对《环境保护法》第44条第二款区域限批适用的几点思考

陈康嘉

（苏州大学王健法学院，江苏苏州 215006）

对《环境保护法》第44条第二款区域限批适用的几点思考

陈康嘉

（苏州大学王健法学院，江苏苏州 215006）

《环境保护法》第44条第二款规定了区域限批制度，对实践起到了指导作用。将超过国家重点污染物排放总量控制指标和未完成国家确定的环境质量目标作为限批的适用情形具有深刻的实践支撑，是为解决我国目前环境监管不力做出的尝试，但在环境质量目标的确定上还需进一步探讨。将区域限批决定权赋予省级以上环境保护主管部门有助于区域限批手段的有效运用，省级以下环境保护主管部门虽无决定权但也应当制定相关规定使其充分发挥环境监管职能。新增重点污染物排放总量的建设项目作为限批对象，需要对“新增”进行准确的认定，限批情形和限批对象之间相互对应，环境治理措施“对症下药”，才能“药到病除”。

区域限批；限批情形；行政主体；限批对象

一、问题的提出

《环境保护法》第44条第二款规定：“对超过国家重点污染物排放总量控制指标或者未完成国家确定的环境质量目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。”这是环境保护基本法首次对区域限批制度做出明确规定。区域限批在我国的环境保护监督管理工作中早有使用，取得了一定的治理效果，《水污染防治法》、《规划环境影响评价条例》等法律文件也对此做出了规定［1］，但是，“区域限批”的行政合法性和合理性争论一直是环境法学界悬而未决的事项，不少学者都著文加以探讨。《环境保护法》的修订明确表述了“区域限批”的规定，为理论研究提供了新的法制权威，也为区域限批的适用提供了法律依据，有助于行政行为的合法化和合理化。这一制度在我国仍处于初步发展阶段，适用条件、主体、程序等问题还需要进一步研究。本文根据《环境保护法》中的规定，探讨以下几个问题：第一，法条明确规定的适用区域限批的两种情形是否合理，在适用过程中有哪些需要注意的问题？第二，各级环保主管部门在区域限批制度中应当扮演什么角色？第三，暂停审批的对象如何准确界定？限批情形和限批对象之间的逻辑对等关系。

二、《环境保护法》规定的区域限批情形的范围

区域限批是环评文件审批过程中一个非常态化的现象。环评文件的审批是行政许可行为，为限制行政主体权利的滥用以及实现行政许可制度的目标，法律明确规定了行政许可程序中行政机关不通过申请人申请的各种法定情形，区域限批作为中断行政许可程序的一种行政行为必须拥有充分合法的依据。从以往的限批实践和地方立法来看，严重环境违法行为是引发区域限批的主要原因。有学者将区域限批归纳为：环境危害型限批、任务型限批、事故型限批、违法型限批等，由此可见，在《环境保护法》修订以前，区域限批的情形比较众多，实践中较为混乱［2］。《环境保护法》第44条第二款规定区域限批制度时明确了超过国家重点污染物排放总量控制标准和未完成国家确定的环境质量目标两种适用区域限批的情形。厘清环保主管部门适用区域限批的依据是这一制度合法性的基础。

（一）超过国家重点污染物总量控制指标

超过国家重点污染物总量控制指标作为区域限批的适用情形在《水污染防治法》和《规划环境影响评价条例》中都有规定，从法律逻辑上理解较为容易。污染物排放标准从浓度控制发展到总量控制是人类环境意识不断提高和环保需求日益迫切的选择，国际上对臭氧层的保护以及温室气体的控制都是在总量控制的框架下寻找解决问题的途径。依据1989年《环境保护法》中的规定，我国对污染物排放实行浓度控制标准，而随着环境科学技术和环境保护要求的提高，环境容量的概念和总量控制逐渐被运用在了环保实践中。2008年修订的《水污染防治法》第18条规定国家对重点水污染物排放实施总量控制制度。但是在环境保护基本法中一直采用浓度控制，直到2014年《环境保护法》修订，第44条第1款中增加规定了我国实行重点污染物排放总量控制制度。现阶段实行总量控制的污染物包括：向大气排放的污染物二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOx）以及水体中的化学需氧量（COD）和氨氮（NH3－X）。环境影响评价制度和排污许可证制度作为总量控制实现的手段，在我国现阶段的环境监管中发挥的作用差强人意，催生了区域限批制度。

