“反向依赖”与“软权力治理”———基于Ｄ市Ｗ 爱心会与政府互动的一个案例

蔡 静，景天魁

（1．大连海洋大学 马克思主义学院，辽宁 大连116023；2．中国社会科学院 社会学研究所，北京100732）

一、问题的提出

非政府组织的大量涌现，带来了社会生活领域的诸多变化，也直接挑战了国家的治理模式以及国家与社会的关系形态，因此引发了学界和社会各界的普遍关注，其中，非政府组织与政府的关系成为关注的焦点。二者的关系可归纳为四种类型：独立、对抗、依赖和合作。非政府组织鉴于自身力量薄弱，为避免不必要的风险，他们往往自行其是，不主动同政府发生关系，政府似乎也无视他们的存在。因此，“不合作”可能是边缘草根组织经常选择的策略［1］。也有学者认为二者是一种对抗性的关系，政府将草根组织看作是与之争权夺利的对立面，因此态度很敌对，而草根组织对能提供支持而不支持的政府，也颇为不满，所以，二者呈现出彼此对立、互不信任的局面。另有学者认为二者之间存在着依赖关系，这种依赖不是依存，而是一种“非对称性依赖”，即民间组织在资金、政策、法律、人员等方面依赖于政府，而政府却很少依赖于民间组织来实现其公共服务的目标。所以，目前的资源依赖仍然停留在民间组织向政府寻求支持上，却很少有基于公共服务的互动过程［2］。而在目前的研究中，合作、互动开始成为比较流行的一种观点。“合作”被视作草根组织处理与政府间关系的最佳行动策略［3］，①较有代表性的是康晓光，他在《NGO与政府合作策略》一书中，以17家机构为例，归纳整理了NGO与政府的合作框架策略。张钟汝、范明林在《政府与非政府组织合作机制建设——对两个非政府组织的个案研究》，从国家法团主义视角，提炼出庇护性国家法团主义和层级性国家法团主义两种类型。以求得制度困境下政府的支持和认可。

上述观点表明第三部门并非铁板一块，他们会因内部的差异，而表现出与政府之间的不同关系。不论二者关系如何，但学界还是普遍认为政府选择相对于社会选择占明显优势［4］5－21、政府依然占据主导地位。然而，我们所调研的对象——D市的一个草根组织“W爱心会”，却呈现出一种完全不同的现象：该组织规模庞大，涉及领域广泛，影响力颇大。它并不依赖和求助于政府部门，相反，政府却高度依赖于它，这种依赖不仅仅体现在政府依赖义工组织来提供社会服务和支持。更为独特的是，政府的公权力机关，诸如法院、公安、动迁等部门也频频求助于它来施行运作。经过爱心会义工的介入，“钉子户”欣然动迁，多年的官司有效解决，上千案件不进法院就能了结。政府部门向草根义工组织寻求支持，一方面化解了很多社会矛盾，成功地解决了令政府头疼的种种难题，另一方面也大大地增强了政府施政的合法性，因为“政府与草根组织合作”这样一个信息借助于草根组织的“符号价值”，使政府的行为带上了浓郁的公民参与色彩，从而极为有效地提升了其行为的合法性［4］8－10。不仅如此，政府的反向“依赖”还大大地降低了治理的成本，在看似“让权”的同时增大了政府的权力和利益，从而达到了“一石多鸟”的功效。

政府缘何依赖草根义工组织？为什么在本该政府权力发挥作用的领域，社会组织却成为政府不可或缺的依靠？这种政府与社会组织的关系的具体过程、机制和深层原因是什么？国家的权力部门求助于草根义工组织，是否是因为国家权力的弱化所导致？在这一个案中，政府与义工组织之间的关系经历了怎样的演变？为什么会发生这种演变？其中双方存在着怎样的行动逻辑和策略？这种关系模式产生了怎样的后果？本文试图透过这个关键个案，对这些问题进行深入的探讨和分析，关注NGO组织与政府关系的实践形态，从而对转型中的中国国家与社会关系的实践形态、第三部门与政府之间微妙复杂的关系、国家治理的逻辑和技术等问题进行深入探讨和分析。

二、W爱心会与政府部门的互动：以动迁办为例

W爱心会成立于2011年10月，现有义工5．5万人，是一个纯正的民间草根慈善组织。其前身是D市慈善总会开发区义工站，其宗旨是“扶贫济困，奉献爱心，服务社会，助人悦己”，向全市或万里之外的特困学生、特困家庭、残疾人、社会流浪人群、空巢老人等弱势群体实施救助。正是因为他们无私的爱与奉献，帮助政府解决了许多棘手的问题，其中就有动迁问题。

（一）动迁难言之隐

动迁问题一直是百姓关心、政府难办的问题，因为动迁承担了许多社会责任和历史责任。动迁不仅要解决现有的住房问题，还要解决百姓因失去赖以生存的土地而带来的一系列连锁问题。尤其是对第一个国家级经济技术开发区来说，更是难上加难。

