浅析网络实名制与公民基本权利的冲突与协调

颜竹芹

（苏州大学王健法学院，江苏苏州215000）

浅析网络实名制与公民基本权利的冲突与协调

颜竹芹

（苏州大学王健法学院，江苏苏州215000）

从2002年有学者第一次在我国提出网络实名制，到工业与信息化部的两个征求意见稿出台，网络实名制正一步步向我们走来。社会各界对网络实名制褒贬不一，公民的隐私、名誉、表达自由等基本权利和自由面临着新的挑战。在这一背景下，应当认真探索以法律途径规范网络实名制的正确模式，警惕实施网络实名制使公民基本权利如隐私权、言论自由等受到侵害，努力在网络实名制与公民的基本权利保护之间寻求一种平衡。

网络；实名制；基本权利；冲突与协调

一、网络实名制的立法与实践背景

在中国，社会各界对网络实名制的关注由来已久，一般认为，最早在中国提出网络实名制的是2002年清华大学李希光教授在谈及新闻改革时提出建议“应该禁止任何人网上匿名”。2008年两会召开期间，价值中国网CEO林永青和北京仲裁委顾问高宏道律师一起起草了“网络实名制立法建议”，并向人大相关立法部门提交了建议书。同年8月国家工业和信息化部正式答复网络实名制立法提案，表示，“实现有限网络实名制管理”将是未来互联网健康发展的方向，至此网络实名制立法进程正式启动。2012年12月十一届全国人大常委会第三十次会议审议通过了《全国人大常委会关于加强网络信息保护的决定》，规定网络服务提供者为用户办理网站接入服务，办理固定电话、移动终端等入网手续，或者为用户提供信息发布服务，应当在与用户签订协议时，要求用户提供真实身份信息。2013年3月国务院办公厅向国务院各部委、各直属机构下发了关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》的任务分工和有关要求的通知：2014年上半年出台并实施信息网络实名登记制度。当年4月工业与信息化部公布了《电话用户真实身份信息登记规定(征求意见稿)》和《电信和互联网用户个人信息保护规定(征求意见稿)》，拟对移动电话、固话、无线上网卡用户进行实名登记。

实践中，先后有校园BBS、博客、微博、社交网站等网络平台采取了实名制。2004年，价值中国网成立伊始，就倡导和实施全站实名制，成为中国第一家实名制网络媒体。2007年，互联网协会制定的《博客服务自律公约》亦提倡网络实名，人民网、新浪、搜狐等十多家博客服务提供商签署了该公约。2012年，新浪、搜狐、网易和腾讯微博共同正式实行微博实名制。此外，各大社交网站不断推广也使得实名注册的网友数量明显增长。

二、网络实名制的利弊分析

应否施行及施行后如何规制网络实名制都是值得研究的课题。固然，网络的虚拟性会出现公民基本权利受损且不易追究始作俑者的情况，这是支持网络实名制的主要理由，1993年美国《纽约客》杂志刊登的一则漫画标题——“在互联网上，没有人知道你是一条狗”形象地阐明了互联网的虚拟属性。虚拟网络非实名的情况下，违法犯罪者可以躲在网络背后匿名散播谣言，肆意侵害他人名誉、隐私，从事诈骗与盗窃。虚拟的互联网成了违法犯罪活动的新大陆。但是，在我国这样一个互联网法律规制体系尚未完全建立的情况下仓促采取完全的网络实名制其负面影响可能会更多。

（一）网络实名制之“利”

首先，政府可以更好的为公民服务，更好的管理公共事务。网络运营商进行网络管理也更方便，例如，采取网络实名制后网站可以将根据实名注册身份信息将未成年人拦截于一些提供不适合的网络游戏以及暴力内容之外。

其次，有利于网络环境净化，抑制网络暴力，公民的名誉权、隐私权等人格权间接得到保护。在采取网络实名制的情况下，网民在发表言论之前先考虑到后果，发表恶意攻击的言论就会有所克制，从而在网络上谨言慎行。

最后，网络犯罪的侦查与惩治更快捷，网络犯罪减少。近几年，电子商务、网络游戏迅速发展，网民的在线商业交易暴增。伴随网络交易的兴起，网络经济纠纷和犯罪行为日益增多，层出不穷。采取网络实名制后，国家侦查犯罪将会更快捷、更容易，这在一定程度上将抑制诈骗邮件、购物诈骗、网银诈骗等多种形式的网络犯罪，公民的经济权利与自由将间接得到保障。

