完善检务公开机制研究

天津市津南区人民检察院课题组

（天津市津南区人民检察院，天津300350）

完善检务公开机制研究

天津市津南区人民检察院课题组

（天津市津南区人民检察院，天津300350）

在全国各级检察机关开展检务公开是检察权力接受制约、公开透明运行的要求，也是保障公民权利实现的要求。然而检务公开在开展过程中存在着认识不足、法律依据欠缺以及相关工作机制不完善等问题。为保障检务公开更好地开展，需要健全检务公开的组织机构，拓展检务公开内容，创新检务公开途径，建立完善相关工作机制及相关配套制度。

检务公开；法理基础；机制建设

党的十八大报告指出，推进政治建设和政治体制改革，第六项重要任务是要建立健全权力运行制约和监督体系，其具体标志之一是：推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。这一论述中表明了司法公开是建立健全权力运行制约和监督体系的内容之一。对于司法公开的机制建设，各司法机关均进行了深入的探讨和尝试并推出了各自的制度。作为法律监督机关的检察机关，为推进司法公开，早在1998年10月25日最高人民检察院《关于在全国检察机关实行〈检务公开〉的决定》（以下简称《决定》）即开始全面推行“检务公开”制度，但同步公开的文件中关于配套制度与机制建设的叙述就十分笼统简单，缺乏操作性。到2006年最高人民检察院出台了《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》（以下简称《意见》），对“检务公开”进行了完善，并在检务公开的基本原则中规定了“开拓创新原则”。该原则要求“检务公开”应当与时俱进，随着国家的法治进程而更加开放和透明。对于“检务公开”的具体内容、范围、方式和途径等，应当以改革的精神，不断探索，不断丰富，不断完善。党的十八大报告提出完善司法公开制度之后，检察机关应当根据中央要求，对检务公开机制积极探索创新，不断完善，满足人民群众的知情权，做到让人民监督检察权力，让检察权力在阳光下运行。

一、检务公开的法理基础

（一）权力监督

伟大的法国哲学家孟德斯鸠曾说过，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”［1］。综观国内外，众多缺乏监督导致滥用权力的事实已经证明孟德斯鸠的这一名言的正确性。同时，一切权力也都具有腐蚀性，权力能够为谋取私利提供机会和便利的属性决定了其对权力行使者具有天然的诱惑与本能的腐蚀作用，而且权力愈大这种诱惑力和腐蚀性就愈大。如果不对权力的行使加以必要限制，其行使者为满足私欲而滥用权力的现象就无法得到遏制和避免［2］。检察权也不例外，检察机关也出现过滥用检察权的现象，如果检察权缺乏必要的监督，滥用检察权的司法腐败现象将会时刻存在。为防止检察权滥用现象的发生就必须加强检察权监督机制的建设，通过完善的权力监督制约机制预防检察权滥用。当前我国对于检察权的监督主要是内部监督和外部监督两条途径，相比较而言外部监督更有力也更有效果，特别是来自人民群众的监督。检察权来自于人民，应当更多的让赋予权力的人民监督，才能保证检察权力为人民所用而不是为少数的谋私利的当权者所用。人民群众如何较好地监督检察权的使用，最好的办法是检察权的运用情况要让人民群众知晓，也就是检察权的运行必须公开透明。检务公开这一制度的设立，就是要把检察机关使用权力的过程、结果等公之于众，让检察权置于人民的监督之下，确保检察权的人民属性。除人民群众监督检察权之外，纪委、人大、社会团体、新闻媒体等均有权力对检察权实行监督，他们对检察权的监督，同样需要以检察权运行公开为前提。因此，从权力监督这一理论角度出发，实行检务公开是必须的，而且还要使这项制度进行不断完善。