村农为何抵制？可以分析一个强制性拆迁案例：案主邵东①按照学术惯例，本文将所有的人名做了技术处理，特此说明。，是D市王屯一居民。2002年12月，其居所所在地段被划归环境整治工程和新区开发建设项目，搬迁期限为2003年1月14—20日。区域内的动迁户都在规定的时间内搬迁完毕，唯有邵东一户（房屋建筑面积98．88平方米）没有搬迁，JS公司多次找他协商，均遭拒绝，未达成拆迁协议。半年后，JS公司于7月31日依照相关条例，向度假区拆迁办请求裁决，限期5日内完成搬迁，逾期未搬，将申请法院实行强制搬迁。同时对邵东给予产权调换，按度假区的“房屋拆迁管理办法”补偿。裁决行政书下达后，邵东不服裁决，以适用法律错误为由，于2003年9月5日向D市中级人民法院提起上诉。9月26日市中级人民法院公开审理了此案，最终还是以维持原判对邵东进行强制拆迁而告终。邵东败诉的最主要原因是其信息闭塞，他不知道该地段已于1998年12月由省政府批准征为国有土地，后于2001年7月由D市政府批准出让给JS公司作为龙山小区项目用地等重要信息。

在本案中，为什么当JS公司请求拆迁办裁决但邵东却不服判呢？不但不服，反倒向更高级的法院上诉呢？以下是邵东的申诉辩词：

本案被告出示了辽宁省征地批文，再无别的征地证据。国务院土地管理法实施条例规定的征地程序是：经依法批准征地后，由县市级人民政府组织实施，而被告并未出示实施的程序证据，他也从来没实施征地程序。按条例规定，应发布征地公告，应该公告征地用途、征地面积、范围、补偿标准、安置方案。我们还规定要听取农民的意见，到现在没有一个人找我们谈话。这是法定程序，而不是当权者任意决定的事情。显然，适用国务院“城市房屋拆迁管理条例”和大连市“城市房屋拆迁管理办法”是错误的。另外，裁决书中认定的补偿金额包括两亩承包地中80多棵果树，这里包括拆我房子拔我果树，这更是适用法律错误。《条例》和《办法》都没关于果树的条款，没有这个条款，他依据什么？

从上文看出，从征地—征地程序—发布公告—出台新规定—偿还期限—土地变更程序等，邵东都有所了解，并试图以法律为武器进行维权。而同时，当我们思考邵东多次拒绝与JS公司和动迁办的谈判时，还有不能忽视的一个细节——他的父亲是村长。这种隐藏的基层权力关系，也阻碍了动迁工作的顺利进行。

回过头看，邵东为何抵制？

第一，利益之争是焦点。双方都以利益为焦点，JS公司因邵东一家拒迁，严重影响开发区投资环境，阻碍开发建设项目的顺利实施，故向拆迁办申请裁决；而邵东以JS公司不是拆迁人、无法进行补偿为由两次拒绝谈判。

第二，“抓对方辫子”。邵东在辩词中，牢牢地抓住对方的“小辫子”。诸如未实施征地程序（没有征地公告，不找农民谈话征求意见）；不依法进行土地征地，由当权者任意所为；拆我房子、拔我果树等，实际上是在控诉对方：征地过程中农民不知情，征地非合法化，征地的补偿不合适，征地过程中的暴力强拆。以上四个问题都是引发政府与老百姓之间矛盾的动因所在。

而这些矛盾，有些是可以规避的，有些是可以提前化解的，这就为后来拆迁办与义工的合作提供了发展的空间。

（二）义工介入：“6·21”事件

早在2003年7月，动迁办主任J在动迁曲屯“供热中心项目”时，就认识了时为动迁户的义工负责人Z。因Z在积极配合J工作的同时，还为一孤寡老人求情使其暂缓动迁，让老人再多住一个月。后来J听别人说Z是做慈善的，对他很是敬仰。这奠定了他们彼此信任的初步基础。但真正与义工组织开始联系，是2006年发生的“6·21”冲突以后。我们可以从中看出义工组织在协助政府部门沟通基层民众、化解社会矛盾过程中的作用。

1．合法性危机：“6·21”事件

2006年6月21日晚，三河一施工单位放炮平地，推土机轰隆巨响，同时伴随着巨大的粉尘污染，使老百姓不得安宁。几个百姓前去阻止，但施工单位不予理会，最后全村2000多人群起制止，管委会立即派出500多名警察维持。结果，一个扛着录像机模样的中年人被抓走了。第二天上午，警察又抓了4个妇女问罪，这可激怒了家属。他们围住警车要求放人，随即全村4000多人都卷入这场旋涡中。而这次投入的警力更多，甚至调来了D市的防暴支队。双方情绪均很激动，很难将事态平息。社区书记第一时间通知了义工负责人Z，请他前来化解。从表情上看，双方情绪均很激动，一面是年轻气盛的公安武警，一面是毫不示弱的村民百姓。老Z很有经验，他看公安武警年龄较轻，容易冲动，所以先控制他们的情绪：