（二）网络实名制之“弊”

首先，大量的公民信息如何存储是一个新问题，信息存储不当或遭受黑客攻击致公民信息大量泄露将造成不可挽回的损失，韩国早在2011年就给我们上了一节生动的网络信息安全课。2011年7月，韩国一家著名门户网站和一家社交网站被黑客攻击，约有3 500万网民的个人信息外泄，包括名字、身份证号码、生日甚至地址[1]。这一因网络实名制引发的灾难性事件引发韩国朝野对网络实名制的反思。

其次，新型网络犯罪出现，网站兜售大量的公民信息给某些不良商家将导致营销广告、短信、邮件、电话等扰乱公民的生活安宁。

再次，网络实名制导致的网络犯罪的减少幅度很小，得不偿失。2010年4月，韩国首尔大学的一位教授发表《对互联网实名制的实证研究》称，该制度实施后，诽谤跟帖数量减少了仅1.7个百分点。调查显示，2/3曾发布恶意帖的网民对是否使用实名并不在意。出于“法不责众”的心理，他们即便以真实姓名登录，仍会故伎重演。同时，一种被称为“身份证伪造器”的软件也应运而生。这类软件可以伪造韩国身份证号，骗过网站的身份验证系统。

再次，网络实名制会对公民隐私权造成侵害，暂不论网络实名制到底会对公民的隐私权造成多大的损害，从“网络人肉搜索”对隐私权的侵害便可见一斑，近年来，类似的情况很多，除了当事人的信息被挖掘公开外，甚至连当事人的亲朋好友等社会关系也会被公开，以小窥大，实名制实施以后，隐私权的保护将是一个十分重要的课题。

最后，网络实名制导致的自我审查可能会抑制正常的网络沟通，公民言论自由丧失，网络反腐将失去中坚力量。网络反腐运用舆论效应监督国家公职人员行使权力，有着力量大、公开性强、透明度高等诸多优点，实践中不乏成功的案例，例如“表哥”、“房叔”的贪腐事件率先在网络上曝光等。

三、网络实名制下公民基本权利受到的威胁

（一）公民的隐私权受到挑战

隐私权可以从两个不同的角度定义，私法维度的隐私权强调人格平等与意思自治，是自然人享有的对其个人的与公共利益无关的个人信息、私人生活和私有领域进行支配的一种人格权，主要是以寻求侵权法保护的面目出现。本文主要从公法维度探讨隐私权与网络实名制的关系，从公法即基本人权角度来讲，隐私权是指自然人对于私人信息自我控制、不被非法利用，私人事务自主支配、不受侵扰和私人活动自主决定、私人秘密不被侵犯的自由权。

最早出现的隐私权只具有民事侵权法的意义，但是，随着现代社会发展，隐私权逐渐成为一种宪法权利，保障个人私生活免受国家权力的介入而保持适度的自由。宪法保护隐私权的价值基础在于人格尊严，它支持个人有尊严地生活，包括个人生活安宁不受侵扰，也包括个人私生活秘密不受窥探，它所对应的义务主体既包括平等的民事主体，也包括行使国家公权力的主体，由于宪法主要是控权法，因而隐私权的义务主体主要是行使国家公权力的主体。在公民个人与国家的关系上，国家公权力的行使应该为个人留下不受干涉的自由的领地，即个人自治的领地，政府应该采取宽容的态度，只在个人的选择和决定伤害了他人和社会的公共利益时，政府才可以通过公权力对个人私生活进行干预。

宪法隐私权是公共领域与私人领域相互分离思想的催生物，它既保护个人私生活、家庭、住宅、通信与通信秘密以及个人数据资料，也保护个人合理期待的一切隐私利益，通过这种保护促进个人自由和社会和谐。当前，宪法隐私权已经发展成为许多国家宪法明文规定的公民基本权利，我国宪法增加隐私权专门条款已经非常重要[2]。

