西部地区城镇化中BT投融资模式的税收法律制度研究

孙瑜晨，陈若愚

（中央财经大学，北京100081）

西部地区城镇化中BT投融资模式的税收法律制度研究

孙瑜晨，陈若愚

（中央财经大学，北京100081）

BT投融资模式在西部城镇化建设中能有效引入民间资本，缓解地方政府资金压力，在西部地区获得推广。但BT投融资模式引入我国时间短，经验不足，存在事实与税法规范不对应的情况。由于针对BT模式营业税征管的税法规范缺位，地方税务机关对BT模式适用的营业税税目、税率及税基不统一，存在地区差异，有违税收法定原则和税收公平原则。应当统一明确的BT营业税适用规则，对BT营业税之税目、税率、税基作出明确性规定，排除征税机关的选择适用，具体而言，BT项目投资人应当按“建筑业”税目的3%税率缴纳营业税，在二次招标型BT模式中，投资人取得的回购款扣除给付第三方的工程款支出后的余额为税基；BT模式所得应当纳入企业所得税“三免三减半”的税收优惠范畴。

BT模式；营业税；税基；税收优惠

自国家实施西部大开发战略以来，占国土面积71%的西部地区经济获得了飞速发展，平均每年以12%的幅度增长［1］。西部地区幅员辽阔，农业人口比重大，很多地区的经济主体仍然是第一产业，积极推动西部地区城镇化建设对于加快西部国民经济结构和城乡结构的战略调整，促进西部地区经济既快又好地发展具有重大意义。在国家出台的一系列政策扶持下，西部地区城镇化建设已取得成效。以广西为例，2001年广西的城镇化率为28.2%，而2010年城镇化率已经达到40.11%［2］，但是广西城镇化水平仍然低于全国平均水平，资金问题成为制约包括广西在内的西部各省城镇化发展的巨大瓶颈。城镇化率的提高导致城镇人口增多，相应地必然对城市各项基础设施建设提出更高的要求，而这些公益性设施的建设需要注入巨大的资金，西部地区第二、三产业发展水平不高，政府的财政力量薄弱。引入社会资本进入公共产品领域，让民间资本和外来资本投入基础设施建设领域，实现投资主体多元化是解决西部城镇化资金短缺问题的最佳路径。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，允许地方政府通过多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。

实际上一些国际上日臻成熟的投融资模式已经被引入西部地区，如BT投融资建设模式能有效引入民间资本，分担政府在城镇化建设中的资金压力，获得越来越多地方政府的青睐。BT，即Build－Transfer（建设—移交），是指政府通过特许协议，引入民间资金或外来资金进行大型公共基础设施建设，并按协议由政府赎回该项目设施的一种融资建设模式。但是BT投融资模式实践时间短，国家尚未出台专门的法律法规来规范BT投融资行为。BT投融资模式参与主体众多，涉及多重法律关系，纳税主体、计税依据、税率、优惠制度、纳税环节和纳税期限的确定需要财税法研究者投入更多的智慧去探讨。目前，BT投融资模式税收征管主要依据地方性政府规章及其他的规范性行政法律文件，这些税收政策对于上述课税要素的规定差异性大，甚至还存在相冲突的情况。此外西部地区除了重庆、广西外，其他省份对于BT税收征管基本处于无法可依的状态。因此结合西部自身特点，开展BT投融资模式税收制度研究具有重要的理论意义。

一、BT投融资模式的优势分析和正当性证成

（一）BT投融资模式的优势分析

研究针对BT投融资模式的税收法律制度，首先应当厘清BT投融资模式的含义及特征。BT模式主要分为两个阶段：一是投资建设阶段，二是转让回购阶段。实行BT模式的项目首先由各级地方政府授权确定项目业主，项目业主通常为政府、政府组成部门和承担基础设施建设职能的国有企业。然后由项目业主与项目投资人签订合同，由项目投资人专门负责项目融资和建设管理，并在项目完工经验收合格后移交给项目业主，由项目业主按合同约定单次或多次支付回购价款。可见，BT模式具有投融资和建设管理两个重要功能，也是BT与其他建设方式的区别所在。

传统的工程总承包就只具备了建设管理功能，不具有投融资能力，BT模式下投资人也没有建设工程合同中的“优先受偿权”。与项目建设代理模式（即代建制）相比，BT模式中的项目资金主要来自项目投资人的自身投资或者引入的融资，而代建制的建设资金由被代理人（一般为行政机关）拨付。BT融资模式由BOT模式演变而来，但BOT的收益主要靠行政部门授予的一定期限的经营权来实现，而BT模式中项目投资人不具备运营权，投资收益主要是行政部门的补贴，即约定的回购款。

