行政首长出庭应诉保障制度分析

韩政霖

（中国人民公安大学，北京100038）

作为行政诉讼的主要参与方，行政主体的资格是一切诉讼活动的前提，行政首长的诉讼主体资格问题以及与之相关的司法实践制度保障问题逐渐引起学界的关注。而与之相关的行政诉讼法相关规则的修改，也成为了行政法与行政诉讼法领域的前沿问题。《行政诉讼法》在颁布多年后第一次进行了重大的修订，在行政诉讼的受案范围、证据种类、起诉期限以及行政首长出庭应诉等方面作出了许多重要改革，通过法律规则的方式，明确了行政机关首长在诉讼和相关行政法律问题之中所处的地位及配套的制度。

行政机关首长参与诉讼的责任，来自于法律的授予和确认，因此，只有亲身参与到诉讼之中，才符合行政法律的规定。立法的目的在于将法定权利义务推向司法实践，以解决司法实践之中存在的问题。行政首长出庭应诉的责任，不再是行政法规内部的责任，而是一种法律责任，这也是以法律的形式在较高效力层级对这种行为予以明确和规范。

一、行政首长出庭应诉的现状与困局

行政主体参与行政诉讼，是行政诉讼法上的一个基本概念，而具体落实到由谁到法院去应诉，就不是简单的规则演绎那么简单。不仅涉及到行政首长和公职人员的个人权利义务问题，同时也受到我国传统的履职观念和法律文化等多元因素的影响。根据依法行政原则的要求，行政首长出庭应诉的方式存在着明显的优越性和必要性，其不仅有利于充分发挥行政内部监督，及早解决以避免诉讼所带来的人财物的浪费，也有利于已经进行诉讼的案件的顺利解决和司法审判转化为实际权利义务。而实现这一制度的关键，在于明确造成行政机关首长出庭应诉率低的原因：

一是传统思想的阻力。我国行政首长设置的职责具体，工作负担较重，在应对较为繁琐的诉讼程序时难以抽身，因而会在思想上产生畏难情绪，对出庭参加行政诉讼产生排斥。加之众多官员存在严重的官本位意识，认为公民与行政机关是管理与被管理的关系，官民思想认识的遗毒仍然存在，当行政首长处在被告席上时，会产生拉不下架子，难以接受的情绪。同时，行政机关败诉率较高，行政机关的首长在法庭上怕输官司，丢面子，这种怕有损形象的情绪也成为行政机关首长出庭应诉率低的一个原因。

二是对诉讼的认识偏差和法律知识的缺乏。由于行政诉讼制度建立的时间较晚，诉讼的普及程度较低，这使得很多行政首长对于出庭及相关的法律不懂或一知半解。此外，行政诉讼所涉及的事项多以程序性规定为主，其对诉讼参与人的法律素质要求较高，缺乏相关能力必然无法履行其所应承担的法庭职责，使得法庭程序无法发挥作用，难以达到诉讼效果。

三是已经认识到工作失误和瑕疵，却拒绝承认错误，对于合法的复议和诉讼持排斥、反感态度。行政首长常常认为行政诉讼的败诉结果会对本人和本单位的工作产生负面效应，因而排斥相关调查。甚至在有些地区还出现恶意隐瞒行政违法等情况。在实践中有行政机关肆意作出违法的具体行政行为，当出现行政诉讼时，则向司法机关施加压力，导致行政干预司法，设置调查障碍等违法情形。

现实的困难是存在的，行政首长出庭应诉制度想要走向实践还有很长的路要走。而行政首长出庭应诉的制度保障，也必须在结合我国当前司法实践的实际情况下，寻求建立制度的合法性及合理性，以明确其必要性和有效性。

二、行政首长出庭应诉制度的有效性与必要性

学界对行政首长出庭应诉制度进行了大量研究，研究重点主要集中在行政首长出庭应诉制度的合法性、行政首长的出庭模式、行政首长出庭对司法独立和行政效率的影响等方面。行政首长出庭应诉制度的价值已得到普遍认可。将身份至上的行政长官置于普通的诉讼之中，正体现了英国法学家亨利·梅因所阐述的“从身份到契约”的法治发展过程。①[英]亨利·梅因.古代法[M].高敏,瞿慧红译,北京:中国社会科学出版社,2009:122.行政首长出庭应诉是及时有效化解行政争议的需要，是维护法律尊严和司法权威的需要，是提高政府依法行政水平的需要。因此，2014年的《行政诉讼法》修改有着推进法治，更好实现诉讼程序正义的重大意义。

任何一种制度，都不可能孤立地存在，其复杂性决定了必须将其置于整体的社会关系之中才能发挥作用。尤其是作为程序法律关系的行政诉讼，更需要考虑到与这一制度相关的行政法的基本情况。如果行政法的建立远远滞后于法治目标，则行政首长出庭应诉制度就难与行政法形成有效的互动模式。但现实的情况是，行政法本身已经建立了一套完整的实体法规定体系，而与之配套的程序法规定却在很多方面存在制度缺失，所以，程序法的保障也必须加快改进的步伐。