互联网时代，信息的传播速度呈幂次级增长态势，轻轻点一下鼠标，一则消息可以在短短几分钟之内传遍大江南北，甚至波及全球，过去，如果一个公民的隐私消息在传统媒体上不小心被披露，其传播范围、传播速度、造成的影响绝没有今天的网络媒体传播得深远。互联网时代公民隐私权的保护十分重要，公民隐私消息的迅速删除、相关责任的追究、社会影响的平息都需要政府、网络提供商、以及网民的通力合作。当年香港某明星的艳照门事件，有关部门采取措施就比较及时，尽力将影响降低，但贪腐官员雷某某的不雅照似乎却没有受到相同的待遇，有关照片的删除、屏蔽进程就较为缓慢，甚至某些报道当中就直接引用不雅照，个中事由大概是网民认为雷某某是一个贪腐官员，其生活作风腐化，理应受到舆论的谴责，而且把照片贴出来，也可以起到警示其他官员的作用。但若我们冷静思考，就会发现，雷某某作为一个贪腐官员也应同样享有隐私权，隐私权是公民的一项基本权利，即使是犯罪分子也应当享有。在进行网络反腐以及进行其他网络信息披露的同时，要谨记行使权利的界限，不能侵害他人的基本权利。

网络实名制要求公民在接入网络以及在网络上从事各种学习、娱乐、交流等活动时公示自己的身份，这里可能会存在几点危及公民隐私权的情况：首先，某些网址在允许公民接入使用时会要求公民填写注册信息，注册信息内容多样，且各个网站不尽一致，从韩国的实践来看大体上包括姓名、年龄、身份证号、职业、家庭住址等，就家庭住址来说，这是宪法明确予以保障的公民的住宅安宁权的重要体现，如果网站不恰当的要求公民填写这一项信息的话应该说是对公民基本权利的侵害。其次，海量的公民信息存储在网络服务运营商处，一旦保护不力被黑客窃取，或被网络服务运营商出卖给不良商家，公民的隐私权将遭到损害，并且这种信息的泄露还将是大规模的、集体性的，损失不可估量。再次，网民在网站上发表一些内容不适当的帖子，可能尚未触及法律，只应在道德层面受谴责，网络非实名的情况下，其他网民不知发帖人是何人，在网上谴责几句便罢，但在实名制的情况下，某些网民就会将网络上的内容搬进真实的社会，可能会当面指责发帖人或骚扰发帖人的生活，甚至还会威胁发帖人，这类网络暴力被搬到现实生活中的可能不能被完全排除。最后，网络实名制还为政府不当的干涉公民的私生活领域提供了捷径，宪法规定的隐私权所对应的义务主体主要是国家公权力，在网络实名制下，公民的个人信息存储于网络运营商处，一旦政府强令网络运营商提供公民的个人信息，运营商拒绝的可能性不大，政府在运用这些个人信息时也许会带来一定的社会福利，但是在现代法治政府的理念下那种高压权的警察行政的适用范围已经被压缩，政府不应该再扮演家长式严密监控公民的角色，而应该是更多的指导以及服务于公民需要的角色，因而政府在网络上收集公民的个人信息也应当要受到一定的限制，否则就会造成随意侵害公民隐私权的现象。

（二）公民的表达自由受阻

互联网时代，个人获得了前所未有的自由表现思想与意志的多样化手段。互联网是一种新技术形式下表达自由的新的表现形式[3]。公民的表达自由是各国宪法都加以承认的，但是该种自由并非绝对无限制，如我国宪法第51条就规定：中华人民共和国公民在行使权利和自由的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。网络实名制可看作是对公民行使表达自由的一种限制，但问题是该种限制应该到何种程度才能算是符合宪法的精神呢？

匿名性是公民在网络上行使表达自由的保障之一。网友借助网络对于很多社会的热点事件进行讨论、干预，使得一些不公平、不公正的事件曝光在舆论面前，从而促使事件得到解决。而在传统媒体时代，人们很难在媒体上有话语权，且传统媒体往往采用真名实姓的方式，使得人们有话不敢说、有话不能说。如果采用网络实名制，会对这种匿名性表达方式造成阻碍，在很大程度上削弱人们使用网络监督社会的积极性。有学者认为网络反腐客观上显示了当下中国“正常的”反腐和传统舆论监督的局限甚至缺失，但是在那些本应该起作用的机关和传统媒体没有发挥本应有的作用之前，人们将网络实名制看作对言论自由的打压，也并非空穴来风，客观上它确实限制了信息的自由流通。因此网络实名制实名到何种程度，是全部实名还是只部分网站实名，是仅后台实名还是前台也要实名，是一个值得探究的课题。

