转型期民族地区法制建设调整目标取向研究
——以甘南藏族自治州为例

高君智，马仲荣

（1.甘肃民族师范学院政法系，甘肃合作747000；2.甘肃社会主义学院，兰州730060）

转型期民族地区法制建设调整目标取向研究
——以甘南藏族自治州为例

高君智1，马仲荣2

（1.甘肃民族师范学院政法系，甘肃合作747000；2.甘肃社会主义学院，兰州730060）

综合考察当前甘南州法制环境，分析民族地区法制建设的特殊性，以转型期民族地区经济社会发展的实际情况为依据，在构建“一元法律秩序”的前提下，有选择地尊重民族地区传统法价值中的积极因素，这是转型期民族地区法制建设调整的目标取向。

社会转型；甘南州；“一元法律秩序”；法制建设

我国已基本形成了以《宪法》为依据，以《民族区域自治法》为主干，以自治条例和单行条例为主要内容的具有中国特色的民族法律法规体系[1]。西部大开发以来，民族地区经济、社会、文化等领域都获得了巨大发展，但与此相伴随，社会利益格局、人际关系、思想观念、文化模式、社会承受能力等领域逐渐彰显出转型期社会矛盾的复杂性和尖锐性，改变了民族地区的法制实践环境。特别是2008年拉萨“三一四”事件和2009年乌鲁木齐“七五”事件表明，新的历史条件下，面对国内外新的经济和政治形式，我国民族法制建设水平与民族地区社会快速发展现实之间还存在一定差距，民族地区的法制建设和完善仍然任重道远。因此，借助国家社科基金项目“社会转型期的甘肃藏区社会矛盾与民族关系相互作用研究”（0XMZ0001）的相关研究成果，以当前甘肃省甘南藏族自治州（以下简称甘南州）法制环境现状和法制建设为例，对转型期民族地区法制建设目标调整提出建议。

一、转型期甘肃藏区法制环境考察

甘南州地处青藏高原与黄土高原接壤带，位于甘、青、川三省交界，近70万人口，包括藏、汉、回、土、撒拉、东乡等24个民族。人口万人以上的民族有藏、汉、回三族；人口百人以上的民族有土族、撒拉族、满族、东乡族和蒙古族，形成了多民族大杂居小聚居、插花式分布的格局。这里是青藏高原社会大系的窗口，在内地与藏区之间起着承接过渡的作用，是“藏族现代化的跳板”[2]。近年来，甘南州加快法制建设，立法工作进展明显，通过“平安甘南”建设、普法宣传、增强执法中的民族元素等系列措施，逐步构建了具有民族区域特色的法制环境。

（一）法制建设成效明显

1.立法工作进展明显

2010年，对1989年版《甘南藏族自治州自治条例》（以下简称《自治条例》）进行了修订，将“贯彻依法治国方略，加强社会主义民主与法制建设”采纳进来。西部大开发以来，根据政治经济社会发展需要，出台了诸如实施《中华人民共和国义务教育法》条例（1999年）、实施《甘肃省计划生育条例》变通规定（1999年）、甘南州土地管理办法（2002年）、甘南州草原管理办法（2003年）和《甘南州突发公共事件总体应急预案》（2007年）等，极大地完善了民族立法，有效推动了民族法制建设。

2.是社会建设成效显著

2006年启动了“平安甘南”建设，制定了《关于建设“平安甘南”的实施意见》（修改稿），形成了一整套平安建设工作机制，以城镇、农牧村和基层单位为着力点，从基层抓起，分级负责，逐步推进，在全州110个乡镇、街道都成立了综治委（办），在村居、单位普遍成立了综治领导小组，建立健全了治保、调解、联防等群防群治组织，有效加强了社区治安管理、防范与服务。2011年5—9月间，全面厘清了行政执法主体和依据，规范了行政执法行为，促进了依法行政[3]。这一系列举措，为甘南州实施“1422253”发展战略和“十二五”发展规划创造了和谐稳定的社会治安环境和公正高效的法治环境。[4]