我国西部地区城镇化水平迅速提高，对城市基础设施的需求量在短时间内骤增。BT模式在民间存量资本与基础设施建设的资金需求之间建立了联系，既缓解了政府在一定时期内的资金压力，也盘活了民间资本，改变了基础设施建设依靠政府财政投入的传统，降低了政府的负债率。其次BT模式能分散政府风险，缓解政府行政压力。政府或政府授权的单位通过与项目投资人签订合同，在一定程度上将基础设施建设中的融资风险、建设管理风险、政治风险和法律风险均转移给了项目投资人。这有效地分散了政府风险负担，降低了风险成本。而项目投资人则可以通过回购担保等方式，降低自身风险。最后，BT融资模式改变了以往基础设施建设中政府主导的模式，政府通过市场竞争选择实力雄厚、管理理念先进的企业作为项目业主来负责项目的融资及建设，这充分发挥了市场的竞争机制，实现了建设管理的市场化、社会化。

（二）BT投融资模式的正当性证成

重庆市规定BT投融资模式主要适用于属于政府应当承担的公益性、基础性项目（渝府发［2007］73号）。新疆克拉玛依市则规定以下项目才能适用BT模式：道路、桥梁等基础设施，非营利性的文化、教育、卫生、体育、社会保障等社会公益事业项目，以及政府确定的其他非营利性的公益事业项目（新克政发［2011］44号）。广西南宁市、云南省昆明市等西部城市也都有类似规定（南府办［2012］49号）。从西部地区这些规章对BT模式客体的规定来看，BT模式是私人提供公共产品的一种现象。公共产品最早由萨缪尔森（1954）提出，他指出公共产品具有非排他性和非竞争性两个特征，正是由于这两个特征，公共产品具有外部性，很容易出现“搭便车”现象，因此私人不可能成为公共产品的提供者，只能由政府来提供。但是在城镇化建设中，西部地区政府财政基础薄弱，完全由政府来提供所需的公共产品会表现出低效率，还可能产生“寻租”现象。

随着研究的深入，政府作为公共产品唯一提供者的观点受到了质疑，绝对具备非排他性和非竞争性的纯粹公共产品似乎是不存在的，因此布坎南提出了准公共产品理论，将公共产品分为具有相对非排他性和非竞争性的公共产品，以及只具有非排他性或只具有非竞争性的准公共产品。通过一系列制度安排将外部性内化，私人是可以进入准公共产品领域的。由于私人缺乏提供具有正外部性公共产品的积极性，需要政府对提供者进行补贴，以解决“外部性”问题。在BT模式下，项目投资人向政府移交公共产品后，政府需要对项目投资人支付合理的回购款，当然在BOT投融资模式中，政府的补贴方式则表现为一定期限的经营权。

二、西部地区BT模式税收法律制度之评价

（一）BT模式缺少统一性的营业税规范

BT投融资模式因其吸收社会资金、防范政府债务风险等方面的优势，逐渐在我国西部地区得到推广，但是全国范围内统一性的针对BT项目投融资建设的营业税制度尚未建立。

在BT模式营业税征管实践中，西部地区仅重庆、广西两地根据本地实际情况出台了相应的税收支持政策，这些政策位阶在地方政府规章以下，立法层次低，缺乏权威性。其他省、自治区都缺少明确针对BT模式的税收政策，税务部门在对BT项目征收营业税时往往无法可依，在实务中很多地区的税务机关一般比照建设工程总承包来征税，前文中可以看出建设工程总承包与BT模式存在很大差别，不可等量齐观。另一方面，尽管部分省份针对BT模式出台了专门的税收政策，但其对税目、税基及税率等课税要素的规定存在很大的差异，例如重庆市规定项目投资人应按营业税“建筑业”税目缴纳税款，但江西省规定应按“销售不动产”税目缴税；重庆市规定项目投资人取得的全部回购款作为计税依据，而广西则规定在项目公司将建设工程分包给其他单位的场合下，税基为投资人取得的回购款扣除支付给其他单位的分包款后的余额。而在无明确税法规范可以遵从的情况下，税务机关在对BT模式征税就拥有了选择权，例如可以选择重庆模式、广西模式或是比照建设工程总承包模式，相应地就会产生不同的法律效果。“如果稽征机关或纳税义务人可以选择性课税或纳税，则不仅破坏量能课税之负担公平原则，也违反了课税合法性原则之要求。”［3］48

