地方政府职能转变中的路径依赖与路径选择
——以新制度主义为视角

张　蕊

(南开大学 周恩来政府管理学院，天津　300071)



● 经济与管理

地方政府职能转变中的路径依赖与路径选择
——以新制度主义为视角

张蕊

(南开大学 周恩来政府管理学院，天津300071)

我国地方政府职能转变经历了漫长的过程，却依然转变不到位。而任何改革都不是在真空中进行的，要处在一个已有的制度环境中，从而形成“路径依赖”。传统体制的残留、坚固的制度结构和权力结构，以及作为既得利益者的利益集团的阻挠，都成为我国改革中形成路径依赖的因子。为了打破这种路径依赖的锁定效应，必须进行全面地、规范化的制度变革。

地方政府职能；路径依赖；制度结构；权力结构；利益集团

一、问题的提出

地方政府职能转变是指“政府在一定时期内，根据经济和社会发展的需要，对其职责范围、内容、职能关系等进行的调整与转移。”[1]从1988年首次提出转变政府职能至今已有25年的历史，政企分开、政事分开、政社分开等内容人们已经耳熟能详，可是依然未能解决。最重要的一点是我国政府职能转变主要体现为组织机构的内部调整而很少涉及制度层面，或者是少数边缘性制度的微调。“制度具有阻碍任意的结构性变迁的特征”，[2]因此，地方政府职能转变由于制度约束，有些问题一直悬而未决。本文从新制度主义的视角出发，探讨地方政府职能转变中存在的制度变迁的路径依赖现象。新制度主义理论认为“制度是扎根于政体的组织结构或政治经济中的正式或非正式的程序、惯例、规范等,它们包括宪法规则、官僚标准的执行程序等,制度本身就是一个行动者。”[3]而作为中观层次的历史制度主义则从更加完整的角度界定了制度：“制度是对行为起构造作用的正式组织、非正式规则以及与之相关的程序。并且指出作为政治行动背景的制度有：选举竞争规则、政党体系的结构、政府各分支间的关系，以及诸如公会一类的经济行动者的结构和组织。”[4]新制度主义者们将制度本身视为一个行动者，重视制度本身的内在机理和结构，并指出制度变迁会受到路径依赖的阻滞。

制度变迁是指“制度的替代、转换与交易的过程，通常是一种效率相对较低的制度安排向另一种效率相对较高的制度安排的变迁”。[5]我国地方政府职能转变处于一个紧密的制度环境中，而制度变迁“路径依赖”的特性一定程度上阻滞了地方政府职能转变的进程。路径依赖就是指“制度的一种自我强化机制，即一旦某种制度被选择后，制度本身就将会产生出一种自我捍卫和强化的机制，使得扭转和退出这种制度的成本将随着时间的推移而越来越困难。”[6]更为直观地讲，路径依赖就是指过去的历史性的行为会对当下的选择产生影响，如诺斯所说“路径依赖与其说是一种‘惯性’，还不如说是过去的历史经验施加给现在的选择集的约束”。[7]地方政府职能转变是在现有制度安排的基础之上进行的，必定会受到传统行政体制、历史性的权力结构、固化的制度结构以及利益集团的阻挠，它们共同构成了“路径依赖”的锁定因子，妨碍了改革的进程。因此，必须打破这种“锁定效应”，从根本上革新制度安排，才能顺利实现地方政府职能的转变。

二、地方政府职能转变中“路径依赖”的锁定因子

地方政府职能转变并不是进行简单的机构改革或人事精简就能实现的，在我国渐进式变革的改革历程中，所有变革都是在原有体制、制度与权力、利益结构的基础之上进行的，形成了严重的“路径依赖”特征，而这些旧有的因素极易形成一种“锁定效应”，阻碍制度的变革。

(一)传统体制的残留

我国所实施的渐进式改革必定是在旧有的制度基础之上进行的，长期以来的计划经济时代所形成的各种制度势必会发挥其残存的余力阻碍制度的变革，如同马克思所说：“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造。一切已死的先辈们的传统，像梦魔一样纠缠着活人的头脑。”[8]因此我国地方政府职能转变实际上是处于一个部分旧有的计划体制下的制度和部分不成熟的市场体制下的制度混合而成的制度环境中。