3.普法教育取得实效

甘南州围绕提高农牧民和宗教职业者的思想觉悟和法律素质这一主题，不断加强法制宣传教育，特别是加强了对加快经济发展方式转变、促进社会和谐稳定等方面法律知识的宣传。通过组建“马背普法宣传队”、“摩托轻骑法制宣传队”，开展了“法律进牧场、法律进寺庙”工作，有效推进了牧区群众和僧侣的普法教育工作[5]。2010年3—4月，抽调干部576人深入121座寺院开展了历时45天的普法教育，发放《民族团结教育读本》、《法律法规学习材料》等藏汉双语学习宣传材料[6]。使寺院法制宣传教育工作达到全覆盖，普法取得了实效。

4.执法中的民族元素进一步彰显

一是保障了藏区群众用本民族语言进行诉讼的权利。以2008年为例，各级法院为保障藏族当事人用本民族语言文字进行诉讼的权利，翻译布告、公告、判决360余页22 000余字，提供庭前、庭审翻译27次156小时[7]。二是设立了十多个巡回法庭，除了配备警用防卫工具外，还配备了车辆、帐篷、音响设备及多媒体证据展示系统等。这些执法过程中的民族元素，便利了群众的诉讼，彰显了社会主义民族法制建设中的区域特征。

（二）存在问题不容忽视

据上，自西部大开发以来，甘南州的法制建设成效明显，但与全国其他地区相比，进程明显滞后。随着市场经济的发育和城市化建设的推进，甘南州进入到“矛盾凸显期”，法制环境发生了新的变化。主要表现在以下几个方面：

1.转型期的社会矛盾特征明显

历史形成的草山纠纷、边界冲突时有发生。城市化和经济体制转轨中产生的征地、城市拆迁、下岗职工再就业等新问题日益增多。部分县市的部分地方不同程度存在流氓恶势力犯罪、盗抢牲畜、市场垄断、地方保护主义、聚众赌博和偷盗破坏电力、通信、公路、公共设施等违法犯罪问题。据统计，2000—2008年，刑事案件年均增长不到1%；民事案件年均增长约2.4%；经济案件年均增长约20.6%。以2008年为例，州法院共受理各类案件1 229件。刑事案件161件213人，其中“三一四”打砸抢烧暴力犯罪案件16件，故意杀人5件，占3.4%；伤害32件，占22.3%；盗窃38件，占26.2%；抢劫18件，占12.4%；交通肇事22件，占15.1%；贪污贿赂3件，占2%；毒品4件，占2.7%；其他23件，占15.9%；各类民事案件784件，其中婚姻家庭458件，占58.4%；合同176件，占22.4%；权属150件，占19.2%。共受理执行案件220件，执结206件，执结标的额1.32亿元。共接待来访群众76人次，处理来信112件次，受理再审案件3件。经济纠纷增多，民商案件、执行案件增速加快，表明转型期各类矛盾纠纷多元化、复杂化、表象化特征正日益凸显。

2.社会治理难度加大

群体性事件有抬头趋势，并呈现出关联多极化，对地区社会的破坏呈现多元化等特征。尼江事件①从1995年10月至2001年6月，历经6年之久，起先只是一桩简单的牲畜偷盗案，逐步升级为草山纠纷，后经少数违法分子多次挑唆，并胁迫群众参与，最终成为造成严重后果的涉枪刑事犯罪。、几次影响较大的上访事件②都是个别开发商操纵的，其目的就是把开发商之间的一些矛盾转移到群众身上。、2008年3月事件③2008年3月15—18日，甘南州发生的打砸抢烧暴力犯罪事件致使94名公安民警、武警官兵和干部群众受伤，造成国家和个人财产损失2.3亿元。，就是例证。期间，不法分子还试图通过焚烧清真寺挑起民族矛盾制造社会动乱。近年来，达赖集团及极端宗教势力的破坏活动有增无减，有渐趋频繁之势，使得社会治理难度加大。

3.法制环境不统一

由于历史原因和传统文化的回潮，近年来，习惯法和传统势力的社会功能回潮彰显，在某种程度上体现出一种参与“社会控制”的角色，主要表现在两个方面：其一，部分地区依法行事的自觉性不强，教法原则、部落习惯法在婚姻、财产继承与分割、偷盗抢劫、伤人杀人、民事赔偿等方面仍然扮演着社会规范的作用[8]。其二，活佛、喇嘛、原部落头人及其直系后裔（象征权利的继承）不时参与民事纠纷的调解，部落势力干预地方政务的现象时有发生[9]。另外，行政命令、权威意志、行政干预司法等现象仍时有发生，执法人员不足、执法水平参差不齐的问题依然存在。这些都对甘南州的法制环境造成了人为的“错位”，破坏了法制环境的统一。