别看你们是公安局的人，但你们来了，把人打坏了，照样吃不了兜着走。你们这么打闹，能解决问题么？最后，闹得只能两败俱伤。双方现在必须冷静，来，小伙子你先退几步。

老百姓一听，话很在理，于是都围了上来。老Z抓住时机，开始劝慰：“你们不能生气，不能上火，一旦气坏了，人家能帮助你吗？不要紧，就是遇到天大的事，我老Z也能帮你们。”很多老百姓都认识老Z，知道他一定能站在自己一边，替自己伸冤做主，所以老百姓情绪有些缓和。而武警战士也觉得老Z言之有理，万一失手，也难逃法律制裁。有事要好好谈，不能太激动、太敌对。

双方情绪慢慢缓和，社区书记抓住机会跟老百姓讲：

这整天施工的，确实影响到老百姓的利益，你们闹腾一下确实合情合理。老百姓睡不好，每天像地震一样，那楼板房粉尘到处飞扬，要不要老百姓活了。叫人怎么过？当时，我也非常矛盾，因为老百姓的确有难处，而上面又压着我，规定施工方必须按照合同办，否则超过工期，就要一定的赔偿。我知道必须当着大家的面给大家一个交代，你们放心吧。

老Z当场组织300多名义工，买拖把、水桶，挨家挨户清扫楼道、擦地板，百姓情绪有所缓和。

在此之后的3个月内，老Z和社区书记每晚都来听声音，看看大不大，能否影响老百姓睡觉。最终达成协议：晚上可以施工但不准放炮，最晚不得超过21点，施工拉土时，要用洒水车，以免扬起尘土。但尽管如此，老百姓仍旧不满。老Z又带领社区党支部义工，挨家挨户做思想政治工作。“开发区招一家商，太不容易了。你们都克服克服，招商主要是为了大家在生活上、经济上更好的改变。比如说，社保吧，你从原来的500块到600块、700块再到今天的800块，一点点涨，这钱从哪儿来，不就是从招商引资中来吗？所以你工资、生活费才能提高。”“嘚嘚，你不要说好听的了，说点现实的吧。家里住的地儿都没有了，俺不管那个。”这个年轻人还没到领生活费的年龄，所以他只考虑眼前的切身利益。

在村里，老百姓就听三类人的话：一是村支书、村长等，二是亲戚、朋友，三是老邻居。所以，他们又发动大家，有亲戚找亲戚，有朋友找朋友进行调解。针对什么病下什么药，循环工作，Z甚至在过年时把最好的鲅鱼送给百姓，来感化他。经过动迁办和义工组织深入细致的工作，村里最终稳定了。①社区书记访谈，2011年10月16日。

2．合作的原因

我们以这个比较尖锐的案例来分析义工组织与动迁办合作的原因。

（1）维稳的压力

当开发商与老百姓之间发生利益之争时，起初动用警察、防暴支队等国家机器进行维稳，但是越是增加警力就越是将政府置于百姓的对立面。虽然是百姓对开发商有意见，但当政府此时出面时，就变成了政府与开发商一起对付百姓了，所以只要双方稍不冷静，就会剑拔弩张。而此后义工老Z的“规劝”和老Z作为“中人”的调停，才使得双方冷静下来，制止了事态的恶化，维护了社会的稳定。

（2）工作难以开展

当公安警察和防暴支队进行维稳时，老百姓就将拆迁公司等一律视为政府部门，此时的老百姓与政府之间是矛盾的对立面，就连乡里乡亲的社区书记都被骂作“叛徒”；当从制度化角度去解决问题，亮出国家权力和国家权威时，是不具效力的，工作已经难以开展了。而当老百姓怨声载道时，义工的出现，买水桶，买拖把，挨家挨户打扫卫生，又使得后续的协调工作得以进行。

（3）义工的影响力

多年来，义工通过开展各种形式的便民服务、安老抚幼、心理咨询辅导、道德教育宣传、邻里纠纷调解、流浪乞讨人员劝导、助学、助残、扶贫济困、突发性事件处理等社会救助工作和社会公益活动，促进了社会进步与和谐，得到了百姓的认可和拥护。在这一事件中，当冲突升级时，义工好言相劝使得双方矛盾不被激化；当老百姓怨声载道时，义工给各家各户买水桶、买拖把、搞卫生；义工们走访动迁户时，老百姓都聚在一起，跟他们表露心声，让义工出主意、议对策，足以表明义工的分量与作用。义工们用自己的实际行动感化百姓，进行调解，最后成功化解矛盾。

“6·21”事件之后，义工更加受政府部门领导的倚重了。

（三）合作机制及合作效果

1．合作机制

一般来说，动迁办到村里组织动迁时，村委会会提供各种支持。动迁前，向村里发放宣讲手册——村主任召集百姓——动迁办政策宣传——看房产证、入户测量——确定符合何种标准——没有异议开始签字。所以，从进行政策宣传、看房产证，再到入户测量，最后确定符合什么样政策标准等，一系列程序都由政府主持。具体来说，每个区域动迁方案的制定、动迁动员大会的主持召开、对街道动迁工作人员和村里干部的动迁培训，都由动迁部门操作。但因为动迁是大事，尤其对那些文化较低、素养较差的农民来说，仍有很大困难。而义工在这一过程中，则主要是对动迁户进行日常的关心、救助及耐心细致的思想工作等，做“以情感人”的民心工程。具体操作方法如下：

