论绩效考核和晋升机制对地方领导行为的影响

张景

摘要：

改革开放以来，一种更以绩效为基础的官员考核和晋升体系的存在，对地方官员在他们任期内具有战略意义的时间点上增加政府开支以提升自己的晋升前景形成了一种激励。同时，随着20世纪80年代初开始的行政分权和以财政包干为内容的财政分权改革，地方官员对政府预算支出的控制力也有了极大的提高，这为地方领导人在他们任期内的关键时刻战略性的加大财政支出提供了可能性。为此，试图以地方政府预算的制定为角度，从理论上探究以绩效为基础的干部考核和晋升机制对地方政府领导人行为的影响。

关键词：

政府预算；政绩；关键时刻；财政支出；晋升

中图分类号：

F24

文献标识码：A

文章编号：16723198（2015）02007803

在过去的几十年中，在西方国家不论是在政治领域还是在经济领域有关政治经济周期的文献都大量出现。而这些对西方民主国家的相关研究表明，政府在选举年到来之前更有可能推行扩张性的货币政策和财政政策，并颁布实施大量福利政策，以为在接下来的选举中赢得选民的好感从而获得选票。而在我国，相关研究则相对较少，本文试图以地方政府预算的制定为角度，从理论上探究以绩效为基础的干部考核和晋升机制对地方政府领导人行为可能产生的影响。

1地方领导人受到的激励

区别于西方民主制国家的地方政府官员因要面对民众定期选举，而存在会成为各地方不同经济状况的替罪羊或受益人的风险，中国地方政府官员的政治仕途可能更多的取决于上级而不是他们管辖区内的普通民众，中国地方政府官员也因此在很大程度上有效避免了因普通民众的问责而降职的潜在风险。

在西方民主制国家，选民主要是根据个人或是国家的经济状况来评判领导人，而在中国，更多的是却是根据这些领导人做出的经济和政治成就来判断。自从改革开放党的工作重心从阶级斗争转移到经济建设以来，官员的选拔和任用就更多的基于考察他们发展经济使中国变得富强的能力而不仅仅是之前的政治忠诚度。改革开放后随着党对于经济增长的追求和强调，也出现了一个新的名词“政绩”，而对政绩更确切的表述可能是经济成就。为了制定有利于经济发展的激励机制，党和中央政府做出了巨大努力来使地方领导人的晋升和经济绩效之间的联系制度化。党的中央委员会和中央组织部为此出台了一系列党规例、纲领和其它重要文件。事实上，关于中国省级官员的经济责任制的一些实证证据已经开始出现。从1979年至1995年，以GDP年增长率为衡量标准的平均表现提高（降低）了省级官员晋升（终止）的可能性。

20世纪80年代中期，干部责任制引入到省级，用以规范任务分配，进行绩效考核。干部责任制的实现所导致的直接和也许意外的后果就是，地方官员现在更注重量化和易于衡量的项目，这样就难以避免的以摒弃难以量化的项目为代价。改革时期地方政府对大型开发项目建设有着持久性热潮，地方官员期望用这些经济建设成绩来打动上级官员。而这些项目被戏称为“政绩工程”或更直白地称作“干部晋升工程”。鉴于这些项目流行的现象，人民日报自2000年以来发表了超过400篇关于所谓的“政绩工程”的文章。

地方领导人在“政绩工程”上的过度支出不仅得到容忍，甚至还可能因此受到上级的提拔奖励，表面上看来似乎令人困惑。但是，地方领导者的上级也能从这些“政绩工程”中受益，他们可能因此而得到好评，并且反过来打动他们的上级。此外，从更高级别的领导者的角度来看，“政绩工程”背后的理由应该放置在信息不对称的背景下看待。中国地方领导人和他们的上级之间的关系类似于一个标准的委托代理关系，存在的主要问题是在这种关系中地方官员的天赋、能力，甚至他们的努力都难以直接观察。在西方民主制国家，选民“不能直接观察到现任决策者的素质，然而，他们能从可见的经济成果中获取到关于决策者素质的信息”。在中国，上级官员并没有掌握有关地方领导人的素质能力的比较全面的信息，且对于下属的长期监控因需要的成本花费巨大而难以执行。但大型的开发项目不同，它们不仅更可视而且可以量化，是比经济指标更可靠更直接的测量地方官员的能力和努力程度的标准。

从上级的角度来看，正因为大型开发项目需要大量的资金，使得他们可以较为精确的观察到地方官员为从地方民众和企业中获得支付大型开发项目所需的更多资源而付出努力的过程中表现出来的努力程度和能力。此外，地方官员在“发展地方经济”、“造福一方百姓”的旗号下，“跑部钱进”成为一种被默许的“合理”行为，成为考察干部能力和水平的一个重要标准，甚至被郑重其事地写进了一些地方和部门的“红头文件”。