首先，在传统政府管理体制中，政府组织是进行国家与社会公共事务管理的唯一权力中心，其活动依靠的是强制力和权威性，并且由政府掌握着一切资源分配的权力。在这种行动逻辑的驱使下，导致政府组织在政治、经济、文化与社会领域的管理职能不断扩张，行政管理的权力和责任都附加在各级政府身上，由此也导致了政府组织规模的不断扩大，财政压力日益繁重。在历次改革中，虽然都强调了对政府职能的重新界定，但是改革却通常止于机构的精简和人员的缩减，并未从根本上将政府解放出来。

其次，从我国各类组织的演化历程可以看出，其发展都没有完全脱离计划经济体制的影响。政府组织依然掌握在党的控制之下，私营企业的产生要么是由农村改革催生的，要么是由中小型国有企业改制而来；大中型的国有企业则改制而成为现今的公司制国有企业；事业单位基本都是由政府改革中剥离而出；而社会组织依然蒙着浓重的政府色彩。大部分的组织都是在计划经济时代萌芽并孕育而生，这些组织的成长伴随着市场化的改革而不断进步，但依然表现出传统体制下的特征，阻碍了市场化的进一步发展，也妨碍了地方政府还权于市场、还权于社会的进程。

再次，作为非正式制度的传统思想观念严重影响了地方政府职能的转变。诺斯指出：“我们认为，在现代西方世界，日常生活和经济运作是按正规法律和产权来安排的。然而，即便是在最发达的经济中，正式规则也只是决定选择的总约束中的一小部分(尽管是非常重要的部分)；——我们日常在与他人发生相互作用时，无论是在家庭，在外部社会关系中，还是在商业活动中，控制结构差不多主要是由行为规范和习俗来确定的。”[9]在我国传统文化中，崇尚的是“大一统”思想，追求权力的高度集中，而在计划经济时代一直采用高度集中地权力领导模式，导致权力本位的价值观念根深蒂固。这就导致对权力本位的追求在政府组织中一直处于核心地位，使得政府只是对上负责而不是根据社会需求来发挥其职能。

“一种制度一旦形成，不管是否有效，都会在一定时期内持续存在并影响其后的制度选择”。[10]并且会产生“由参与者的认知能力所决定的主观选择模型继续认同旧的基本制度结构，导致旧制度在新政权中以新的形式延续的情况。”[11]我国传统体制的影响根深蒂固，为了打破这种传统的束缚，必须彻底进行制度的革新，才能保证地方政府职能的顺利转变。

(二)固化制度结构的束缚

“制度结构是一个社会中正式制度和非正式制度安排的总和。”[12]在现代化的多元社会系统中，制度是以一定的相关性和层次性相互联结在一起的制度系统。如科斯所说：“每一项制度安排都必定内在地联结着其他制度安排，共同‘镶嵌’在制度结构中，所以一项制度的效率还取决于其他制度安排实现它们的完善程度。”[13]我国社会的发展在不断探索中也形成了稳固的制度结构，以“党的领导”为核心制度，以及纵向层级政府中的等级制度和横向的政府与市场的关系制度等。

1.党的领导为核心

小雨是一个留守孩子，家中还有一个弟弟，爸爸妈妈常年在国外打工，平时都是爷爷奶奶照顾姐弟俩。通过家访了解到，孩子的爷爷奶奶对孙女疼爱有加，但对于学习和习惯的要求也特别高，要是知道了小孙女有早恋倾向，那绝对是一场暴风雨。这事还真不能和她爷爷奶奶说。这天，我借机把小雨留下来帮我整理教室的板报。我们一边整理一边聊天，聊她的爸爸妈妈。聊着聊着，小雨哭了，她说爸爸妈妈有时过年都不回来，已经有一年半没见到他们了。我告诉她，我愿意像她妈妈一样聆听她的倾诉，什么时候想说就找我。

核心制度是指以社会中的某一中心力量为本源而发生或发展起来的制度，这个中心的力量或制度是整个国家制度体系的核心内容，主导整个制度结构并能够派生出其它制度。对于党的领导制度，金东日教授总结出以下几点：“一是党委制度、党组制度，党的机构直接渗透到除了宗教机构以外的几乎所有社会组织，从而实现党的领导；二是在党委领导下的行政首长负责制；三是党管干部制度，国家的一切干部都在党委的领导下(组织部)统一管理，而政府的人事部也受党委的领导；四是分工管理制度和双重领导制度，把政府的工作根据其性质划分几大块，并由同级党委的副书记或常委委员分工负责领导的制度。双重领导制度就是各级政府机构受中央和上级党委和同级党委领导的制度。”[14]这些制度的紧密安排，便形成了一个稳定的制度结构，在发生制度变革时，便会相互凝结，抵制变革。