一是提前介入，树立口碑。动迁办提前1～2年告诉义工动迁地点，以便做好入户调查，摸清底细，实施救助。义工们到每一家都问寒问暖：“家里的主要成员是干什么的？孩子是否上学？需要用钱，就跟我说。”尤其在空巢老人家，更是贴心关爱道：“你们岁数都不小了，身体健康是主要的，不要生气，不要上火，不要因为小事争执，不要出头管事。”如此等等。义工组织曾向动迁户实施救助5000人次之多，如给75岁的范章老人提供住处，给70岁的许桐找名医做手术，给60岁的孙文买心脏病药、胃药等等。

二是监督维稳。为了保证动迁工作的公平、公正、公开，动迁办实行街道或村委会、群众代表、动迁地段所在财政局三级监督制度，每次动迁区域都以“抓阄”形式选出2名群众代表全程监督。同时，警察和义工也都参与其中，有力地维护了动迁的秩序。

三是现身说法。一些义工现身说法，率先签字，口碑先传出，为其他老百姓树立榜样。在动迁过程中，遇到很多贫困户，买不起床义工给买；义工买了锅碗瓢盆给他们送到家；有人住院时，义工帮着找专家看病；孩子上不起学，义工给拿钱。义工还帮动迁人员找对象、介绍工作，等等。通过义工默默无闻的工作，树立了政府的形象。动迁3000多户，无一上访，至少帮助两三百名动迁户人员找对象，老百姓也满意了。

四是跟踪走访。动迁后，义工还协助政府部门继续跟踪走访困难户，尤其是那些孤寡老人和家庭困难的群体。义工知道哪些家庭需要帮助，哪些孩子上不起学，还有什么困难需要帮助解决，使老百姓深受感动。通过这样一种做法和形式，保护了开发商和老百姓双方的利益和合法权益，尤其为老百姓着想，深得民心。所以，某种程度上动迁是项“民心工程”。义工组织在整个过程中起到“润滑剂”的作用，使老百姓与动迁部门之间更团结、更和谐，老百姓也能更好地理解国家政策，从而更加信任和依赖政府。

就这样，义工组织以一种民间的行为、民间的语气、民间的方式接近老百姓，与老百姓产生共鸣，与老百姓共同应对困难，同时，政府的政策也灌输到老百姓心中。J主任说：“这个很成功。政府也很认可这个做法，鼓励你继续做。”政府曾在2009年5月11日，授予J主任“先进义工荣誉称号”，这是第一次以管委会和慈善总会的名义，颁发荣誉证书。这个称号，实际上既肯定了J主任的工作作风勤奋踏实、工作方法得力得当，同时也间接承认了J主任（代表政府）与老Z（义工组织）之间的配合、默契，赋予了二者之间新的内涵。这样政府既降低了治理的成本，又维护了社会的稳定，同时也增强了政府执政的合法性。

2．合作效果

当义工参与之后，动迁办这些（政府）部门的工作方式、工作理念和实际效果都发生了很大变化。这主要在以下三个方面：

一是顺利拆迁。仅以2007年为例，J区动迁办共拆迁632户，动迁人口1896人，在街道、义工的共同努力下，仅用45天，共解决了2个集团钉子户22户、2个精神病动迁户、3个迷信大仙动迁户、拆除1个教堂，解决了十年的动迁遗留问题。既解决了多年遗留下来的历史问题，又保证了拆迁项目的顺利进行，深受老百姓好评。

二是动迁办威信提高。下面的这段短信，有力地说明了动迁过程中的鱼水情：

J主任你好！我是王某的遗孀，通过拆迁认识你，觉得你人挺好的，以前我家养鸡到年前送两只鸡给你，你也不收受，反而给我们钱，你曾帮助我们家，我们不会忘记你。我现在学佛了，再也不能给你送鸡过年了，因此，我每年正月初到庙里为你拿钱做吉祥，求佛菩萨保佑你身体健康，万事如意！新年之际祝你阖家幸福甜甜美美！徐某全家人礼！

一个老百姓以最真实、最朴实的话语表达自己的感激之情，甚至用最传统的方式——请观音菩萨保佑老J平安吉祥。这说明动迁办在百姓心中的地位之高。

三是社会秩序稳定。由于坚持和谐动迁、人性化动迁，动迁户能够顺利接受；又通过耐心细致的思想工作和以情感人的行为，在群众中为政府树立了良好形象。结果，632户居民，无一上访，保证了社会的稳定。