1.区域限批制度可以弥补常规环评程序被架空所产生的漏洞

污染物总量控制指标是法律的强制性规定，排放重点污染物的建设项目顺利运行必须取得排放指标。根据《环境影响评价法》的规定，建设项目通过环评的条件之一就是没有超出总量控制的范围，正常程序运行过程中，如果建设项目所在地区总量指标已被用完，且没有取得减排单位剩余的指标，建设项目的环评就不能通过，也不能开工建设，环境监管的功能由此得以发挥，区域限批的实施空间并不存在。然而，实践中的情况并非如此，建设项目未环评而先开工，或者环评还未通过就开工的现象屡见不鲜，违法成本严重低于守法成本的法律负激励作用使本应起到预防作用的环评制度变成了环境监管措施中的“鸡肋”。法律责任的内容不仅在于制裁，还在于补救［3］，在环境问题上，补救的意义就更加不言而喻了。从过去几年区域限批的实践来看，虽然在对一些特定企业集团的限批中实施效果有所折扣［4］，但对于特定区域行政机关的威慑力还是可见一斑的，被限批的区域大力整治环境污染，取得了一定的效果。此次《环境保护法》的修订针对环评程序被架空的现象采取了一些较为严厉的措施，加大了违法成本，区域限批制度的设计目的也在于截断此类违法行为。

2.区域限批制度可以解决排污许可证制度程序滞后的问题

排污许可证制度为市场经济发展和排污总量削减的良性互动提供了实现路径。以《水污染防治法》为例，该法第20条中规定：“国家实现排污许可制度。直接或间接向水体排放工业废水的企业事业单位，应当取得排污许可证，禁止无证排污。”按照法律设计，在重点污染物总量确定的情况下，排污许可制度可以有效遏制超出自然界自净能力的违法排污行为，实现环境保护的目的。建设项目从前期设计到施工建设再到开工运行是一个复杂的工程，需要人力、物力、财力的不断投入，那么排污许可这项管制措施何时发生作用呢？“建设单位应当在新建项目的主要环保设施和措施已与主体工程同时建成和落实，并经环保行政主管部门现场核实同意进入试生产后，填报临时排污许可证申请表，申请临时排污许可证。”［5］想要通过排污许可证制度来避免污染虽说可能，但是程序上明显滞后，建设项目都已经建成了，政府的招商投资已经尘埃落定，凭借环保主管部门的一句不批准，就要让已建成的项目搁置，且不说环保主管部门是否有这个魄力和决定权，造成资源的巨大浪费也与环境保护的初衷背道而驰。相比排污许可的悬崖勒马，区域限批制度就显示出了优越性，在项目开工建设之前的环境影响评价阶段，将可能对环境造成重大负担的建设项目予以暂停，待环境容量有所空余时再将建设项目提上日程，不仅实现了重点污染物总量控制的目标，也可以引导资源的合理流向，符合环境保护的预防原则。

（二）未完成国家确定的环境质量目标

1.环境质量目标的内涵

相比已出台的《水污染防治法》和《规划环境影响评价条例》，《环境保护法》增加了一种区域限批的情形，即未完成国家确定的环境质量目标。环境质量是衡量地区环境的重要指标，包括大气、水、噪声、固体废弃物等多方面因素，环境质量的好坏直接决定着地区居民的身心健康和日常生活。“国家规定的环境质量目标”应该包括哪些内容，《环境保护法》没有明确的规定和列举。作为区域限批的情形之一，明确环境质量目标的准确内涵是体现法律公开公正，维护限批对象合法权益的必然要求。

2.环境质量标准是确定环境质量目标的重要依据

环境质量标准应当是环境质量目标的重要基础，合理的环境质量标准可以为不同时期确立环境质量目标提供科学依据。例如，2012年《环境空气质量标准》（GB3095－2012）制定出台，增设了细颗粒物（粒径小于等于2.5μm）的浓度限值，并调整了颗粒物（粒径小于等于10μm）的浓度限值［6］。《环境空气质量标准》的修改是国家在环境质量标准上提出的新要求，适用于环境空气质量评价和管理，具有强制性，也应当是今后区域限批决定做出的重要依据。