统一性的税收制度缺位，不仅损害了税收法定原则，还破坏了税收公平原则。税收法定主义包括课税要素法定原则和课税要素明确原则等内涵，要求税种、税率、税基、纳税时间等课税要件必须由法律规定，同时应当体现明确性原则。其次，由于不同地区针对BT项目的税收政策差异的存在，这会引起同一性质的BT项目因投资在不同地区就要承担不同的税收负担，这就产生一种悖论：规则的地域性差异可以引起税负不均等分配，而在量能课税原理之下，纳税人的税负分配只能依据其经济负担能力。此外，由于不同的地方有自己的土政策，这就导致一些跨区域大型BT项目在制度适用上出现难题。尽管“营改增”税制改革大幅推进，但BT项目涉及房地产业和建筑业，要实现“营改增”，仍然面临重重困难。目前尚无具体的路线，也无时间表。因此，在“营改增”之前的这段时间，应当规范BT模式的税法适用问题，否则以“营改增”作为延拓立法的理由，只会加剧在BT模式无法可依、一片乱象的现实，只会损害公共利益。

（二）BT模式所适用的营业税税目、税率不统一

各个省份BT投融资方均按照营业税缴纳税款，但是按照何种具体税目计征却存在较大争议。如上所述，目前主要存在两种模式，其一将项目投融资人视为建筑业总承包方，其从政府取得的回购款按照“建筑业”税目的3%税率缴纳营业税；其二是如果BT项目以投融资人的名义立项建设，则项目投融资方应按“销售不动产”税目的5%税率缴纳营业税，如果是以项目业主或政府的名义进行立项建设，则按照“建筑业”税目的3%税率缴纳营业税。

两种模式的本质区别在于对于BT项目所有权归属的认定不同。亚洲最早对BT含义的界定出现在菲律宾共和国法律No.6957条第［c］款，其规定BT为一种契约性安排，项目建议人据此承担基础设施的融资和建设，并在建设后转让给政府机关。韩国《民间参与基础设施法》中规定，项目投资者在项目建成后将项目所有权转让政府［4］。在这些国家对BT模式的界定中可以看出，项目投资人拥有项目之所有权。我国BT投融资模式中，项目投资人不仅需要融资，而且其建筑管理的权限也比传统的建设承包要大得多，从勘察、施工、监督、招标，到建筑材料、设备的采购等，都由项目投资人负责，而项目业主只有监督权，项目投资人具有了所有权人的“外衣”。BT项目完成以后，项目业主是通过一次性支付或分期支付回购款的方式取回该项目，法律形式上像一种转让不动产的行为，项目业主回购款为其取得所有权的对价。基于此种观点下，对项目投资人按照营业税“销售不动产”税目征收5%的营业税在法理上似乎是没有问题的。但是在BT项目存续期间，项目投资人对项目不具有所有权能中最核心的处分权，也不具有使用、收益的权利。

如上文所述，BT模式的客体主要为公共产品或准公共产品，基本对保护公共利益的考量以及我国产权结构的要求，私人通常不能成为这些公共产品领域的所有权人，如市政道路、桥梁、铁道设施等。尽管BT项目竣工以后，项目投资人与项目业主之间转移项目的行为看上去像一种以该项目所有权为标的的买卖行为。但是这是一种强制性转移，投资人没有选择的自由，只能移交给项目业主，不得留置，也不具有优先受偿权。如果投资人的权利被侵犯，不可能获得物权上的保护，而只能通过其他方式寻求法律救济。更为重要的是，BT模式一般都需要巨大资金，动辄数亿元。如果按照营业税“销售不动产”税目的5%税率征税，相比“建筑业”税目之3%的税率，项目投资人将承担高额的税负，因此按照“建筑业”税目的3%税率缴纳营业税更为合理。

