刍议实施依法治校的困境与对策*

刘长金，王 霞

(长白山保护开发区 教育局，吉林 长白山 133613)

刍议实施依法治校的困境与对策*

刘长金，王 霞

(长白山保护开发区 教育局，吉林 长白山 133613)

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出要建设现代学校制度，要实现这一目标，首要的任务是积极推进依法治校.但“依法治校”口号提出十多年了，具体落实情况并不理想.本文从人们思想观念转变、管理部门依法行政和学校自身管理体制三方面，分析了深入推进依法治校亟需解决的三大难题，并具体提出了解决问题的切入点和当务之急.

现代学校制度；依法治校；自主办学；校长负责制

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》制定了建立现代学校制度的战略目标，并提出了管办分离、扩大学校办学自主权、完善学校管理制度等重要举措.但我认为，这些举措都是依法治国战略思想在学校教育中的具体体现，只有在法治观念真正深入到学校管理者的内心，法律规范真正成为学校管理的日常准则之后，这些措施才能真正落到实处.所以加速推进学校法制建设，坚持依法治教、依法治校才是建立现代学校制度的重中之重.

1 深入推进依法治校工作的紧迫性

1.1 建设社会主义法治国家的迫切需要

十八届四中全会旗帜鲜明地提出了推进依法治国的战略决策，更增强了依法治校工作的紧迫感.这不仅因为依法治校是依法治国战略在教育领域的具体应用和实践，还因为学校教育是普及法律知识、提高全民法律意识的重要阵地和主要途径；甚至可以说，作为社会事业的重要组成部分，学校教育的法制化程度是依法治国战略实施进程的重要标志.

1.2 建立现代学校制度的关键环节

要建立“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的现代学校制度，“依法”是保障，也是能否推进的关键.没有法律做后盾，学校的自主决策、职工的民主监督、家长和社会的广泛参与都无从说起；政府对学校事务的过细管理、权力部门对学校的行政干涉都无法停止，管办分离、自主发展就是一句空话.只有真正落实依法行政、依法办学，才能构建起政府、学校、社会之间的新关系，适应依法治国背景下教育发展的新形势，实现面向建立现代学校制度宏伟目标的新发展.

1.3 破解学校管理难题的有效途径

由于受到传统教育管理体制的束缚和制约，承受着市场经济的巨大冲击和诱惑，面对人们期望值的日益提高和对优质教育的更大需求，普通中小学校陷入了很多难以摆脱的社会矛盾和管理难题之中.严令禁止的补课办班不断花样翻新，以不同的面目出现，高考移民、择校大潮此消彼长，屡禁不止；无私奉献不再成为时尚，多劳多得又无法真正落实；“三乱”现象越治越多，教育公平越喊越远；从严管理遭遇人性化理念的拷问，社会实践在安全责任面前无奈让步；雷人的校规不断出现，师生的权益不时受到侵犯……

这些现象，是学校管理者每天都要面对的问题，却多是政府和行政部门不能依法办事、学校和管理者不能依法办学、人们法律意识普遍淡薄的严重后果，沿用传统的管理方式已经无法破解.只有大胆突破传统模式，改革旧的管理体制，尊重教育规律，摆脱层层干扰，实现专家办学，依法治理，自主发展，才能使多数学校逐步走出困境，实现全新的自主发展.

2 深入推进依法治校过程中的三大难题

就目前教育发展实际看，要深入贯彻实施依法治校战略，至少还有三个难题亟待解决：

2 .1 依法治校的思想还没有真正深入人心，没能真正落实到教育教学实践

(1)办学理念不能体现法制精神.办学理念是一个学校办学思想的灵魂，现在学校都明确提出自己富有特色的办学理念，但能直接体现法治思想的还不多见.足见在人们的认识和实践中，“法治”的概念和意识还没有达到足够重要的地位.备受推崇的“一个好校长就是一所好学校”理念，体现的就是“人治”而非“法治”的精神.

(2)学校章程没有发挥应有的作用.《中华人民共和国教育法》明确规定学校及其他教育机构，必须“有组织机构和章程”，要“按照章程自主管理”.现在学校虽然都制定了自己的章程，但往往流于形式，没有成为学校办学活动的依据和纲领，上级文件或领导意愿往往决定着学校的发展方向和大政方针.

(3)国家法律贯彻执行不到位，违法违规行为随处存在.义务教育法、未成年人保护法、劳动法、合同法等相关法律没有得到很好的执行， 罚款、体罚、违规收费、假期补课等违规现象，还没有从法律和制度层面得到禁止并杜绝[1].

(4)师生的合法权益得不到尊重和保障.如师生的平等权、休息权、知情权、参与权、申诉权等经常被随意侵害而习以为常或申诉无门.学校管理者必须进一步转变观念，彻底改变管理方式，从过去主要依靠权力和行政手段，逐步转到依靠法律、法规、学校章程和制度进行管理，不断提高学校管理的法制化水平.

2.2 教育行政部门职责不明确，学校自主办学、行政部门宏观管理难以实现

“依法治校”提出10多年来，各级教育行政部门对学校的管理基本上还是沿袭着传统的做法，主要表现为：

(1)直接管理甚至干预学校具体事务.1993年颁布的《国家教育改革和发展纲要》就已经提出推进事业单位改革,落实和扩大学校的办学自主权；2003年教育部《 关于加强依法治校工作的若干意见》进一步要求各级教育行政部门“要切实转变不适应形势需要的行政管理方式、方法，依据法律规定的职责、权限与程序对学校进行管理，切实维护学校的办学自主权”；2010年颁布的国家《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出要推进管办分离,要求中央向地方放权,政府向学校放权,落实和扩大学校的自主权.二十年来虽不断规定，但至今没有实质性进展.教育行政机关类似于“大校长”，公办中小学好像他的附属机构.学校的主体地位不明，自主管理难以实现.