坚持党的领导是中华人民共和国永远遵循的基本宗旨，然而，“党的领导过程必须与党的执政过程相连接，其中的关键是要根据充分尊重宪法和国家制度运行的规则来调整党的领导体制、领导方式和领导过程。”[15]党的领导应该是在思想路线等方面的宏观领导，而不是事无巨细地一根针插到底。党不但在政府中享有绝对的领导权力，甚至国家的权力机关——人民代表大会也置于其控制之下，地方党委通常会在各级人大中设立党组，而将人大纳入自己领导之下。如有的学者所说的：“人大的主要职能是标志政权的合法性，而不是决定国家的政治进程。”[16]不仅如此，人大的日常工作的正常开展都要依附于同级党委和政府，这严重削弱了地方人大的地位，也导致地方政府不是向人大负责而是向党委负责。

2.纵向等级制度

在我国实行的是等级制政府组织形式，“等级制是由一个人拥有最终权力和责任并以从上而下的层层控制为基本特征的组织结构。”[17]我国地方政府的权力由中央政府下放，并逐级对上负责。而为了保证该制度形式的顺利推行，也设计出了一系列的子制度与其相补充。

第一是财政制度。财政乃为庶政之母，合理的财政资源分配能够提高政府提供公共产品和服务的能力。自分税制改革以来，由于税种的重新划分，中央的财政收入有了明显提高。而地方税种了除营业税、所得税外，均为小额税种，导致地方政府尤其是基层政府缺少稳定的税收来源，收入极其不稳定。对于地方税种的管理权限又集中在中央，地方政府没有设置税种的权力。但是与此相应的事权划分却极为不对称，中央政府和地方政府之间以及地方政府层级间职能分配没有制度性规定，而是依靠行政手段进行，导致事权层层下放，财权逐级上收，因此，地方政府在运行中出现了严重的事权与财权不匹配的现象，使得其职能的发挥有心无力。

第二是官员晋升制度。我国官员的成长或晋升一般会形成一种逐级淘汰的锦标赛式结构。“官员晋升锦标赛是指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定，它可以是GDP增长率，也可以是其它可度量的指标。”[18]因此，我国地方政府官员的仕途掌握在上级政府手中。“从上而下的集权模式迫使政府官员惟上是命，从而不能把政府行为紧紧地连接到社会和顾客的需求上，更不能独立自主地开展工作。在官员的晋升主要取决于上级及特定部门或特定人的时候，官员的组织行为不可能定位在自己的服务对象——国民或市民那里。”[14]

在官僚制组织中，成员的进步主要是表现在官阶上的晋级，而能否晋级则主要取决于上级的决定，在这种官员晋升制度下，政府官员所关注的都是自己的前途，是上级的命令，这就更加加剧了政府中的等级性特征。

在财政制度、官员晋升制度和问责制度这三项制度的共同作用下，上级政府对下级政府的领导和控制作用更加明显，而下级政府工作的重点也更加聚焦于上级指示，唯命是从导致了地方政府对公众需求的忽视，影响了其职能的正常发挥。但是在改革过程中，这种等级制管理模式是根深蒂固的，而上级政府的控制欲望也很难消退，这在一定程度上阻碍了改革进程。