三、“软权力治理”的经济社会原因

通过前文W爱心会与D市政府部门互动的论述，我们看到政府与非政府组织之间的关系发生了一种有趣的转换。根据已有的研究我们知道，在现阶段的中国社会，通常的情况都是第三部门因为自身的资源弱势，不得不求助于政府，但是在这里，我们却看到了一个“强大”的草根组织，不仅不求助于国家，而且国家反过来寻求与它合作，在某种程度上呈现出一种国家“反向依赖”草根组织的态势。通过这种“反向依赖”，政府实现了一种“软权力治理”①在中国的历史和现实中，曾出现过类似本文所指的“软权力治理”现象，但事实上，本文所指与它们存在着本质的区别。传统中国，在“皇权止于县”的体制下，县级以下的乡村更多的是依靠乡绅来治理。乡绅主要靠宗族族规、民规、乡约等方式来治理；我国个别地区还出现过政府依靠“第六套班子”即所谓的“黑社会组织”来实施治理的现象。他们通常采用“说服教育、拉拢、恩威并举”等软硬兼施的方式，以统治和欺压百姓为目的，最终是为了巩固他们的统治。它是一种非公开、非法治甚至是以地下方式进行的。在现代国家，绝对不允许“黑社会式”的认同与合作；而本文所指的“软权力治理”，则是转型时期的政府，借助公民组织或公民个人的道义、威望、人情和地方性知识等非制度性因素所形成的吸引力而非强制力所产生的权威。公民组织既是老百姓利益的代言人，又是政府认可的对象。的逻辑。政府为何舍硬求软？我们必须从硬权力控制到软权力治理转换的深刻背景入手进行分析。

（一）转型时期基层执政能力和执政资源相对不足

改革开放以来，尤其在中国加入WTO之后，大量国有企业职工下岗，大批的农村剩余劳动力出现，贫富差距不断加大，社会结构与利益关系发生了新的变化，社会“失衡”和“断裂”现象加剧。在社会转型过程中，党的执政基础与国家施政的合法性问题都受到了全面挑战。

以前的老动迁办主任，一走到院里看到一大帮上访的人就跑掉。更有一次，看到一帮上访的人，从二楼厕所跳窗跑了。有的老百姓甚至拿着汽油来到办公室恐吓说，如果领导不答应条件，就放火（事实上他的打火机里根本就没装火石）。还有的老百姓更为极端，说话之余，就站在高层的窗户旁，示意要跳楼。①访谈贾主任，2011年12月12日。

出现这些极端行为，与前任主任惯用的“我来拆迁，你就得走”的“硬权力”做法有很大关系，因此造成很大冲突。基于此，后任主任引以为鉴，采取和谐动迁和人性化动迁。以上说明政府的传统刚性执政已经失效，上面政府不允许，下面百姓不接受，因而，必须要改变策略，依赖“社会组织”的力量，以民间话语来取得施政的合法性。新的治理模式尚未建立，软权力治理便成了一个重要的策略。

（二）维稳压力与公民权利意识的觉醒

中国经历了经济体制改革和政治体制改革以后，中国社会也由此进入了转型时期。社会转型期是个过渡期，它既充满着生机，又矛盾丛生。正如亨廷顿所言，“现代性产生稳定性，而现代化却产生不稳定性。”［5］因此，维护社会稳定便成了党和国家的一项重要战略任务。对政府官员而言，将矛盾扼杀在摇篮中是最理想的状态，再加上“零指标”和“一票否决”的压力型政府目标下，他们在平息矛盾时往往更重视结果，而不注重方式、方法的灵活运用。这就会不可避免地出现维稳情绪的急躁化、维稳手段的恶劣化、维稳范围的扩大化、维稳资源的浪费化和维稳成本的高昂化，呈现出运动式维稳的模式。这可能会使政府对各种程度不同、类型不一的冲突或矛盾“一刀切”，也可能会使某些“无辜”的人受到牵连，“宁可枉杀千人，不可使一人漏网”的观念、僵化硬性的维稳战略可能会遭致民众更大的反抗，加大彼此间的冲突，陷入一种孙立平所说的“越维稳越不稳”维稳怪圈的恶性循环中，以至造成了民众维权和政府维稳的“双高现象”。因为它追求的往往是一时之功效，而无法形成制度化的积累，往往陷入“治标不治本”的困境［6］。同时，这也导致维稳投入持续走高现象。据统计，中国2013年用于内部保安的预算达人民币5140亿元。不仅中央政府是这样，地方政府也是如此。当这些高昂的成本变成政府的常规性支出时，就会加重地方政府与百姓的负担。对此，王绍光等学者曾发出“最严重的警告”。

从民众来看，随着中国经济体制改革的深入，社会利益的分化和利益结构的不平衡，下岗、失业、征地拆迁、贫富分化、犯罪、腐败等问题都会引发民众的不满。但这些不满如果不能有效地加以释放，科塞所说的“安全阀”或“排气筒”或者其利益不能通过制度化渠道加以表达，民众则会寻求另外一种如上访、静坐、游行示威等非制度化的形式加以表达，以引起政府部门的重视。而这样做的结果可能使民众诉求的问题如期得到解决，也可能会使某些民众挺而走险。但通常是政府面临着如此庞大的维权一族，往往会把民众正常的利益表达误认为或等同于阶级斗争式的敌对行动，最后就会动用国家机器来维稳。

