变相烟草广告监管效果待考

◎ 文 《法人》见习记者 辛颖

仅仅依靠《广告法》就想让烟草广告从公众面前消失是不现实的，但决不应容留变相烟草广告深入公众生活

自2015年9月1日起，新修订的《中华人民共和国广告法》将正式实施。这也意味着，实施已20年的《广告法》得以更新，其中涉及烟草广告规定的调整格外引人瞩目，然而，此次修法是否能够彻底堵住烟草广告的变相宣传仍要看执行情况。

2014年，烟草制品业收入8906.1亿元，占工业企业主要行业收入的0.8%，这一看似并不耀眼的数据背后，却关联着庞大的烟草行业产业链、超过3亿的烟民群体以及包括1.8亿儿童在内的7.4亿遭受二手烟危害的非吸烟人群。

中国作为世界上受烟草危害最严重的国家之一，烟草广告却始终在法律法规的缝隙中渗透进我们的日常生活，新修订的《广告法》终于将令箭指向这一监管漏洞。

烟草广告变相开花

在1994年颁布的《广告法》中，明确了5种媒体（广播、电影、电视、报纸、期刊）、4类公共场所（等候室、影剧院、会议厅堂、体育比赛场馆）禁止烟草广告。广告定义的模糊与禁止范围的局限为变相广告容留了生存空间。

“最常见的变相广告就是各种冠名行为，避开对于烟草制品的直接出现，以宣传企业的形式不断出现在公众视野中。”中央财经大学法学院副院长刘双舟教授在接受《法人》记者采访时说道。

我国于2003年正式签署的世界卫生组织《烟草控制框架公约》中明确要求，加入该公约的国家禁止烟草企业以所谓承担社会责任的名义，利用促销和赞助活动来宣传企业、促销卷烟产品。而我国现行《广告法》对此没有做出明确规定，不少烟草企业钻了这个法律空子，也导致烟草广告变相开花。

“还有的烟草企业通过公益赞助建立小学，出现了‘xx烟草祝你成才’的广告语。”中国政法大学卫生法研究中心主任解志勇告诉《法人》记者。

此外，互联网作为近年高速发展的公众媒介之一，并没有出现在原有的法律条文规定中，变相广告更是不会放过这个机会。据中国控制吸烟协会对烟草促销和赞助活动的监测数据显示，从2014年11月2日到2015年2月10日，在短短100天时间内，通过互联网搜索引擎、检索、筛查新闻报道等形式监测烟草企业的促销、赞助案例，结果显示，以零售终端促销、品牌品鉴会、大型推广活动等形式出现的烟草企业促销活动62起，以扶贫助困救灾、捐资助学、参与社会活动与建设等形式出现的烟草企业赞助类活动达到89起。

新《广告法》经过三次审议，明确了“禁止在大众传播媒介或者公共场所、公共交通工具、户外发布烟草广告；禁止向未成年人发送任何形式的烟草广告；禁止利用其他商品或者服务的广告、公益广告，宣传烟草制品名称、商标、包装、装潢以及类似内容；烟草制品生产者或者销售者发布的迁址、更名、招聘等启事中，不得含有烟草制品名称、商标、包装、装潢以及类似内容”。

刘双舟认为“广告的主要传播途径就是大众传媒和户外及公共场所，上述条款明文禁止通过这两个途径发布烟草广告。而且条文既有概括，又有列举，比之原先采用列举的方式禁止烟草广告，更具可操作性和灵活性。”

是否仍存漏洞

公开数据显示，烟草业在2014年、2015年连续两次对销售点进行的烟草促销活动比较显示，2015年较2014年上升了6%，其中品牌品鉴会上升了300%，微信、互联网上升了33%。对烟草业在2015年、2014年与2013年连续三年进行烟草赞助相比较显示，其中扶贫救灾赞助上升了23%，捐资助学赞助上升了155%。

虽然新《广告法》将禁止烟草广告的范围和空间全面扩大，但是对于烟草广告是否仍有生存空间，也有人表示担忧。有控烟组织、控烟舆论以及部分专家学者呼吁将“全面禁止烟草广告或变相烟草广告”列入，但这一建议未被采纳。