（三）BT模式营业税税基的选型不合理

税基的选型应当合理，应遵循国民经济原则。合理的税基设定，能让纳税人感受到税法的公平、正义。西部地区BT模式营业税的税基设定主要有两种模式，其一为以项目投资人取得的回购款全额作为计税依据，如重庆市就采取此种做法；其二对BT项目运行模式做了区分，如果项目投资者将建筑工程分包给第三者，则回购款全额扣除支付给第三方的工程价款后的余额为税基，如广西的规定。在重庆市关于BT税务处理的规定中，无论项目投资人既是建设管理单位又为施工单位的场合，抑或是项目投资人为建设单位而施工单位为第三方的场合，都将BT模式作为一个整体视为建设业务。这种认定混淆了BT模式与建筑总承包、代建制等模式的区别，忽视了BT模式的融资功能。在建设管理单位与施工单位同一的场合，将回购款全额作为营业税之税基，并无不妥，但是在建设管理单位与实际的施工单位分离的场合，就会出现施工单位收取项目投资人支付的工程价款须按照“建筑业”税目缴纳一次营业税，而项目投资人就向政府收取的项目回购款之全额还须缴纳一次“建筑业”税目营业税。《营业税暂行条例》第5条规定，纳税人将建筑工程分包给其他单位的，以其取得的全部价款和价外费用扣除其支付给其他单位的分包款后的余额为营业额。显而易见，重庆市的规定违背了上位法之规定。在实务中，BT项目投资人往往采取再次招标的方式，将其负责的建设项目让第三方来实际施工。建筑管理单位与施工单位分离为常态，而为同一主体为非常态。以回购款全额作为税基，必然存在重复课征的情形，加重纳税人税收负担。相比之下，广西的规定显得更为合理。

（四）BT模式投资人经营所得不能享受税收优惠政策

除了以上营业税课税要素的设定存在缺憾以外，在所得税法方面，BT模式不能享受税收优惠也是一大弊病。《国家税务总局关于实施国家重点扶持的公共基础设施项目企业所得税优惠问题的通知》（国税发〔2009〕80号）规定：自2008年1月1日起，企业从事相关法律规定的国家重点扶持的公共基础设施项目的投资经营的所得，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税。企业从事承包经营、承包建设和内部自建自用项目的所得，不得享受“三免三减半”的政策。国家重点扶持的公共基础设施项目，是指《财政部国家税务总局关于执行公共基础设施项目企业所得税优惠目录有关问题的通知》（财税〔2008〕46号）规定的港口码头、机场、铁路、公路、城市公共交通、电力、水利等项目。绝大部分的BOT项目和BT项目都集中在上述国家重点扶持的公共基础设施领域，但是目前仅BOT项目可以享受该税收优惠政策，而BT项目则被排除在受惠范围外，在实务中，税收稽征机关将BT项目从政府取得的回购款认定为承包建设所得，从而不能享受“三免三减半”的政策优惠［5］。所谓的承包建设，是指与从事该项目经营的法人主体相对独立的另一法人经营主体，通过承包该项目的工程建设而取得建筑劳务收益的经营活动。一方面，承包建设的主体为建筑企业，而BT模式通过成立专门的项目公司负责项目运行，项目公司既可以通过二次招标分包给其他建筑企业，也可以自己负责建设，因此BT模式的主体包括且不限于建筑企业，还可以是投资公司等法律允许的其他主体。另一方面，承包建设所得仅指建筑劳务收益所得，而BT模式不仅包括工程建设费用，还包括融资费用等。因此BT模式下经营所得并不能简单地归并为承包建设所得。

与建设工程承包相比，BT模式更接近于BOT模式，二者均为通过政府授权，引进社会资金对公用基础设施进行投资建设的行为，所涉及的工程项目投资大，关系社会公共利益，唯一的区别在于收益实现的方式不同。二者的高度相似性决定了二者在税收法律规范适用上不应有本质的差别。其次，税收优惠的适用有损于量能课税原则，立法者为了一定的政策目的而设定低于或高于标准税制的特别税收负担。“量能课税原则的违反，必须经由另一个合乎事理的原则，例如公益原则、需要原则或功绩原则加以正当化。税收优惠违反量能课税原则，必须为其政策目的所必要。”［3］49与BOT模式相比，BT模式更能调动民间资本的积极性，对城镇化过程中基础设施的建设贡献更为突出。对BT模式采取税收优惠措施有助于特定政策目的的实现，能够通过公益原则和功绩原则的检验，对其适用税收优惠具有法理基础。