不过，近几年这种硬性的维稳策略已经遭遇巨大的阻碍，其中原因之一就是公民权利意识的觉醒和增长。在上述强制性拆迁案例中，邵东虽然只是个初中毕业生，但他的一系列辩词，足见其对法律程序的熟识。这表明民众对政府权威的认识、民主参政议政意识、对自己权益的保障等明显增强。所以，当公众面对政府部门的硬权力时，他们可能不会表现出从前的同化顺从（co－opting compliance）行为，而是表现出越来越明显的底层抗争和“以暴制暴”的行动倾向。“6·21”事件中，起初动用警察、防暴支队等国家机器进行维稳，甚至将远离开发区的防暴支队从D市调来，这本身就表明政府的态度是镇压而不是来谈判的，是控制而非协商。所以，当双方矛盾日益激化的时候，百姓才制造了围堵警车的情况，这说明百姓的心理从原来的隔阂、有距离已经上升为行为上的泄愤、抗争。这种行动倾向使政府管理的复杂性和不确定性的风险大大增加，而付出的行政成本也相应提高。因此，建构一种如卢曼所言的“由沟通而形成的系统导控”就变得十分必要和行之有效了。

（三）全球化背景下国家合法性要求的强化

随着全球化的纵深发展，传统管理表现出的强制性、等级化日渐弱化，而现代化的行为主体、管理方式、管理规则和行为方式正悄然变化。跨国公司或国际非政府组织参与国际政务，直接干预国家的政治生活，与政府分享公共权力和政治权威，国家主权受到冲击，政府的绝对主导地位受到挑战。各行为体之间，只能协商，而非专制；只能自愿，而非强迫。总之，全球化多维度的变迁是软权力治理的结构性要素。全球化之下，任何一个国家都存在着向主流文明（如民主政治、尊重人权等）靠拢的趋向和压力，所以中国先前那种僵硬的维权主义治理方式就越来越行不通了。为了增强其在国际上的合法性，政府就不得不转换治理的思路和模式。而义工组织因其产生于民众的需求，其性质是自发的民间组织，又是社会利益主体多元需求的催生物，这使得它天然具有草根情结，拥有与人民联系紧密、深得民心等一系列独有的特性，故而其成为政府治理中的一个得力工具。尤其是义工根植于社会，反应迅速，机制灵活，贴近百姓，并且拥有政府机构罕见的无私奉献、志愿精神和工作热情，这些都成为政府信任的重要因素。

四、软权力治理的效果

以上我们对“反向依赖”与“软权力治理”的原因进行了分析，那么在这样一种治理方式下，产生了怎样的效果呢？

（一）强化了政府的意志

1．维护了社会稳定

社会转型是一个发展过程，发展则需要稳定的环境。转型期间社会的变动激烈，对稳定的需求也特别强烈。近年来随着民众维权意识的不断提高，政府的维稳成本也在逐年攀升。其中，维稳机构人员和维稳经费的开销就占去维稳支出的大半数。拿强制拆迁来说，政府每执行一个强拆都要有相应的预案，一般可分为指挥组、拆迁组、救护组、警戒组、强制组五个小组，每一小组各有分工，配备资源也不尽相同。在拆迁组，至少需3台铲车、1台挖掘机、10名民工；救护组需派出1辆救护车、1名医生、1名护士并携带有关医疗器械和药品；警戒组需派出20名警察、15名综合执法人员，准备4个性能良好的灭火器、1部摄像机进行录像，划警戒线；强制组中除了拆迁成员外，法警队还派出两名法警；对无理取闹干扰执行者采取强制措施，由公安派警力协助，准备足够数量的手铐等。执行一个强制拆迁，政府都会为此付出高昂的代价。而当义工组织加入后，一方面，提前做好人性关爱，避免发生不必要的冲突，大大节约了政府的行政成本，行政效率明显提高；另一方面，也构建了一个畅通有效的对话平台和利益表达渠道，这大大减轻了政府的部分维稳压力。同时，通过义工组织，政府了解了百姓的需求，反过来，百姓也可以将相关问题和建议反映到政府层面上。当政府把触角伸到社会各个角落时，义工也能把相关的信息传递出去，这个渠道是很畅通的，因而形成了“国家—民间社会（公民社会）—民众”的三层结构，民间社会层面起到的是减压阀和缓冲层的作用。义工组织通过调节，使民众的压力得到一定的释放和缓冲，这就减少甚至在一定范围内避免了民众与政府的正面冲突，将可能发生的事件扼杀在摇篮中，有利于政府职权的稳固和社会的和谐发展。