（二）权利保障

我国宪法和其他法律规定，国家尊重和保障公民的人身权利、财产权利和其他合法的权利。任何国家机关都有义务保障公民的合法权利。作为法律监督机关的检察机关亦不例外，除了依法行使职权保障公民权利外，其所制定的各项制度也是出于保障公民各项权利的目的而制定的。检察机关在执法办案过程中会涉及对公民人身权利、财产权利的处置，在处置过程中可能会因为执法人员处置不当对公民的权利造成侵害，检察机关通过制定检务公开制度，让公民了解检察机关的执法过程，告知公民权利救济办法，保障公民权利不受侵害。另外，检察机关在检务公开中也会涉及公安机关、审判机关等执法办案过程中可能侵害公民权利时公民享有的权利救济途径，使公民权利获得保障。检察机关在检务公开的内容中会告知公民享有的法定权利，如侦查、审查起诉阶段犯罪嫌疑人享有委托辩护人的权利，证人享有的请求人身保护的权利，被害人享有获得赔偿的权利以及申诉的权利，等等。就这些权利的实现而言，主要分为两种情况：一种是需要检察机关履行作为或不作为的义务，公民的权利才能实现，即该权利实现无需公民进行主张，只要检察机关履行了其义务，公民的权利自然就得到了实现，即检察机关履行其作为或不作为义务的过程就是公民权利的实现过程［2］。如在审查起诉阶段，检察机关需要告知犯罪嫌疑人其有权委托辩护人。另一种是公民权利的实现并不以检察机关的作为或不作为义务为前提，公民自己提出权利主张就能实现。但是这种情况下，公民提出权利主张须以知道该种权利为前提，然而现实中不是每个公民都能知道自己有哪些权利可以向检察机关提出主张。因此，无论哪种情况下公民权利的实现，都需要检察机关通过检务公开这样的形式，告知公民有哪些权利怎样主张权利，最终保障公民权利的实现。

二、检务公开中存在的问题

近年来，随着社会公众法治意识的不断增强以及司法环境的变化，社会公众对检察权力运行透明度要求越来越高，检务公开在一些方面的不完善、不适应的问题日益显现，制约了检务公开工作的开展。

（一）对“检务公开”认识不足

虽然自最高人民检察院发布决定实行“检务公开”以来，我国各级检察机关按照要求开展了“检务公开”工作，但是有的检察机关检务公开工作并没有做到位，离群众的要求还有一定的差距。这与一些检察机关对检务公开这项工作的认识不足是有较大关系的。一是对这项工作的重要意义认识不足，没有认识到开展检务公开是司法公开的的必然要求，是践行群众路线、提升执法公信力的重要途径，简单地认为仅依靠做好执法办案工作便可提高执法公信力。此外，检察机关中一些领导干部和检察人员认为，检察权在国家权力结构中属于核心权力之一，具有十分重要的地位，当然对其行使的过程应当充分体现国家权威性，然而欲达到检察权在社会公众中产生应有的威慑力和影响力之目的，就必须确保检察权在检察机关内部封闭运行。因此“检务公开”会有损检察权的权威。同时，在当前各种新型犯罪以及查案难度的不断增加的形势下，“检务公开”使公众充分知悉了检察工作，越了解越能产生“免疫力”，因此“检务公开”将会使检察工作难上加难［3］。在这种认识指导下，对检务公开工作没有给予应有的重视，上级要求怎样做就怎样做，缺乏主动性和创新性，从而简单地把这项工作当成一项工作任务予以落实。二是对检务公开这项工作实际运行中对公开的内容和程度认识存在偏差。由于检务公开在一些方面规定的并不是很详细，加之检务公开的理论研究也比较薄弱，很多检察机关在检务公开过程中存在着能不公开尽量不公开的心理，只是将检察机关的性质、职能、部门等内容予以公开，对于执法办案的权力运行过程等民众关注的问题多以保密为由没有予以公开，不能满足民众的要求。

（二）“检务公开”的法律依据欠缺

当前检察机关检务公开的依据只有最高人民检察院出台的一系列的相关文件，也即是说开展检务公开是我们检察机关的内部规定。虽然检务公开工作符合《宪法》和《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》一些规定要求，但是这几部法律未对检务公开做出明确规定。我国在2008年5月1日颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，虽然这是我国第一个关于信息公开的法规，但是该条例明确信息公开的主体仅是行政机关。检务公开在范畴上可以理解为检察机关的信息公开行为，但是检察机关作为法律监督机关，属于司法机关，不能适用这一条例的规定。我国“检务公开”缺乏法律依据，制约了检务公开的开展，影响了社会公众对检务信息的知悉和获取。因为没有检务公开的法律依据，使得检察机关在无法律约束的情况下，将检务公开视为一项内部行为，因此存在一定的随意性和不确定性，即使有的检察机关不能做好检务公开时也无法追究相关责任。另一方面由于检务公开缺乏法律依据，社会公众要求检察机关公开检务信息，检察机关不予公开或者公开的信息不能满足社会公众要求时，社会公众也缺乏法律救济途径，导致社会公众对检察机关的不满。