二、影响转型期甘肃藏区法制建设因素分析

影响民族地区法制环境的因素是多方面的，自然环境、历史文化、经济社会发展和社会发育程度都对民族地区社会秩序建设具有一定的制约作用，而市场经济的发展、城市化的推进、国内外民族宗教关系的发展是影响当前甘肃藏区法制环境的关键因素。

（一）传统文化价值观中的消极因素

由于历史原因和民族文化传统，甘南州三大主体民族形成了“藏族重牧轻农商、汉族重农轻牧商、回族重商轻农牧”的生计文化价值观。这明显与市场经济理念相冲突，依然在一定程度上影响各族群众在市场竞争中的心理态势，严重阻碍了法制建设的发展和进步。受此影响，部分新兴行业形成了从业者群体和民族分层的某种重合。例如：牛羊肉加工和餐饮行业以回族为主要经营者；娱乐、休闲和个体旅游业则以藏族和汉族为主要经营者；运输业则回、汉等多民族共赢。这样一个多民族、利益主体多元化、竞争日益显性化市场经济发展进程中，需要通过完善立法维护各族公民正当的利益诉求。

（二）城市化进程中带来的社会问题

城市化是民族地区步入现代化的必由之路，随着城市化的逐步推进，一方面对民族地区的发展从根本上保证了该地区的政治稳定；另一方面对民族地区现行的政治体系、利益分配、传统文化以及社会结构产生强烈冲击。[10]甘南州既出现了城市改造、拆迁安置、就业与社会保障、流动人口管理、产业结构调整等城市化进程中具有普遍性的社会、政治、经济问题，也出现了不同民族成员间在语言文化、风俗习惯、宗教信仰等方面，因缺乏相互了解和尊重而引发的矛盾。外来人员与当地民众形成了就业与社会资源竞争，带来了文化冲击，在社会生产生活中造成新的矛盾和问题。成为影响转型期甘肃藏区法制建设的一个不容忽视的因素。

（三）国内外民族宗教关系发展呈现的新特点

近年来，西方敌对势力利用民族宗教问题对我国进行“西化”、分化的活动愈演愈烈。特别是达赖集团调整了其分裂活动策略，积极与“台独”、“疆独”及其他海内外反华势力相互勾结，试图通过破坏藏区经济发展、扰乱社会秩序达到其分裂国家的目的。2008年3月，甘南州6个县市、27个乡先后发生打砸抢烧暴力犯罪事件。其间，夏河县阿木去乎镇的不法分子试图焚烧清真寺，制造民族矛盾。这一系列恶性事件正是国外“藏独”分裂势力利用一些不守教规、寺规和国法的僧尼从事分裂活动、扰乱社会秩序的结果。这对民族地区法制统一与建设提出了新的挑战，成为影响转型期甘肃藏区法制建设的一个十分重要的因素。

三、甘肃藏区法制政策调整目标取向

法制环境体现着社会进步程度的基本状态，决定着物质文明和精神文明的性质和发展进程。甘肃藏区由于历史文化发展、民族习俗、宗教信仰等方面的特殊性，形成了法制建设的特殊性和复杂性。在依法治国语境下，如何构建转型期民族地区的社会秩序，不仅是一个理论问题，更是一个实践问题。甘肃藏区社会转型期的系列特征正进一步凸显，良好的法制环境成为甘肃藏区经济社会文化发展的必然要求，建设“一元法律秩序”成为今后甘南州的法制政策调整目标取向，也是经济、政治、文化协调发展和社会全面进步整体目标的内在要求。

（一）社会主义社会秩序建构的本质要求

任何社会的规范体系都是由该社会的本质制度所决定的。新中国成立60多年来，特别是改革开放30多年来，民族法制建设成绩斐然，民族法制体系已比较完善，对维护民族团结、社会和谐稳定乃至祖国统一起到了重要的保障作用。《民族法制体系建设“十二五”规划》明确提出要“不断完善体现中国特色、符合科学发展要求的民族法律法规体系”。由此，可以说，一元法律秩序是社会主义社会秩序建构的本质要求。