2．增强政府施政的合法性

前已述及，中国正处于社会改革和社会转型时期，然而这种转型是一个多重聚合体、全局性、整体性的转型，涉及经济体制转型、政治体制转型、社会结构转型等等。伴随着市场化改革的进一步加深，社会结构与利益关系出现了明显的变化，社会“失衡”和“断裂”现象加剧，利益关系更加复杂化。人民内部矛盾不断涌现，矛盾触及的层次性加深，矛盾复杂性加大。在这种情况下，社会转型执政基础与合法性问题受到挑战。因此，如何增强自身行为的合法性是当下政府必须思考和回答的问题。一般说来，一个统治秩序的合法性，要么来自政府行为的有效性，要么来自政府行为的规范性或正当性或合法化的成效，更可能的是兼而有之，或者是它们的各种可能的组合方式。拆迁部门是以取得的“绩效”和所实行的“和谐拆迁”方式来推动其合法性，这种正当性或有效性，就是依赖义工的道德价值。义工组织为社会发展提供社会服务，而通过社会服务使国家信誉、政府威望得到提高，为社会和谐、稳定做出贡献。

（二）推动了政府部门工作方式向民主治理转变

长期以来，大多数政府部门都扮演着“威权政府”的形象与百姓打交道，自上而下地实施国家权力，刚性运行，不讲效率，不讲方法，被学界称为“统治”。而软权力的运用，则改变过去自上而下地对待百姓的工作方式，为百姓着想，为百姓服务，和百姓交友，这被称为“治理”。治理的特点：一是治理依靠的主体不是单一的政府主体，而是一种由企业、第三部门等构成的多元化主体，共同治理公共事务，是一种合作网络；二是治理的权力向度不是垂直且自上而下的，而是横向的、联动的蔓延；三是治理的实质在于“放权”，即政治权力日益从政治国家返还公民社会，但放权的真正目的是要重建公共权威，即一个建立在政府与公民相互合作基础之上的公共权威。所以，在本案中，动迁办依赖义工组织采取“和谐拆迁”与“依法拆迁”相结合的办法，使拆迁得以顺利实施。

我（贾主任）刚开始接管时，也遇到过四五十人上访，不过通过三次谈判，都和平解决了。像以前上班时，前两小时都是接待上访的人，现在没有了，你坐在这儿这么长时间，哪有上访的，不但没有上访的，相反，都是求助的。我们已与老百姓产生了鱼水般深厚情谊。①贾主任访谈，2011年11月24日。

政府工作人员受到义工感染，纷纷加入义工队伍。5个工作人员当中，有3人加入了义工队伍，这样的政府已从管制型向服务型转变。

（三）扩大了第三部门的力量和增长空间，并且在一定程度上保障了人民的权益

义工组织在与政府打交道的过程中，尽管是被动的配合，但在政府部门的影响下，也获得了几个方面的发展：一是借官说话。义工组织开始关注政治，并利用国家提供的制度性渠道，即以人大代表的身份进入政府决策过程。二是树立品牌意识，打造金牌项目。经常组织爱心会员进行环保、爱心收割、困难户走访、募捐等活动，树立品牌意识。三是注重抓组织和队伍建设，积极吸纳一些高素质的人员入会，比如博士、董事等。人才兴，才能组织兴，抓好骨干是组织建设的关键要素。四是财务透明，信息公开。建立独立账户，通过定期在网上公布善款的出入，工作细致入微，做到善款善用，合理透明。五是重视宣传。通过创办传播媒体，进行自我宣传和外部宣传。自我宣传一般通过开展重大公益性活动，打着旗帜、标语等，如“W爱心会为您服务”、“DK慈善义工为您提供无息贷款”等。这些口号、标语起到一定的动员和宣传作用。另外，爱心会还组织演讲团，深入各大学校、企业等进行义工理念和义工事迹的宣讲。同时，爱心会的网站也与政府机关网站连在一起。外部宣传则主要是通过报纸、网络等媒体效应，积极配合媒体记者进行事迹报道；开设新浪微博、博客等。义工的行为，如同滚雪球一样，具有巨大的感染力，先由处于网络中心地位的义工精英带动，再由点到面，最后向组织外拓展和扩大。

义工组织通过与政府合作，取得一定的政治资源，并借助国家权威及其符号，得到社会认可，增强了NGO的合法性。这个合法性既有政府认可的行政合法性，也有普通百姓对爱心会认可的社会合法性，这就扩大了第三部门的力量和增长空间，同时也在一定程度上保障了民众的权益。2009年，开发区大地村80余户居民找到了W爱心会求助：他们是外来搬迁户，虽有土地承包资格，但却没有获得土地承包份额。曾多次找到村领导进行商议，但此事却一直没有真正落实解决。村里进行了几次分地，这80户村民却未分到一垄地。了解情况后，W爱心会向开发区湾里街道反映了相关的征地政策问题，协助街道圆满地解决了这个问题。类似这样的例子不胜枚举。在百姓看来，W爱心会义工是民情观察员，是他们的主心骨，是他们的利益代言人，所以在开发区一带，老Z及义工们都深受百姓的欢迎和爱戴。