从地方领导人的角度来看，以经典的职业生涯关注模型来作为他们表现的衡量标准是比较合理的。具体来说，霍姆斯特罗姆提出了正式的理论模型，就是在不完全信息下因对职业生涯的担忧导致的高效率的管理行为。“职业生涯关注模型的关键结论是，即使没有金钱激励，一位资质不确定的代理人还是会更加努力去使相关的“劳动力市场”相信他的高潜质。好的表现能提升对他能力的感知力，并能转变为未来在组织内或组织外的工作机会。”这种深入的见解可以推广到中国去模拟寻找晋升机会的地方官员的行为，这些地方官员的资质不为他们的上级所知，而上级官员正是相关的“劳动力市场”的决策制定者。德沃特里彭特，杰威，和迪罗尔研究结果也表明了在“多任务的情况下，代理人可能不再关注市场要求他关注的任务”，这对中国地方官员而言就意味着以可视和可量化的经济表现为衡量标准。这似乎也在一定程度上解释了中国地方官员发挥他们的大部分精力用以经济建设的原因。

如果以可视、可量化的经济成就作为衡量标准，那么大型开发项目就可能会提升官员的晋升前景，在这种背景下，地方官员竭尽全力去搞经济建设来为自身政治生涯服务就显得自然而然。然而，在这里时间作为一个重要的考虑因素，决定了政府预算政策可能存在的政治周期。在西方民主制国家，政府预算周期存在的其中一个目的就是为了向选民传递关于竞选官员能力的信号。尤其是，地方官员可能在他们任期内的某一重要时点加大政府财政支出来使他们晋升的机会最大化。由于用于大规模开发项目的费用过于昂贵，财政支出难以长期承担，地方官员必须为他们在位期间的良好表现框定准确的最重要时刻。一位地方官员在任期内的最初几年过快地增加财政支出是不明智的，因为在这几年得到晋升几乎是不可能的，这样努力就会白费。另外，经济过早的增长使得在易于得到晋升的后期制造很好的政绩变得更加困难。

然而过晚地加大财政支出同样也是不明智的，那是因为，如果一位地方官员在同一个职位上待太久就很难再有晋升的机会，并且最终只能以一个县级干部的身份退休，这样他在任期内的所有努力都白费了。

改革开放以来，干部终身任期制得到改变，并且对年轻干部的提拔越来越受到重视。与此同时，强制性的干部退休制度已在各级政府建立实施。县级的最高层领导必须在55岁退休，在县级以上，只有45岁以下的干部才可以在领导位置留任。正因为如此，一个县级领导在自己四十几岁的时候一般都会尽全力争取被尽快提拔，以免因岁数太大而丧失资格导致最终在县级结束自己的政治生命。在这种大背景下，当一位地方官员想要得到提拔时，用可视和可量化的政绩来打动上级产生的激励就会在这位领导人的任期内达到顶峰。在这之后，如果这位领导人仍然在同一个职位上而没有得到提拔，那么用可视和可量化的政绩来打动上级对他产生的激励将不会随着时间而加大。但需要明确的是，即使不能得到晋升，非周期性激励可能依然在地方官员中存在。例如，政绩工程的实施只围绕着一个目标来进行——为官僚个人或某个官僚小集团的个人利益和集团利益服务。而这种利益除了官场得道仕途升迁的政治利益，还有经济利益，即从工程中获取腐败收益。

尽管我国宪法的有关规定是简洁明确的，但是计算出一位县级领导人在位期间多少年后会被考虑提拔，以及对财政支出的激励最大的精确时间实际上是不容易的。分别根据我国宪法106条和党章26条规定，地方行政长官和党委书记的任期一般都是五年。但事实上，现实中观察到的这些地方官员在位时间一般要比宪法规定的五年短，因为县级领导会因为多种原因而提早离开自己的职位。一些领导转任到其它县，一些领导因为年龄过大或是身体不适而退休，还有一些领导因为腐败丑闻而被撤职。但是，转任、退休和因腐败丑闻撤职通常是在县级领导人的掌控之外，因此应该不会影响对他们的激励机制。但是当上级要做出事关他们政治生涯的重大决策的时候，在任期内的关键时刻加大财政支出却在他们所能控制的范围之内。如果假定一位县级领导的“正常”政治生涯周期对应于宪法规定的五年任期，那么我们可以得出一个假设：地方官员因受到激励很可能在其任职期间的第四年突然加大政府支出。一些人可能会反驳说，地方官员并不会提前知道他们什么时候会被调任或是代替，因此相应地，他们不可能衡量自己的政治生涯周期进而采取措施。但是，在这里我们讨论的一个重要前提是领导人在不确定的情况下依然能做出理性的战略行为。