三、西部地区BT模式税收法律制度之改进

（一）应当制定统一明确的BT营业税适用规则

由于BT模式是一种较为新型的投融资模式，较传统建设模式相比，法律关系显得更为复杂，《营业税暂行条例》对于这种新型调整对象显得力不从心。在对BT模式进行营业税征收管理时，往往出现事实与税法规范不对应的问题，让税务机关无所适从。西部地区仅两地出台了专门针对BT模式营业税征收管理的税收政策，其他地区则“无法可依”。BT投融资关系的法律调整诉讼形成了构建统一的BT营业税制度的基础，鉴于当前针对BT模式征税制度中出现的问题及税收征管实践中存在的困难，应当总结部分地区针对BT模式税收征管的立法经验，制定适合我国城镇化建设实际的统一明确的BT模式营业税规则，从而解决地方税务部门在针对BT模式进行税收征管时“无法可依”的现象，并解决跨辖区大型BT模式制度适应上的难题。

（二）BT营业税税目、税基、税率等课税要素的设计应当合理

通过对重庆模式和广西模式的分析和比较，本文拟提出以下建议：首先，项目投资人所获回购款按“建筑业”税目依3%税率缴纳营业税，目前一些东部、中部省份还存在按照“服务业——代理业”税目、“金融保险业”税目征收营业税的情况。尽管这样细致的规定，有利于区分BT模式中多方参与主体的法律地位和性质，但是却有违简化税制、方便征收的思想，增加了纳税成本。税收制度愈加复杂，就愈发增加了纳税人逃税避税的可能。其次，在二次招标型BT模式中，项目投资人所获回购款扣除其支付于第三方施工单位的工程款后的差额为计税依据。这样的规定，也有利于将来BT模式营业税改增值税的衔接。

（三）将BT模式经营所得纳入企业所得税的税收优惠范畴

对于西部地区基础设施供给不足的问题，国家应当加大财政支持力度。按照税式支出理论，税收优惠也是一种财政支持手段。财政部门、税务部门在制定税收优惠政策时，应当遵循公平原则，采用统一的减税或免税标准，向满足同等条件者配置同等的税收特权。BOT与BT模式在税收优惠制度适用上应当实现平等，让BT模式经营所得也能享受企业所得税“三免三减半”的优惠政策；再者，还应充分考虑到区域之间的经济发展不平衡的现实，针对西部地区可以加大税收激励力度，吸引民间资本参与西部地区公共基础设施的建设，实现公共资源的均等配置。目前，针对BOT等模式的税收优惠制度主要体现在企业所得税法中，为了加大税收对社会资本引流的杠杆作用，将来应当建立起以企业所得税为主，辅之以资源税、印花税、契税等多维度的税收优惠体系。

四、结语

西部地区城镇化建设水平正在快速提高，这也对社会公共设施建设提出了较高要求。BT模式为社会资本引入公共产品供给领域提供了新思路，在西部地区获得推广。但由于BT模式税收征管的法律缺位，导致税收征纳中出现了诸多有损于税收法定原则、税收公平原则的问题出现。因此出台一项全国范围内统一适用的BT税收法律规范具有重大的现实意义。这项全国性的BT税收法律规范应当对BT营业税的税目、税率、税基等课税要素作出明确性规定，排除税务机关的选择权。此外，除了本文中探讨的营业税的三个课税要素和企业所得税优惠问题以外，还存在一些问题。例如BT模式项目投资者取得回购款的方式也具有特殊性，一般都是分期、分阶段取回，跨越期间较长。此种情况下，企业所得税的纳税时间该如何确定？营改增之后，BT模式这一区别于传统模式的“新生事物”又该如何适用增值税法？可见，对BT模式税收征管的规定还存在不少盲点，但是学界对其却鲜有研究，而BT模式往往都是数亿元的大型基础性实施项目，关系到国家税收利益，因此今后还需要众多的学者投入更多的研究。

［1］于海峰，赵丽萍.西部大开发税收优惠政策的效应分析及对策［J］.税务研究，2010，（2）.

［2］蒋怀志.新形势下加快推进广西城镇化建设的对策建议［J］.广西社会科学，2010，（7）.

［3］陈清秀.税法总论［M］.台北：元照出版社，2012.

［4］周月萍，周兰萍.BT项目法律风险防范与实战方略［M］.北京：法律出版社，2012：4－5.

［5］肖太寿.我国BT项目投融资建设的税收支持政策研究［J］.新疆财经，2012，（6）.

［责任编辑：刘晓慧］

D923.8

A

1008-7966（2015）02-0078-04

2014-10-05

孙瑜晨（1990-），男，云南迪庆人，2012级法律硕士研究生；陈若愚（1989-），男，山东青州人，2012级法律硕士研究生。