（三）“检务公开”机制建设不完善

虽然我国各级检察机关按照最高人民检察院的要求实行检务公开，但是各级检察机关开展检务公开成效却参差不齐，开展检务公开的方式、途径以及负责部门也不相同。之所以会出现这样的情况与检察机关开展检务公开缺乏完善的工作机制有很大关系。由于“检务公开”起初只是检察改革的一项尝试性举措，“检务公幵”开始实施时相关的工作机制与配套制度未能及时建立，只是总体上提出加强领导落实、督促检查等，但对于由哪个部门负责公开，如何检查检务公开的落实情况，责任追究等具体问题鲜有提及。虽然《意见》中提出了相关机制和配套制度的建设问题，但是仍显得宏观抽象，实践中的落实情况并不尽如人意。例如很多检察机关至今对于检务公开的领导组织部门仍没有确定下来，上级检察机关也很少到下级检察机关开展检务公开工作的检查，社会公众仍没有较好的办法对检务公开工作提出意见和建议。此外，由于责任追究机制、权利救济机制等工作机制的不完善，客观上阻碍了检务公开制度的进一步发展。

三、检务公开机制的完善

（一）设立检务公开的组织机构

当前各级检察机关推进检务公开，大多数单位并没有负责检务公开的内设组织机构，往往是多个部门共同开展检务公开。这种模式下，因为没有专门负责检务公开的机构和人员，影响了检务公开的深入开展。因此，各级检察机关必须要设立专门负责检务公开的组织机构，统一开展检务公开工作。检务公开工作仅是公开内容就涉及侦监、公诉、自侦众多业务部门，此外检务公开在宣传、技术、资金保障上还涉及办公室、技术、行政等综合部门，可以说检务公开涉及检察机关的每一个部门。

那么，应由哪个部门负责检务公开？笔者以为，检务公开可以说是全院性的工作，既然涉及很多部门，那么首先应成立检务公开领导小组，由检察长兼任组长，各副检察长兼任副组长，各部门的负责人兼任组员。除成立检务公开领导小组外，还需由一个部门作为检务公开的专职办事机构，这个部门最好由办公室承担。理由在于办公室属于综合协调部门，能够较好地组织协调各部门力量，对于检务公开这种全院性工作的开展更有优势。确定好检务公开的办事机构，还需由办公室的相关工作人员和几个业务部门的工作人员作为兼职办事人员，负责检务公开的具体实施工作。

（二）拓展检务公开内容

关于检务公开的公开内容，《决定》和《意见》都作了规定，《意见》在规定的基础上又增加完善了十二项内容，形成了二十项检务公开内容，并同时以兜底性的规定明确了“其他依法应当予以公开的内容”也属于应予公开的范畴。综观检务公开的二十项内容，可以将其大致归结为关于检察职能的公开，执法规范的公开，多是一些法律依据、法律程序等内容。而对于执法结果的公开和执法过程的公开，《决定》和《意见》涉及的内容较少，检务公开实践中对于执法过程和结果的公开，所做的工作也相对较少。从检察权公开透明运行及检察权使用接受人民监督的角度，检察机关执法过程和执法结果更应对人民群众予以公开。曹建明检察长于2014年5月22日至23日在江苏检察机关专题调研深化检务公开时强调，各级检察机关要进一步增强深化检务公开改革的责任感和紧迫感，把握好改革的基本要求，以执法办案信息公开为核心全面深化检务公开，不断提高检察机关执法司法公信力亲和力。深化检务公开就是要积极回应人民群众对执法办案公开的新要求新期待，创新完善人民群众有序参与、监督执法司法工作的制度机制。拓展公开范围、能公开的一律公开。除法律明确规定保密的情况外，对执法依据、执法程序、办案过程、执法结果等都要向社会公开。特别是要进一步做好法律文书公开工作，坚持在保护当事人正当权利的前提下，将不批捕、不起诉、不抗诉等检察机关终结性法律文书向社会公开［4］。通过曹建明检察长关于检务公开的调研精神，深化检务公开，在公开内容上要进行扩充，关于执法办案的信息要对外公开，执法办案过程要公开，要让人民群众参与到执法过程中监督执法，执法办案的结果也需要公开，终结性的法律文书能公开的一定要公开。可以说深化检务公开不只是“静态”（执法规范）意义上的公开，还需要向“动态”（执法过程）意义上的公开转变。检务公开除执法司法方面内容的公开，笔者认为对于检察经费的使用、公车的使用、检察机关工程建设的招投标等内容也应当对外公开，理由在于这些内容也属于“检务”的内容，人民群众有知悉的权利，理应纳入到检务公开范围内。