行政首长出庭应诉制度不但在诉讼价值上有必要性，在现阶段也是可行的。行政首长出庭应诉制度的理论基础是行政首长责任制，因为行政首长作为被诉具体行政行为的知情者、行政纠纷源头预防的责任者、行政争议实质性化解的决断者，在本单位成为被告的情况下，其有责任也有义务出庭应诉。这种义务既是行政程序法对行政诉讼主体资格的要求，也同样是行政组织法关于行政首长职责权力规范的具体范围。参考法治先进国家，各国行政首长出庭应诉制度已经在实践中取得了良好的法律效果和社会效果，得到公众的广泛支持。行政首长出庭应诉，不仅提高了司法审判的诉讼效率，强化了审判所发挥的功能，还提高了行政机关的行政水平，避免出现同样的行政违法或瑕疵。因此，行政首长出庭应诉制度具有合理性和优越性，是建立现代法治政府，推进依法行政的重要内容。

综上所述，行政首长出庭应诉的积极作用主要体现在以下几个方面：

一是有利于提高行政机关依法行政的水平。行政首长亲自参加诉讼，不仅能够提高依法行政水平，还能够起到良好的法律监督作用，是完善社会主义法治政府建设，贯彻依法行政原则的重要内容。通过诉讼过程，行政机关首长以及一般工作人员都可以从中受到教育，形成法治意识和守法习惯，促使依法行政向着更高的水平前进。②耿宝健.行政纠纷解决的路径选择[M].北京:法律出版社,2013:142.

二是有利于维护正当合法的行政权利义务关系。一般来讲，行政诉讼被认为是“民告官”案件的单一模式，诉讼结果也一般以行政机关进行补偿，弥合不平衡的权利义务关系为主要形式。但从法治发展的实际情况来说，行政机关作为诉讼参与人，其地位也受到法律的保护，也应当利用法律规则充分维护其合法主张。通过行政权力、司法权力共同协作的方式，落实法律规定，保障基本法治秩序。

三是符合我国建设法治政府的总体思路，为我国法治化进程添砖加瓦。行政首长出庭诉讼，体现了对法律的尊重。通过法律规定的方式明确由什么人在什么情形下做什么样的事，规定出庭的具体情形等，是建立新时期法治政府的具体步骤。

三、行政首长出庭应诉的相关制度保障

建立行政首长出庭应诉保障机制，一是应从立法上明确行政首长出庭的条件。担负着行政职能的机关正职首长，也包括分管具体事务的的副职和其他副职，在安排出庭应诉方面是否有先后顺序及特殊情形的处理，其权责利的具体范围；行政机关负责人不需要出庭的情形包括哪些，其情形和理由是否需要批准和认可，批准及认可机关的管辖权，以及违反规则的情况应当如何处理等等制度均应在立法及相关司法解释之中有所体现。

二是依据实际情况，制定切实可行的内部行政诉讼规章制度。行政机关虽然具有一定的自由裁量灵活性，但内部规定是处在诉讼法律这样由最高立法机关制定的法律之下的。因此，行政机关内部规定也必须按照法律的要求做出相适应的程序对接。在考虑到行政诉讼严肃性和权威性的同时，应同时考虑到行政机关的工作实际，区分不同案件所涉及的权利义务关系，以维护行政实体法和行政程序法的权威性和有效性。

三是加强制度监管。行政机关首长的考核与评价核心在于履职情况，因此，出庭应诉作为其法定义务之一也必须纳入到行政首长的考核评价体系之中。此举可以有效提高应诉和处理行政诉讼案件在行政长官工作之中的位置。笔者建议相关规定可以表述为：“（一）市、区政府法制机构负责对本行政区域内每年行政机关负责人出庭应诉情况进行汇总，并报同级人民政府进行通报。行政机关负责人出庭应诉工作纳入本单位年度依法行政工作考核范围。（二）负责人应当出庭应诉，无正当理由不出庭应诉；未按照法律规定举证导致行政案件败诉且造成重大经济损失；出庭应诉活动中存在其他违法、失职行为三种情形中，任何一条发生，则由同级政府法制机构通报批评，情节严重的，由监察部门按有关规定追究相应责任。”①何海波.内部行政程序的法律规制（上）[J].交大法学,2012(1):128-139.

四是通过培训和教育提高行政机关人员法律素质，尤其是针对行政诉讼的专门法律知识储备。行政机关领导毕竟不同于行政机关诉讼代理人，因而进行相应的培训以提高相关人员的法律素质至关重要。以证据为核心，在权利义务平等的基础上，建立相关的培训制度，将行政机关负责人的法律知识、应诉技能的培训作为一项长期工作来抓，同时将培训情况纳入考核体系之中。

行政机关首长出庭应诉制度，是在建立法治政府、推进依法治国大环境下法律改革的重要组成部分。而行政首长参与到行政诉讼之中，不仅有利于提高我国现阶段依法行政的水平和行政执法标准，也有助于建立一个完整的诉讼权利义务关系。

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