(2)对一些违法违规现象不能履行监管职责.如《中华人民共和国义务教育法》明文规定,义务教育阶段的学校不得分重点校、重点班,可重点校、重点班在各地依旧大量存在.其他如大班额、假期补课等现象都是在眼皮底下发生，而教育行政部门却无计可施.

(3)行政执法缺乏力度，不能依法保障学校的合法权益.如教育经费不及时到位、教学设施投入不足等问题，教育行政部门因权限所限难以及时解决；对社会上无证培训班、私开幼儿园等现象，虽有各种检查，但终因缺少行政执法力度而难以杜绝.

(4)区域一体化的教育行政化管理，是造成千校一面现象的直接原因，过多的行政检查和行业评比直接影响到学校的特色发展.学校规划、校内决策、甚至章程规定的内容都会因上级决定而改变，领导任命、资源调配、突发安全事故等不确定因素使学校只能按上级统一安排行事，特色发展往往只能停留在纸上.

2.3 学校内部管理机制不完善，现行的“校长负责制”很难保证“依法治校”

我国实施校长负责制这一校内管理体制已经20多年了.随着社会经济的发展，加上制度本身的不够完善，问题不断显现.

(1)现行的校长负责制下，极易出现校长依靠自身权威和行政命令管理的方式.即使制定各项管理制度，也往往只是校长管理内部事务的手段，校长自身是可以不受这些制度约束的，能够身体力行往往会被看成是道德高尚.学校实行的还是人治而不是真正的法治[2].

(2)现在校长是上级任命(或叫聘任制)而非校内民主选举，这就使得校长只能对上负责，而不用对下负责.因而上级的检查和考核更重要，职工群众的监督作用往往不被重视.校长代表着上级的意志.校长的决策很难得到职工群众的共鸣，民主管理和群众监督很难落到实处.

(3)现行的校长负责制使权力过于集中，校内管理机制不能有效运行，党组织和工会的监督作用难以发挥.现在学校往往由一人兼任党政负责人，看似为理顺关系，减少制衡，提高效率，实际却使权力更加集中，监督机制更加削弱，严重地违背依法治校的精神实质.

(4)从实践看，校长负责制落实得比较好的往往有三种：一是民办学校，投资者自己办学或委托他人管理，有自己独立的办学思想并能落实下去；二是国内省内名校，因其掌握雄厚的优质资源而很有话语权，可以按自己的意志做事，很少受到行政干预，如有些名校不顾政策规定仍然实行“一校两制”，保持高收费的权利；三是濒临倒闭、基本被放弃的学校，只要能办好就行，没人会管你怎么办，反而留下了巨大的自主空间，更易于闯出一条新路，如盘锦实验中学、洋思中学、杜郞口中学等.

3 深入推进依法治校工作是当务之急

3.1 加快下放学校办学自主权

以上因素决定了在现有条件下，不仅校长负责制难以真正得到落实，依法治校更不可能顺利实施.所以当务之急是政府必须下决心解决好政府简政放权问题，明确各级政府责任，让学校自主办学；行政部门要切实退出学校的具体事务管理，而不是将依法治校一直停留在理论研究层面或循环流动于大量的会议文件之中.

《全面推进依法治校实施纲要》明确要求，各级教育行政部门要“从具体的行政管理转向依法监管、提供服务；切实落实和尊重学校办学自主权，减少过多、过细的直接管理活动”.但要真正落到实处，政府必须要有“壮士断腕”的决心.

3.2 真正发挥学校章程的统领作用

章程是一个学校的灵魂，在学校管理中处于核心地位.只有完成了以章程为核心的制度建设，才能形成学校依法治理管理体系，真正实现学校的依法自主管理；只有切实尊重章程的核心地位，才能保证学校不会朝令夕改，按着既定的发展目标稳步前行；只有人人都自觉按照章程的规定履行职责，才能出现依法办学、依章办事的秩序，依法治校的局面才会真正形成.

3.3 充分发挥教职工代表大会的监督作用

按照依法治校的要求，要在学校内形成相互制约又相互协调的内部治理结构，保证管理与决策执行的规范、廉洁、高效.纵观现在学校管理状况，首先应该加强的是教职工代表大会的民主监督作用.因为职工是学校的主人，他们最关心学校的发展，而教职工代表大会是实现学校民主监督的最有效措施.职工真正有了参与管理和监督的权力，不仅能有效地制约决策层和管理层的运行，还能大大激发他们的主人翁责任感，形成一股巨大并足以依靠的力量，推动学校快速高效发展，作用是不可估量的.

学校有了自主发展的权力和动力，有了以章程为统领的制度体系，有了以教职工代表大会为核心的民主监督机制，学校的决策、执行、监督互相制约的管理机制才能初步形成并且有效运行，现代学校制度的建立才能真正指日可待.

[1]张哲峰.对新时期依法治校的思考[J].现代教育科学，2014(6).

[2]焦志勇，绳娈.切实而有效地推进依法治校进程[J].北京教育(高教)，2015(1).

10.13877/j.cnki.cn22-1284.2015.08.039

2015-05-04

刘长金，高级教师职称，从事教育管理工作；王霞，女，一级教师职称，从事教育管理工作.

G42

A

1008-7974(2015)04-0116-03