据公开报道，《烟草控制框架公约》第13条第2款关于烟草广告的规定是“每一缔约方应根据其宪法或宪法原则广泛禁止所有的烟草广告、促销和赞助。”而《公约》这一条款的其他语言文本，毫无例外都是“全面禁止所有的烟草广告、促销和赞助”，唯独中文文本，因中国烟草业的坚持，将“全面”译成了“广泛”。

广州南天星律师事务所柴春林律师在接受《法人》记者采访时说道，“我们知道，采用列举的方式进行立法的一大缺陷就是无法穷尽所有内容，甚至有挂一漏万之嫌，即只要不是采取法律条文所列举的方式、场所进行烟草广告，都是合法的。”

“这些主张的出发点是好的，大家对于烟草企业无穷的创造力表示担忧，但是考虑到客观情况有些主张可能是不现实的。”解志勇则说道，烟草制品的包装本身就是一种广告，这就不可能禁止。而禁止了在公共场所的广告，却不能禁止在烟草企业内部的广告。所以，“全面禁止”是要考虑可行性的。

刘双舟也认为，新修订的《广告法》从条文设定上，已经在广泛意义上禁止了烟草广告，“能禁的都禁了，对于一些在执法技术上有难度的，规定中没有涉及。比如电影中的植入广告，吸烟是剧情需要，也很有可能就会显示烟草的品牌。此外，违法的小广告直接塞在门缝里面，这也是难以根除的一种现象”。

“此次修法，没有纳入‘全面禁止烟草广告’的原则，其实不是立法技术及内容的疏漏，实则是有更深层次的原因。”柴春林说道，“一方面（表面层次）是卫生组织或控烟组织同烟草行业（工业、商业）博弈的结果，另一方面（更深层次）实则是国家或政府意志或意愿的体现。”

控烟需要全面配套

仅仅依靠《广告法》就想让烟草广告从公众面前消失是不现实的。要禁绝烟草广告，还需要社会各界形成禁烟控烟共识，在全社会营造吸烟有害健康、未成年人不得接触烟草的舆论环境。

解志勇还提出，烟草企业对于新《广告法》的落实一定是有抵触情绪的，即使是通过《广告法》的有效贯彻对烟草广告实现了控制，烟草商也会通过层出不穷的新闻炒作来保持公众曝光度，如炒作官司、制造纠纷等等。对于一些具体问题可能还需要工商总局的实施细则来完善。

控烟行动并非一朝一夕就能实现，但社会各界的配合努力无疑是必要的。“对于已经吸烟的人群想要阻止可能是一件比较困难的事情，但是对于儿童的禁烟宣传是非常重要的，这也是这次《广告法》修订能够对我国吸烟人群的控制最有实效的方面。”刘双舟说道。

中国控制吸烟协会办公室主任刘改杰也曾公开表示，《烟草控制框架公约》生效10年来，全球烟草消费整体下降10%，而中国却增加了41.8%，不降反升。据美国约翰霍普金斯大学2013年对6个中低收入国家5～6岁儿童的调查显示，中国受访儿童中，有86%能认出至少一个香烟品牌的标识，有22%表示长大后会吸烟，位列世界第一。据1999年至2004年间在英国开展的一项研究发现，青少年能够识别的烟草营销每多出一种，开始吸烟的可能性就上升7%。

新修订的《广告法》中明确提出了不得向未成年人发送任何形式的烟草广告，烟草广告的受众主体范围进一步缩小。刘双舟提出，如果能够防止未成年人吸烟，减少吸烟人群的后备军，那么对于控烟就有很大的帮助。

柴春林建议说，要想短时间内减少吸烟人群，需要从几个方面配合进行。除了加大吸烟有害健康的宣传力度，提升烟民主动戒烟的意愿之外，还需要进一步修改完善相关控烟的法律规定，研究借鉴其他国家法律规定，出台关于禁止向未成年人销售卷烟的制度以及具体的操作方法。

当然，加强执法检查力度，对于在各类公共场所、室内抽烟的行为进行严厉处罚，提高违法成本也是必需的。此外还可在全国公立医院开设戒烟医学治疗或心理辅导业务，纳入医保报销范围，帮助有意愿戒烟但无法实现的患者进行心理辅导或医学治疗。