部门交叉的内容采取模糊处理的方式。最后，排污许可制度、收费制度的法定处罚力度过低，罚款额与违法后果不成正比，起不到应有的惩罚和威慑作用。

环境法治在立法上产生以上问题的原因有以下几个方面：首先，立法空白，在许多关乎百姓生活环境质量的领域尚未制定完善的法律法规，例如，化学品的管理、雾霾的治理，造成立法空白的原因在于繁重的立法任务，国家除了环境保护方面的立法外，还要在社会、经济、政治、文化的其他领域进行立法工作。并且，环保法律的制定也需要大量的实践和调研为基础，涉及范围之广不是少数几个人能独立完成的。其次，立法规定太过原则，缺乏可操作性，这是中国立法的一大弊病，在其他领域立法中也普遍存在。最后，部分法律规定不合理，导致法律条文的存在甚至违背了立法目的。

(二)环境法治运行的执法现状及其因素分析

环境保护法律的实施主要依靠行为人的自愿遵守和行政部门的具体行政行为，其中，行政行为是环保执法的主要内容。

目前，环保部门的执法权限主要由环保部门内设机构和环保部门授权的环境监察机构行使，但是，执法权限划分不明确，职能分工存在模糊重合之处。另外，在现行中国法治环境下，公众环保意识不断增强，社会舆论监督也给环保执法部门很大压力，这要求执法人员既要数量充足，还要具备较高的执法能力。除了执法资源严重短缺外，执法技术保障不足、经费不足、权威性不高都是目前我国面临的问题。

产生以上执法困境的原因是：首先，制度文化本身存在缺陷，制度文化是指法律制度运行过程中社会成员逐渐形成的思想意识、价值观念、伦理道德等观念层面的因素。制度文化时刻影响社会成员的行为模式，几十年来，我国一直以经济发展为主题，忽视了环保的重要性，民众也沉浸在物质发展的快感之中，近来报道的昔日“亚洲第一雄黄矿”是一个典型的先享受物质极大丰富，后付出惨痛的环境和生命代价的例子；其次，地方制度激励措施不足，由以往经验判断，高污染、高耗能的企业必定是当地纳税大户，长期以来，考核政府和官员业绩的主要指标就是GDP，推动当地GDP增长远比实现环境的可持续发展更见实效。官员采取环保行为并不会得到多少奖励，这种费力不讨好的事当然不利于地方政府官员利益最大化。政府的这种唯GDP是从让笔者不禁联想到了近日一则英国拟将毒品、卖淫收入纳入GDP的闹剧，这种对国家经济没有任何变化，数据却变得好看的行为令人费解。

(三)环境法治运行的司法现状及其因素分析

司法救济是环保执法的最后一环，多年来我国的环保都是“末端治理”理念，这显然不能适应当前国际盛行的“预防为主”理念，但即使是这种看似落后的方式也聊胜于无。

每年全国各地发生的环境污染案件数不胜数，可真正通过司法渠道解决的寥寥无几，其中被害人胜诉的案件更是微乎其微，司法作为正义最后一道防线，其目的是促进守法，我国的环境司法现状为这道防线却设置了重重障碍。首先，起诉后不受理，污染受害人到法院起诉后，法院担心开了先河引起其他大量类似诉讼，所以有的法院既不受理也不出具任何书面裁定；其次，受理后迟迟不判决，基层法院受理后不是以原告与被告行为事实和法律为依据进行审理判决，而是优先考虑判决可能给当地财政带来的影响，所以，即使受害方有充分的法律支持，腰杆还没有硬起来的法院也会使用拖延战术最终判决受害方败诉。最后，判决了不执行，如果幸运拿到胜诉判决书，依然存在执行难的问题，如此下来，一场环境侵权诉讼程序耗费掉的当事人精力远比我们能想到的多，难怪群众会放弃“劳民伤财”的法律途径，转而走向群体性事件的解决道路呢！

造成这种现状的原因是：首先是司法不独立。虽然我们探索司法独立很久了，但是仍然处在摸索阶段，现状仍是法院受制于政府和其他公权力机关，使其无法独立作出公正判决，结果就是，讨好了政府，避免日后自身麻烦，却消耗掉了法律的权威性，使公众丧失信心；其次是法律本身不健全。法院在审理过程中以缺乏相应法律依据为借口“消极怠工”，不求有功但求无过的心理也使他们尽量远离创新精神，不会秉承法官的职业素养和公平正义精神作出创新性判决。

三、美丽中国的环境法治保障

前文分析了美丽中国的法治内涵和我国环境法治运行的现状及其原因，为实现美丽中国的梦想，必须要顺应建立法治中国的潮流，通过环境法治的完善保障我们的美丽中国梦。环境法治建设包含立法、执法、司法、守法等方面的内容，所以我们应通过以下几个方面努力。