（三）检务公开途径的完善

1.创新检务公开常用途径

自最高人民检察院出台《规定》后，各地检察机关纷纷设立检务公开宣传栏，通过宣传栏宣传检务公开的内容。同时检察机关也通过制作挂图、印发小册子、图片然后在开展法制宣传活动时向人民群众分发。以上这几种方式对于检务公开起到了较好的作用，有利于人民群众了解检务公开的相关事宜，但是这几种途径也有不足之处，主要是检务公开宣传栏常设在检察机关内部，受众人数较少，挂图小册子常在法制宣传活动时才能分发，然而法制宣传活动又不是常态性的活动，同样受众人数有限。检察开放日和举报宣传周同样存在这样的问题。针对这些不足之处，笔者认为检务公开应当贴近民众，便利民众，让更多的人民群众知悉检务公开。当前，各基层检察机关纷纷设立了派驻乡镇检察室、派驻社区检察室等机构，使得检察机关能够进一步深入到群众之中为群众服务。借助深入群众贴近群众的便利条件，在派驻检察室或者社区、乡镇设立检务公开宣传栏，检察干警也可以深入社区、乡镇、农村分发宣传小册子等检务公开资料，使群众了解检务公开，参与检务公开。除宣传栏、小册子以外，笔者建议技术、资金条件较好的检察机关可以尝试制作检务公开宣传视频、动画，以动态且更直观的方式宣传检务公开，效果将会更好。

2.充分利用多媒体技术检务公开方式

当今社会信息化非常发达，包括报刊、网络、广播、电视等新闻媒体在内的多媒体在传递信息中发挥了重要作用。对检察机关而言，多媒体技术检察机关开展检务公开的重要途径。一是充分利用网络，建设好“网上检察院”，通过在检察机关门户网站上专门设置检务公开专栏，方便人民群众浏览访问，知悉检务公开内容，提出检务公开的意见建议。二是适时召开新闻发布会。对于社会关注度高、社会舆论较大的案件及事件，及时通过新闻发布会的形式向社会公布处理情况，解释法律法规以及办案制度并接受社会监督。三是有条件的检察机关，应积极开通微博、微信等最新式的媒体，开通电话人工信息服务系统，建立检务公开信息与咨询台，方便人民群众与检察机关就检务公开进行互动，方便人民群众查询案件信息等检务公开的内容。

3.创新群众参与检务公开的新途径

前面已经阐述，当前深化检务公开不仅仅深化“静态”（执法规范）意义上的公开，更重要的是深化“动态”（执法过程）意义上的检务公开。执法办案过程的公开、执法结果的公开等检务公开需要人民群众的参与监督，这是提高执法公信力的必然要求。正如曹建明检察长在江苏调研检务公开时指出，实践证明，在信息化时代，检察工作越公开就越有公信力，越是及时主动公开，就越能促进公正执法、赢得群众信赖。人民群众参与检务公开，一是可以通过听证的方式进行。听证是由检察机关召集当事人及其相关人员，针对特定的案件，听取各方面的意见，最终作出某种决定的司法活动［5］。笔者以为，对于涉及案件当事人切身利益的案件以及社会影响较大的案件，检察机关均可以召集当事人、相关专家、社会民众等人员进行公开听证。例如撤案的案件、不批准逮捕的案件、不起诉的案件以及申诉的案件都可以公开听证。通过听证的形式，让人民群众了解检察机关的执法办案过程，监督检察机关执法活动，也有助于当事人认同执法结果。二是可以通过检务见证的方式进行。检务见证是指对一些敏感案件和可能引起当事人质疑的案件，检察机关在进行搜查、勘验检查、扣押物证书证及扣押涉案款物时邀请评议员及与案件无关的社会人士参与同步监督，并见证有关法律事实和法律行为真实性、合法性的一种检务公开方式［6］。三是定期举办“检察开放日”、“举报宣传周”等活动，邀请普通的社会民众参与这些活动。当前“检察开放日”、“举报宣传周”等活动邀请的对象多为人大代表、政协委员等人员，缺少普通民众参加，活动效果受到了限制，检务公开还不够深化。应当对这些活动做出改进，面向普通民众进行开放。四是应当发挥派驻检察室的作用，加强与基层民众的联系，邀请基层人民群众走进派驻检察室了解执法办案活动，感受检纪检风以及开展检务公开的态度。

（四）健全检务公开相关机制建设

1.建立社会公众检务公开的权利救济机制

当前，检察机关开展检务公开几乎全部是依职权主动进行公开，较少有社会公众向检察机关申请检务公开的情况出现。但是随着检务公开的进一步深化以及社会民众（包括案件当事人）法制维权意识的进一步提升，申请或者要求检务公开的情况会越来越多。此时，若检察机关驳回申请人的申请要求拒绝公开相关事项，申请人该如何维护权利。笔者以为此种情况下，申请人可以向驳回其请求的检察机关请求复核，申请人对复核结果仍不满意的，可以向其上级机关请求复议，以上级检察机关的最终答复作为是否公开相关信息的依据。