制度结构内部关系错综复杂，各种制度之间为了共同的预期往往形成一种互补并互相促进的关系，为了改善制度结构，最重要的是要促进制度结构的内部协调性。

(三)坚固权力结构的阻碍

“权力是政府有效行使其公共管理职能的前提条件”，[19]在我国层级政府组织中运行着一条自上而下地行政权力系统的同时，还运行着一条自上而下的党组织的权力系统，形成了党政二元权力结构，并由于我国特殊历史条件和特殊体制因素造就了我国独特的权力分配模式。有的学者曾说：“中国共产党在政权建设过程中已经历史地成为中国政治格局中的领导力量，是权力结构的核心，在权力结构中处于主导地位。”[20]然而中国共产党不仅是在政治格局中位居权力结构的核心位置，在整个层级政府系统也居于核心，党的力量能够干预决策、传达预期并进行控制。这些都“造成了一个运行复杂的权力机制，构成了一种同构性的结构，是一个在空间上、深度上和时间上自我相似的结构”。[21]沃马克曾言，“一定形式的党组织与国家机关平行设置，通过机构监督和将许多党的干部同时安插在这两个等级体制中而强化了中共对该政治体制的领导。无论国家机关在形式上拥有什么权力，党在相应级别上的机关才发出政治上权威性的声音。”[16]这种权力结构使得我国政府能够快速、准确地回应党的决策，加强党与政府之间的协调一致。但也有学者指出，党政二元权力结构造成了我国现今“政治上位的政治与行政一体化体制”，并表现出政治行政化和行政政治化的特征，即：“政治组织及其过程带有明显行政化特征的现象，而且政治同时承担着行政功能的状态”[22]以及“行政组织及其运行严重丧失自己固有特征的状态”。[22]在这种权力结构模式下，党组织牢牢掌握了对政府的领导权力，不只是在思想、路线和方针政策上进行宏观领导，而在具体事务中也进行强烈干预，使得“党政关系与国家社会关系以一种特殊的方式连接在一起，亦即国家与社会关系中渗透着党与国家(政府)的关系以及党与社会的关系。”[23]由于层级政府中遵循权力自上而下、对上负责的规则，同时又由党委和党组领导对同级政府进行严格控制，极易产生权力的集中。

(四)强大利益集团的阻挠

我国地方政府职能转变过程是一个重大的制度变迁过程，而在此变迁过程中势必会受到在原有的体制和制度下已经形成的利益集团的影响。“一种体制形成以后,会形成某种在现存体制中的既得利益的压力集团。他们力求巩固现有制度，阻碍进一步的改革，哪怕新的体制较之现存的体制更有效率。”[24]因此，在制度的初创时期其性质会取决于不同行动者之间的利益博弈，制度最终的建构结果则取决于不同行动者之间的实力抗衡。

既得利益者一般是在制度的初创时期就会形成，因为在那时制度架构就会出现秩序化倾向，“制度至少是正式规则是那些拥有谈判力的人创造，从而维护他们的利益。”[25]进入某一初始制度架构的行动者就可以自然成为受益者，而在制度建构完成之后，由于其规模的扩大及成本的降低，该制度创造的相对较高收益吸引了更多行动者加入，之后就会产生此种制度下的既得利益集团。当制度随着环境的变化自身不能适应时代发展而需要改革之时，利益集团就会更进一步发展成为强势集团而阻止制度的变革，因为他们关注的并不是该制度能否带来社会收益的增加而是自己的收益，新的制度即使能够带来社会总财富的增长，但却有威胁自身利益的风险，或者导致它们权力地位的下降，他们就不但会在思想理念上为旧制度辩护，也会自觉付诸行动，维持旧秩序而抵制制度的变革。

樊纲指出：“从理论上说，只有人受益而无人受损的改革是没有阻力的。难以进行下去的改革，一定是因为触及到某些既得利益，这些既得利益集团又有足够的能量阻碍改革。”[26]而几乎任何制度的变革都必然会使得一部分人丧失既得的利益，因此，制度的变革总是艰难的。“既得利益可能造成改革的两个结局，一是改革由于既得利益的阻碍而无法继续；另一个改革由于既得利益的强势操控而留下大量的后遗症。”[27]从我国变革的力度来看，采取的是渐进式变革，中央政府往往都是在确保制度稳定的前提下进行增量改革，也因此而产生了大量的“双轨制”现象。在市场主体之间、“养老制度”、“社会保障”等多个方面都存在“双轨”现象。“企图获取国民收入中更大份额的分利集团”正在变得越来越多，而它们“都影响到社会发展动力的分布和发展方向”。[28]

通常情况下，利益集团要么处于公权力的中心位置上，要么能够左右公权力的偏向，会尽力使已有的或将来的制度向着对自己有利的方向发展。然而，“一个按照统治集团的利益管理的偏狭的和独断的制度，它可能成为愈加具有压迫性和不稳定性的制度，并包含着潜在的动乱威胁”。[29]因此，为了顺利推进制度变革，并保证制度按照健康的模式发展下去，必须在制度的初创时期就尽量保持利益的均衡，形成一种稳定的秩序，以及平衡的利益结构。