五、结论与讨论

改革开放之后非政府组织逐步发展、壮大，政府虽然从最初的管控逐步转向宽松的政策，但非政府组织仍是常常不得不依赖和求助于政府，以获得生存和发展空间。而本文通过对D市W爱心会与政府互动关系的研究，揭示出非政府组织与政府关系的另一种形态，这就是政府在公权力领域反过来依赖第三部门。我们将这种原本政府权力发挥作用的领域，社会组织却成为政府不可或缺的依靠的现象，称为“反向依赖”。这一概念部分地受到卡尔·波兰尼的巨著《大转型：我们时代的政治与经济起源》以及王绍光《大转型：1980年代以来中国的双向运动》的启发，旨在说明当市场取代社会，成为统治社会各个领域的原则，从而形成所谓的“市场社会”之时，出现了社会为保护自身而展开的反向运动。将其用在这里，是说明其方向的指向问题，这与以往研究隐含的“NGO组织依赖政府”的“第三部门依附式发展”、“非对称性依赖”、非平衡性依赖不同，也不同于二者的双向依存关系，它体现出政府积极主动寻求与义工组织的合作，而且是在公权力领域中的合作。通过这种“反向依赖”，政府实现了一种“软权力治理”的逻辑。

软权力（soft power）一词，最早是由美国著名政治学家、哈佛大学教授约瑟夫·奈在1990年出版的《注定领导世界：美国权力性质的变迁》一书中提出的。葛兰西（Antonio Gramsci）也有过类似的论述，他认为权威的核心（语义）不在于强制和暴力，而在于用价值观成功地塑造全社会，建立权威也就是塑造共识的过程，故而突出文化、思想、意识形态的重要性。我们提出“软权力治理”概念，一方面是说非政府组织作为治理中的重要行为体之一，与国家（政府）或商业部门所依靠的力量是完全不同的，国家依托的是征税权、军队和警察等强制性力量，商业部门依靠的是自己的经济实力，而非政府组织所依靠的是由规范、道义、激情而产生的权威，这是一种“软权力”；另一方面是说政府已经改变了原来强制性的一面，而呈现出柔性运作的特点，但最终却达到实现国家意志的目的，这也是一种“软权力”。本文意指转型时期的政府在实施治理过程中，借助义工组织由激情、道义、人性关怀而产生的权威，以实现国家权力的柔性运作。我们把政府的这种治理方式称为“软权力治理”。因为软权力的运用方式主要是进行人性关怀、说服教育、民主协商，所以它更符合“治理”的特点，即多种力量对于公共事务的合作治理。

“软权力治理”在一定程度上推动了政府部门工作方式从刚性强制向柔性治理的转变，也在一定程度上保障了人民的权益，同时这种治理方式也提升了地方政府施政的合法性，并且强化了政府的意志和利益。同时，在义工组织的介入之下，民众的利益得到了保护。表面看来，这似乎达成了一种“双赢”的效果，然而事情到此并没有结束，呈现出二律背反的情况：

疑问一：谁是“软权力治理”模式下的获益者？

就拆迁问题来说，表面看来，短时期内百姓确实得益了，但是问题并不是这样简单：拆迁最大的获益者其实是政府，征地虽然给了百姓一定的补偿，但获得极为丰厚收入的还是政府。正如前面所分析的，国家对土地征用主要靠补偿方式，而国家可以用较低的价格征用，再用较高的出让金或以税收形式转让给国有土地使用者（企业和开发商），传统的征地政策和通过市场进行土地招标的转让办法所形成的高额土地价差已经成为了各级地方政府主要的财政来源。另外，从长远来看，让农民进城的做法还有很多让人疑虑的地方，比如改变了农民的生计模式，还会引发土地危机等。

疑问二：非制度因素是好还是坏？

在草根组织体制内资源获得不足、先天发育不足的情况下，要想使组织更好地发育，则必须善于发现和培养组织中的核心人物，尤其是领袖人物的道德力量、人格魅力是很重要的。

在这一个案例中，展现的软权力治理，很多是依赖人性、道德、地方性知识等非制度因素。如老Z、社区书记及其他义工在挨家挨户对老百姓进行说服教育时，通常采用大道理变小道理、旱路不通走水路、循环工作、把矛盾化解在炕头上等一系列措施，最终使老百姓从不理解到理解，从不支持到支持。土生土长的当地人，朴素的道德情怀和乡里乡亲的地缘关系，都使得这场群体性事件得以平息。但同时，人情、面子和地方性知识等都属于非制度性因素，这或许并不利于公民意识的觉醒和公民权利的伸张。有时，人情可能会压制权利（Right），也就是说虽然权利受到损害，但是迫于人情道义，而不去争取自己应有的权利。因此，也不排除它终究不过是一种治理的工具。比如，在W爱心会章程中，明文规定经费的来源之一是政府资助，但目前政府资助的力度不大，甚至有个别部门认为爱心义工是免费的劳动力，可以随意使用，义工没有受到应有的尊重，等等。那么，它是政府治理的一种工具吗？NGO组织应该具有多样性，有自己独立的价值取向、独立地发挥作用的方式吗？这是需要进一步探讨和延伸的问题。但不可否认，当某些地方政府面临着各种经济、社会和政治问题带来的巨大冲击和一定的治理困境时，软权力治理也不失为一个明智之举，这也是地方政府探求治理模式以适应经济社会发展的一种结构性体现。

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