2.建立健全检务公开的审批审查制度

对于依法依职权进行检务公开的，所公开的内容并不需要严格的履行审批审查手续，只需按照《规定》和《意见》按照法定程序予以公开即可。但对于没有法定程序且不属于依职权的检务公开内容，检察机关予以公开时应当依据法律并结合工作实际，履行审查审批手续。对于法律没有明确规定，但公开有可能会影响案件办理的，以及当主管部门和实施部门认为公开的检务可能涉密，或者无法明确判断是否涉密时，都应当提交领导小组进行审查决定。具体操作时，由实施部门首先提出涉及检务信息是否公开的内容及问题，经检务公开主管部门审核后，报领导小组批准方可实施。检务公开领导小组仍不确定是否公开时，可以请示上级机关后再作出决定。

3.建立健全责任追究制度

有的检察机关没有重视检务公开这项工作，不只与认识不足有关系，也与缺乏必要的责任追究机制有重要关系。因此，为保障检务公开这项工作的效果，各级检察机关都应建立健全检务公开责任追究机制。上级检察机关对下级检察机关进行责任追究，检察机关内部对检务公开实施部门及相关个人进行责任追究。要制定明确每个部门、每个岗位、每个环节、每个人在检务公开工作中的责任。对于检察人员违反检务公开规定的，如无正当理由拒绝履行告知义务或者不履行告知义务而影响诉讼参与人行使权利或者对案件当事人故意隐瞒或虚假告知相关公开内容，导致案件出现质量问题或者造成较大社会影响，不及时更新检务公开内容，以有偿服务方式提供检察信息或事项，公开不应当公开的检务事项的，应由所在单位或上一级检察机关依照《检察人员纪律处分条例（试行）》责令改正；违反检务公开规定，造成不良后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。通过严格的责任追究机制，确保检务公开真正落到实处。

4.建立完善检务公开相关配套制度

为了使检察权力受到制约，也为了使检察工作能够贴近群众，检察机关在工作中创立了多个制度，这些制度中有的可以作为检务公开的配套制度。除此之外，检察机关开展检务公开也可以借鉴一些其他机关部门的相关制度，针对检察机关的工作特点，对这些制度进行改进，同样有助于检务公开工作的开展。

这些制度中，主要有人民监督员制度、特约检察员制度、检察联络员制度以及听证制度。要创新人民监督员制度，扩大人民监督员的监督范围，人民监督员除监督“七类案件或事项”外，对于社会关注度高人民群众反映强烈的案件或者事项，也可以参与监督。除此之外，人民监督员将人民群众对于检务公开的要求和期待反映给检察机关，检察机关也可以通过人民监督员将人民群众关心的问题和案件结果反馈给人民群众。要充分发挥特约检察员和检察联络员的作用，通过特约检察员和检察联络员联系人民群众，了解和掌握人民群众对检务公开及检察工作的需求及要求，并把检务公开相关内容以及人民群众关心关注的问题等反馈给人民群众。听证制度多用在行政机关工作中，经过创新和设计也可以作为检务公开的一项制度。目前在一些地区的检察机关，运用了听证制度来向社会公开一些群众关心的案件或者事项，例如，在一些不起诉案件、刑事申诉案件以及审查逮捕案件中均用到了听证制度。这种听证制度经过实践证明取得了较好的效果，各级检察机关可以将这一制度作为检务公开的配套工作制度。

［1］［法］孟德斯鸠.论法的精神（上册）［M］.张雁深，译.北京：商务印书馆，1985：154.

［2］张永红，吴茵.检务公开的法理基础［J］.湖南社会科学，2010，（6）.

［3］练达.论检务公开制度的完善［D］.武汉：华中师范大学，2012.

［4］王治国，卢志坚.以执法办案信息公开为核心全面深化检务公开［N］.检察日报，2014－05－24（1）.

［5］唐波.检务公开的法理基础与制度探索［J］.重庆科技学院学报（社会科学版），2012，（6）.

［6］路启龙.“检务公开”研究——以湖南省检察机关“检务公开”的实践为样本［D］.长沙：湖南师范大学，2012.

［责任编辑：李 莹］

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1008-7966（2015）02-0114-04

2014-11-03

2014年度天津市检察系统重点调研课题

天津市津南区人民检察院课题组，成员：蔡恩芝，女，天津市津南区人民检察院副检察长；冯承远，天津市津南区人民检察院法律政策研究室主任；徐纯厚，天津市津南区人民检察院法律政策研究室助理检察员，课题执笔人。