2地方领导人对政府财政支出的控制力和影响力

如果之前的假设：地方官员会因激励而选择在他们任期内具有重要战略意义的时间点上增加政府开支做出政绩以提升自己的晋升前景是正确的，那么另外一必备条件就是中国地方官员对财政支出有足够的控制力。

作为统一的中央集权国家，中国宪法并没有关于中央和地方政府之间权力的具体划分的相关规定。但是，即使在改革开放前，作为一个中央计划经济体，中国也并没有像前苏联和其它欧洲社会主义国家那样集权。在80年代初，中央政府占财政支出总额的份额在50%以上波动，但是自1998年以来，却在35%上下波动。也就是说自1998年以来，每年各级地方政府支出约占政府总支出的70%。中国地方政府现今显然在财政支出以及对各种经济活动的日常控制方面占据着更大的比重。据国家行政学院杜钢建教授的观点，“除了外交事务，军队，以及国防，中央与地方领导人的权力之间几乎没有区别”。

在收入方面，财政分权在1994年有所逆转。在这一年，中国政府实行了分税制改革，提高了中央政府在总收入中的比重，达到了自大跃进以来前所未有的水平，但是支出权力依然高度分散。为了弥补之间的差额，中央政府给地方政府四倍多的补贴，从1993年的540亿人民币到1994年的2390亿人民币。从那时以来，中央财政补贴增长了七倍，至2007年以18000亿元创下纪录。

这些行政分权和以财政包干为内容的财政分权改革显然加强了对地方官员预算自由裁量权的限制。但是，这些地方官员依然有足够的权力和影响力在他们任期内具有战略意义的时间点上选择增加政府开支，特别是县这一级。原因有三。第一，1994年的分税制改革从未将地方政府财政支出权重新集中。实际上，中央政府占政府总支出的比重从1994年的30%下降到2008年的22%。第二，自1994年改革以来，不断膨胀的中央补贴一直没有夺走地方领导对于预算支出的自由裁量权。确切地说，来自中央政府的各种补贴满足了地方政府很大部分的预算需求。但是，这些补贴只有一小部分作为专项补贴用于规定的用途，例如基础设施，公共卫生等等。例如在2003年，中央对地方的补贴只有19%为专项补贴。最核心的补贴是一次性退税或是少部分附带的转移支付，以此来满足地方政府的特定用途。地方财政支出的规模和优先事项在很大程度上仍取决于地方官员。此外，尽管地方官员努力说服上级政府以取得更多的专项拨款，但是大多数补贴，例如税收返还和一般性转移支付，还是依据预定的程序或金额来实行，因而这些努力很难起到作用。一些人可能会反驳说县级官员在一些年份支出更多是因为他们的上级允许他们这么做。考虑到自1994年以来地方政府越来越依赖从上级那里得到的财政转移支付这一事实，这种说法当然是正确的，这在本文的前面已经有所提及。但是，在这里我们讨论的只是问题的一部分，并且财政补贴大量增长的同时并没有剥夺地方领导者的财政支出权。第三，中国的财政分权并没有提升公众参与度或是地方预算程序的透明度。地方政府财政预算依然相当粗简，并且没有相关法律来监督政府的这种行为。此外，地方人民代表大会只在春天召开几天，这对于监管当地的财政预算来说显得时间太晚而且太短。

还应当指出的是，尽管县委书记和县长同是一个县的一把手，但他们扮演着不同的角色。县委书记显然是一个县的“一把手”，特别是通过对下级党政干部的任命制和人事控制来发挥政治领导力。县长则是县级政府的顶层管理者，对政府进行日常管理，例如农业、工业、教育等等。在回顾经济责任方面，县委书记和县长接收到的应该是一套类似的评价标准。尽管县委书记不必做出分配财政支出的决策，但是他也会从可视的评价标准中获益，并因此成为县长财政政策的支持者。

3结语

既然一种更以绩效为基础的官员考核和晋升体系的存在对地方官员产生了激励，使他们有了动机，而与此同时，地方官员对政府预算支出也有足够的控制力和影响力，那么，就有充足的理由推断地方领导人很可能在激励之下选择在他们任期内的关键时刻战略性的加大财政支出，做出政绩以最大限度的提升他们的晋升机会。当然，这一推论是否正确，还有待于用大量实际数据进行验证，而这正是我们努力的方向。

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