(一)构建符合美丽中国要求的环保立法体系

虽然我们环境立法不断完善，但是我们依然走上了“先污染后治理”的老路，环境污染、生态破坏并没有随着法律的颁布得到遏制，法律实施效果与立法目标相去甚远。

所以我们的环境立法应当与时俱进，根据实际情况适时修改法律，以期适应不断变化的社会环境。值得庆幸的是2014年4月24日，十二届全国人大常委会第八次会议通过了新修订的环境保护法，并且将于2015年1月1日起施行，信春鹰表示“环保法的修改是针对我国现在严峻环境现实的一记重拳”。新环保法创新了立法理念，强调每个人都是环保主体，对环境污染有知情、参与和监督的权利，管理机制上将区域联防联控写入环保法，新增“按日计罚”成为新环保法的一大亮点，新环保法由此也获封史上最严环保法的称号。

在完善立法方面我们已经迈出很好一步，将环保法上升为基本法律，同时结合建设美丽中国的目标制定新的立法规划，环保法的有效实施需要更多法律的配合，制定修改与现实不符的其他法律，并且注重法律规定的可操作性，不再给环境法治其他环节留下模糊的法律规定是完善立法的最基本要求。

(二)建立适应美丽中国节奏的环境执法队伍

美丽中国的节奏是要我们在急迫追求物质增长的时候停下来，看看身边的 环境，是否纯粹为了经济利益使祖国河山已经满目疮痍，解决当下中国如此庞大人口生计问题是要飞速发展经济没错，但是绝不能牺牲后代的明天换取我们的今天。

环保执法部门是维护环境正义的最主要力量，所谓环境正义指的是如何公平正义地分配利用生态环境的权利、分担保护环境的责任，以及二者间的公平问题。提高环保部门执法能力的同时，要求对地方政府的考核以科学发展观为指导，摒弃以经济水平论英雄的传统观念，创新环保执法方式。新环保法协同监管的信用管理措施使监管不再流于形式，例如，为制裁环境污染企业，供水部门可以停止供水，土地管理部门禁止向其提供土地，银行不予授信，证券监管部门限制融资等。对只看经济忽视环境的政府用限制发展的措施倒逼政府和企业解决环境问题。新环保法要求发生重大环境违法事件的地方政府及环境监管机关的主要领导设立引咎辞职制度，对企业违法实行按日计罚提供法律依据解决违法成本低守法成本高的问题，将原则性与灵活性有效结合。

(三)完善保障美丽中国实现的环境司法制度

法律的生命在于实施，美丽中国不仅美在环境，也美在顺民意，所以应当加强司法机关对环境污染受害人的民事救济，同时完善环境公益诉讼制度。新环保法规定，对污染环境等损害公共利益的行为，由有资格的社会组织提起诉讼，人民法院应当受理，同时还规定提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取利益。提高法官的司法能力，防止以罚代刑，对于环保部门移送的危害环境案件加以监督，妥善处理受害人“暴力抗污”，避免激化社会矛盾，提高创新环境司法能力。

(四)扩大美丽中国主体的公众参与度

法治社会应当是一个充分发挥公众监督作用的社会，每个社会成员具有强烈的公民意识，而不是各扫门前雪，法律也应当对放弃漠视态度勇敢站出来的公民提供激励和保护措施。

虽然宪法和环保法都规定公民可以对违法行为进行监督，近年来的重大环境事件中也可以看到公众积极参与的力量，例如北大法学院师生为松花江、太阳岛主张权利案，陈法庆诉浙江人民政府和环保局案，这些都可以看到普通公民身上散发出来的勇气和担当。但是目前环境法治的各个环节上公民的监督作用还没有充分发挥，对于关乎自身切身利益的环境问题会有较高参与度，然而参与意味着时间、精力、物质的付出，在与自己不存在直接利益关系的问题参与度并不高，“多一事不如少一事”的观念还是普遍存在，更大一部分人还是持有坐等享受别人奋斗成果的心态。新环保法专门用一章规定了信息公开和公众参与，旨在增加公众参与的深度，扩大公众参与范围，用法律形式保障公民参与权。这将改变以往公众参与能力明显不足，缺乏法律支持和保护的状况。

但是法律只是给我们提供了背后的保障力量，真正动员起全体社会公民作环保卫士还需要每个人形成环保责任意识，社会有清晰完整的价值导向，公权力机关还要保障参与公民的合法权益，不让好心“受伤”，缺少任何一环的保障，美丽中国的建设可能会陷入混乱无序的低效运行之中。

[1][德]黑格尔.法哲学原理[M].杨东柱，尹建军，王哲，译.北京：北京出版社，2007.

[2] [德]卡尔·拉伦茨.法学方法论[M] .北京：商务印书馆，2003.

[3]汪劲.环保法治三十年：我们成功了吗—中国环保法治蓝皮书(1979-2010)[M].北京：北京大学出版社，2011.

[4]吕忠梅.中国生态法治建设的路线图[J].中国社会科学，2013,(5).

责任编辑：马弋涵

刘丽雪(1989-)，女，河北大城人，河北师范大学法政学院宪法学与行政法学专业2013级硕士研究生，主要研究方向为行政法原理与实践。

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1671-2811(2015)02-0112-03