（二）民族事务管理和市场经济发展的客观需要

转型期民族地区矛盾一定范围内还带有阶级斗争性质。这就需要民族地区政府正确判断，将民族工作纳入法治化轨道，这也是民族事务社会管理的最好创新[10]。市场经济是法治经济。大力发展社会主义市场经济是甘肃藏区开发与振兴中不可或缺的必然条件。随着地区间联动性的加强与市场经济一体化的加速，要求民族地区从国家统一市场和区域经济联动发展的角度，不断完善现有法律，研究制定实际需要的新法规、新政策，提高法律在民族地区的调整力度，以法治理念为指导，以法制实体规范和程序规范为支撑，建立以法治为基础的现代市场经济体制，构建民族地区的和谐社会。

（三）当前甘肃藏区法治环境的现实要求

对当前甘肃藏区社会秩序控制效果的考量是如何调整当前社会秩序最直接的参考依据。根据刘艺工、刘利卫2008年10月在甘南州的调研，在解决草山纠纷问题的过程中，受访人认为活佛的作用最大（占受访者49.83%）；次之是政府（包括司法机关）（35.12%）；第三是村委会（9.03%）；最后是部落组织（6.02%）。当问及在纠纷处理中认为最具权威的机关时，57.86%的受访者选择了司法机关，19.73%选择了部落组织，16.32%选择了乡政府，5.69%选择了村委会。2011年6月，本课题组在合作和碌曲就民众对习惯法的相关田野调查中发现，很多人对习惯法的认知更多体现为一种道德伦理观念，一种民族传统，一种文化情结。在牧区民事和经济纠纷中，在当事一方由于法律意识、民族文化背景等缘故而不认同习惯法的约束力，或者不愿意通过习惯法或习惯势力进行调节时，就会产生“规范效力差”，导致调解行为失效，甚至引发新的纠纷和矛盾。也就是说，“在一个变迁很快的社会里，传统的效力是无法保证的”[11]53。与传统的纠纷解决机制相比，广大农牧民群众对现代法律体制在社会控制的优越性上保持了较高程度的认同，更多的民众倾向于公平公正的司法制度。

综上，从社会主义法治建设，从民族地区市场经济发展，从甘南藏区法制环境的现实要求这样一种“宏观—中观—微观”的多层次进行观照，“当前中央对民族法制建设的要求更高，少数民族群众对民族法制建设成效的期待更为迫切，民族工作机构依法行政的能力建设面临着更加紧迫的任务”[10]。

四、转型期甘肃藏区法制建设

“现代的社会中并不把法律看成一种固定的规则了，法律一定得随着时间而改变其内容。”[11]57甘肃藏区法制文化是随着民族区域自治实践和社会主义市场经济的发展逐步建立和完善起来的。甘南州要根据当前市场经济发展和城市化建设的实际，以理论创新和政策完善为重点，依据《民族法制体系建设“十二五”规划》，抓紧制定配套的法律法规，保障民族自治地方依法行使自治权，建设“一元法律秩序”。具体应该做好以下几个方面的工作：

（一）认真贯彻“依法治国”政策，努力加快民族立法建设

一是以解决贫困、民族地区开发问题和促进民族团结进步为目标，尽快对原《自治条例》、《单行条例》进行认真梳理，使之与修改后的《民族区域自治法》相配套，并以此检验法制现代化建设的实效。二是加强民族法律法规的规范化与系统化建设，强化立法程序，使现有民族法律法规成为效力等级分明、结构严谨、协调统一的整体，保证民族法律法规的有效施行和整个民族法制的协调发展。

（二）健全民族立法监督体系，维护法律尊严

社会主义市场经济与法律秩序是一种内在的耦合关系，因此要高度重视法律协调的作用，加强民族执法和司法，建设公正高效权威的审判制度，建立严密有效的法律监督及保障机制，加强对政府行为中实施民族区域自治法律制度情况的监督，以诉讼的形式处理违反民族区域自治法律制度的各类案件，充分发挥司法监督功能，确保市场经济环境下民族地区依法行政、依法治国方略的有效实施。