三、打破路径依赖锁定效应的路径选择

“在实践中，制度体系通常并不是由标准模块构成的组合物(它的各模块能轻易地被另一个替换)。制度常常形成一个系统，体系中的每项制度是以其他制度为辅助的，在这种意义上获得系统的一致性。在某些个案中，用另一项制度替换一项制度会冒破坏体系一致性的危险。制度之间存在强烈的互补性时，在某个方向上的分步逐渐进行的制度变迁是不可能的。”[30]在渐进式变革中，首先在保持制度的稳定性的前提下才开始实施制度的微调，而单方面制度的微调不但会破坏原有制度结构的均衡状态，而且会因为制度系统中其他制度的牵绊和阻挠而收效甚微。因此，必须进行制度的全面变革。

第一是要重新完善制度结构。我国制度结构是复杂而又稳固的，首先要在坚持党的宏观领导的原则下建构制度化的党的领导模式，作为核心制度，必须建构一个健康的制度基础，才能理清凝聚在其周围的各种制度关系。其次是在纵向政府组织间，财权与事权的分配要协调统一，适当调整财税结构，增加地方政府尤其是基层政府的稳定收入；在政府横向间关系中，最为典型的是政府与市场的关系，要规范政府的宏观调控功能，使得政府只是进行市场监管，而不能干涉企业运营，更不能被少数企业所利用。

第二是要理顺权力结构关系。我国权力关系中最为特殊的一点就是拥有党政两条权利体系，形成了二元结构模式。“一方面，党政不分的国家体系本身就是一个扭曲的国家权力结构；另一方面，国家权力体系的软化就更是注定了这一权力结构运行的乏力处境”。[31]而早在改革开放初期，邓小平就指出：“改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题，这是关键，要放在第一位。”[32]要规范党政权力结构，首先必须将二者的职能和权力利用法律明确规定下来，而不是按照人为的意愿决定。其次是党要从繁杂的行政事务中脱离出来，将权力归还给政府，并对权力依法进行监督。

第三是打破利益集团的利益关系链条。权力和利益是社会生活中极具诱惑的两个元素，而在我国特殊的政治环境中，拥有了权力也就在某种程度上拥有了利益。因此，要想彻底杜绝利益集团对变革的阻挠，不只是要斩断利益链条，更要从权力的角度去彻底肃清利益根源。

“与西方相比我国的改革很大程度上是人为的调整和资源集中调配的过程，被长期沦为政治运动和权利斗争的工具。”[33]为了彻底落实我国的改革计划，必须坚决地从制度入手进行改革，而不能只是根据红头文件随意地进行。

四、结语

地方政府职能转变是我国现代政府建设的重要步骤，也是实现服务型政府构建的必经之路。然而任何改革都是处在特定的历史环境中，会受到“路径依赖”的影响。我国经历了计划经济时期，遗留下来一系列的管理方式和陈旧的思想观念。而制度并不是孤立存在的，会相互凝结并“内嵌”于稳定的制度结构之中，想要动摇已经形成的制度结构是非常困难的。此外，我国由于历史原因而形成了党政二元权力结构，虽然几经改革，却并未真正动摇。与权力紧紧依附的则是利益集团，在制度的初创时期总会产生一批既得利益者，而随着制度的进一步巩固，既得利益群体不断扩大，最终形成利益集团。新制度的建立必定会打破利益集团的利益格局，损害到他们的利益，因此，他们总是会横加阻挠制度的变革。为了彻底完成改革，必须进行全方位地制度变革，而不仅仅是进行局部的微调。

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(责任编辑：王荻)

The Path Dependence and Path Selection of the Transform-ation of Local Government Functions——With the New Institutionalism Perspective

ZHANG Rui

(Nankai University,Zhou Enlai School of Government,Tianjin 300071,China )

The transformation of local government function in China has experienced a long process,but it has not been transformed completely.Any reform is not conducted in a vacuum but in an existed institutional environment,which form the “path dependence”.The residues of the traditional system,the solid structure of institution and power, and the block of the vested interest group have become the factor of path dependence in China's reform.In order to break the lock of this path dependence, the comprehensive and standardized institutional reform must be carried out.

the function of local government;path dependence; institutional structure;power structure;interest group

2014-11-04

教育部人文社会科学研究规划项目“地方政府责任与问责制研究：组织和政策过程视角”(项目编号：HO113016)。

张蕊，女，南开大学周恩来政府管理学院博士研究生。

D625

A

1008-2603(2015)02-0068-06