四、网络实名制下公民基本权利保护的建议

（一）网络实名制的范围、程度应受限

具体来讲，要与宪法所规定的对公民行使权利与自由的限制相一致，不得越界。就韩国的经验来讲，2007年7月，韩国刚正式推行网络实名制时要求日均页面浏览量在30万人次以上的门户网站，以及日均页面浏览量在20万人次以上的媒体网站，必须引入身份验证机制，共计35家[1]。后期，随着实名制的加强日均浏览量要求降低，被纳入实名制的网站增多，但即使这样，韩国也没有实行完全的实名制，即并非所有的网站都要实行实名制。此外，韩国也只是采用了前台虚拟后台实名的实名制方式，又称为“本人确认制”，即用户在注册登录时必须使用真实的姓名和身份证号，而在前台发布消息时，可以使用化名。笔者认为，这种实名制方式是值得我国借鉴的，不过当下新出现了一些采取前台实名制的网络平台也很受欢迎，如各大社交网站，此类网站主要用于寻找旧识好友，故往往需要以真实的个人信息为依托，因而采取前台也实名的方式很有必要。

（二）完善与网络个人信息的技术保护相关的法律规范

网络运营商对公民个人信息的存储与保密工作要加强，以对抗黑客等恶意攻击。此外，相应的立法要跟上，责任追究机制要完善。《电信和互联网用户个人信息保护规定(征求意见稿)》明确，电信、互联网服务提供者在提供服务过程中收集、使用的用户个人信息应当严格保密，不得泄露、篡改或者毁损，不得出售或者非法向他人提供，违者处1万元以上3万元以下的罚款或追究刑责。有业内人士表示3万元以内的罚款惩罚力度太小，毫无震慑作用。因而，在接下来的正式立法中，应当考虑提高罚款标准以及增加其他的惩罚方式，以完善惩戒机制。

（三）网络实名制立法进程中要不断考量公民的基本权利

法律的应有之义，是对个人、团体及政府部门在涉及互联网信息领域的所有事宜，进行明确而平等的权、责、利划分，任何一条法律的前提，都应该是保护公民的合法权益不受侵害，监督并纠正包括执法单位在内的各种违法行为，惩罚侵害公众利益的团体和个人。但人们普遍担心的，却是这个权、责、利本应该明确的法律变成一个“管理法规”，让公众只有承受管理的义务，却没有伸张与反制的权利。这可能是广大网民对实行网络实名制最感担心的一件事，因为此前很多领域的立法，都或多或少出现过这样的问题。因而，有关立法者在对网络实名制进行立法的进程中应当认真考量公民基本权利的保护。

（四）政府收集或查询网络个人信息的行为必须遵循合法性与必要性原则[4]

毋庸置疑，在网络环境中政府为了向公民提供更好的服务，管理国家的公共事务，谋求更大的福祉，需要收集大量的网络信息资料。政府对公民个人信息资料的收集与查询行为与政府管理公共事务的行政行为从本质上讲是一致的，所以政府收集用户网络个人信息的行为也有遵循合法性与必要性原则。

（五）隐私权入宪

我国宪法虽规定了公民的人格尊严不受侵犯、公民的住宅不受侵犯、公民的通信自由和通信秘密受法律保护内容，但都没有明确指出对公民隐私权进行保护。互联网非实名之下常有私人间侵犯隐私权的情况，幸得我国在2009年通过了《侵权责任法》使得我国公民隐私权的保护有了明确的法律依据。但是在即将实行网络实名制的今天，侵犯公民隐私权的主体已不限于私主体，国家政府亦有可能不当的干预公民的隐私权，因而隐私权明确入宪，从宪法角度保护公民隐私权免受公、私主体的侵犯是一件刻不容缓的事情。

［1］赵廷.韩国网络实名制兴废始末［DB/OL］.http://game. 163.com/special/jianzheng_44/，2013-05-17.

［2］杨开湘.宪法隐私权导论［M］.北京：中国法制出版社，2010：1.

［3］郑贤君.基本权利原理［M］.北京：法律出版社，2010:375.

［4］张楚.网络法学［M］.北京：高等教育出版社，2003:163.

［责任编辑：李 莹］

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：1008-7966（2015）01-0009-03

2014-10-12

颜竹芹（1990-），女，江苏泰州人，2012级宪法与行政法学专业硕士研究生。