民族地区树立法制权威、维护法律尊严，及时、妥善处理民族利益问题。依法坚决打击民族分裂势力、暴力恐怖势力和宗教极端势力的分裂破坏活动，依法维护国家利益和民族团结，维护社会稳定、维护国家的主权与统一。

（三）加强民族法制理论研究，探索民族立法实践的理论指导，培养民族法制人才

加强构建社会主义和谐社会目标下民族法制理论研究是民族地区建设“一元法律秩序”的关键环节。例如，在如何对待本土法资源的问题上，依据“一元法律秩序”否定其他社会规范在社会秩序中与法律平等重要的地位，但并不否认它们在维护社会秩序中能够发挥的作用，以及一元法律秩序包含着多种社会规范共同作用的实质，根据习惯法在社会控制中的现实功能，深刻把握藏区各民族的心理惯性，做好开展调查，在继承、改造和利用的基础上，将习惯法中合理、有益的部分通过立法活动上升为地方民族立法，使之融于社会主义法制的科学体系之中。同时，加强民族立法机关的建制和立法专门人才的配置，建立一支包括一定数量的专职研究者或研究机构的高质量的骨干队伍。

（四）运用多元手段，推动法制建设

“徒法不足以自行”，法制建设是一项系统工程，除了由立法为主转变为立法、执法、司法、普法同步发展建设良好的法制环境之外，还需要注意为统筹经济社会、城乡、人与自然、区域、对外开放协调发展服务。尤其要做好以下几项工作：其一，注意发挥民族政策和社会主义道德等社会调节手段的功能，有效弥补民族法律法规调整之不能。其二，甘肃藏区寺院、宗教等组织分布广泛，历史上的部落势力和影响的影子仍然存在，要充分研究和发挥这些非政府组织（NGO）在社会秩序构建中的积极作用，发挥其所固有的社会舆论控制、道德制约等功能，在法院调解过程中依法合理运用社会精英和宗教领袖的作用，在各类纠纷的彻底解决和处理结果的执行方面发挥积极作用。其三，注重消除体制的障碍，完善民族地区社会主义市场经济制度改革的总体思路，将支援民族地区经济社会发展的措施和经验制度化，保障少数民族享有的教育、就业、医疗、社会保障等方面的平等权利，在各民族平等的基础上推进民族法制的现代化，充实和完善民族地区社会主义市场经济体制下的法律体系。

五、结语

“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。”[12]充分认识当前甘南政治、经济、文化、资源、社会等各要素之间相互关联、相互促进、相互制约的关系，以科学发展观为统领，以经济建设为中心，加快依法治理的进程，建立以法律调节为核心的民族地区社会发展体系，为社会发展提供和谐的法制环境，只有这样，才能从根本上解决各种社会矛盾，实现社会成员、群体、阶层、集团之间关系和谐，顺利完成社会转型；也只有这样，各族人民才能“走出一条具有中国特色、甘南特点、时代特征的跨越式发展道路”，[13]成为甘肃省乃至国家全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化、构建和谐社会的重要力量。

［1］徐海滨.国家民委介绍《中国的民族区域自治》白皮书有关情况［N/OL］.2005-02-28.国际在线.http://gb.cri. cn/3821/2005/02/28/1062@462901.htm.

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［5］甘肃省司法厅.我省“五五”普法工作取得重大成绩［N/OL］.2011-6-28.甘肃司法网.http://www.gssf.gov.cn/

［6］徐仲英.守护蓝天:甘南州集中开展寺院法制宣传教育［N］.甘肃日报，2010-06-17（2）.

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［13］李钰.甘肃省政府回顾“十一五”、展望“十二五”系列发布会之六［N/OL］.2010-12-15.http://www.gscn.com.cn/

［责任编辑：李 莹］

BF052

：A

：1008-7966（2015）01-0001-04

2014-10-28

2010年国家社科基金项目：“社会转型期的甘肃藏区社会矛盾与民族关系相互作用问题研究”(10XMZ0001)

高君智（1969-），男，甘肃定西人，教授，主要从事法制与民族地区社会发展的研究；马仲荣（1974-），男（回族），甘肃临潭人，博士，副教授，主要从事民族学的研究。