3.环境质量目标具有地域性

环境因子具有整体性和流动性，但也存在较强的地域性特征，这是由原生自然环境、产业布局以及生态功能差异等因素所决定的，在环境质量标准和目标的确定上不能忽视这种客观存在。因此，基于“我国不同地区的空气污染特征、经济发展水平和环境管理要求差异较大”，在2016年全国范围内实施《环境空气质量标准》之前，分三个时间段在不同区域内先后执行新标准［5］。在环境质量目标的确定过程中，区域差异必须纳入考虑，否则区域限批将会是形式平等面具下的实质不平等，成为环境脆弱地区的不合理负担。

4.环境质量目标是对地方政府的制约

环境质量目标为各地政府在保护和改善环境工作中提出了具体要求。有些地方政府在巨大经济利益和官场利益的诱导下，将环境保护作为“做做样子就好”的表面工程。根据2012年的《环境空气质量标准》，我国地级以上城市环境质量达标比例仅为40.9%，环保重点城市达标比例为23.9%。将完成环境质量目标作为区域限批的一种情形，是对地方政府环境监督管理责任的落实，想要不被限批，就要花功夫治理环境，把历史的欠账先还上。曾经那种一味追求经济增长的发展模式，被区域限批叫停，受影响的最终还将是地区经济发展。

三、有权做出限批决定的行政主体

做出行政行为的行政机关拥有法定管辖权是行政行为合法性的要件之一。“为了确保行政机关行使行政职权的合法、有效，法律、法规和规章对各个行政机关的管辖权必须做出明确的具体的规定”［6］，《环境保护法》明确规定了有权实施区域限批的行政主体。

（一）省级以上环保主管部门

根据环评文件分级审批的规定，不同类型建设项目环评文件的审批由不同级别的环保主管部门负责。《环境保护法》第44条第2款将实施区域限批的权力赋予了省级以上人民政府环保主管部门，有着丰富的实践依据：自2006年12月26日，原四川省环保局对泸州市做出了环评区域限批的决定；以及2007年1月10日原国家环保总局根据《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，首次在国家层面对河北唐山、山西吕梁、山东莱芜、贵州六盘水四个行政区域，和大唐国际、华能、华电、国电等四大电力集团启动新建建设项目的环评限批以来，环保总局（环保部）和省级环保厅基本主导了每一次的区域限批①根据竺效教授的统计，“自年首次使用环评区域限批以来，国务院环境保护主管部门已不下20（批）次使用了该种行政措施；就措施所适用的行政区域的级别而言，主要针对地级市、县（区）、各类经济技术开发区，国家级环评区域限批尚未针对乡、镇行政区域采取”。。

1.环保部的限批权限

根据《环境影响评价法》第23条和《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》第5条的规定，环保部负责审批的建设项目环评文件包括：“（一）核设施、绝密工程等特殊性质的建设项目；（二）跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目；（三）由国务院审批或核准的建设项目，由国务院授权有关部门审批或核准的建设项目，由国务院有关部门备案的对环境可能造成重大影响的特殊性质的建设项目。”环保部拥有对这些建设项目的环评文件做出暂停审批的决定权是毋庸置疑的。

2.省级环保主管部门的限批权限

根据《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》，省级环保主管部门负责审批对环境可能造成重大影响的建设项目环评文件和一部分污染较重的建设项目环评文件。省级环保主管部门的审批权限基本囊括了可能对环境构成严重威胁的建设项目，因此，赋予省级环保主管部门区域限批的权利十分必要。在过去8年时间里，省级环保厅在区域限批方面做出了许多尝试，但经过统计曾采用过区域限批措施的省级行政区域只有8个②根据竺效教授的统计，“截至2013年8月底，全国仅四川省、山东省、河南省、浙江省、江苏省、新疆维吾尔族自治区、辽宁省、贵州省这8个省级行政区域曾采用过环评区域限批，不超过省级行政区域的26%”。，区域限批手段在省级环保主管部门中的运用并不普遍。此次《环境保护法》的修订，明确地赋予省级环保主管部门这一权力，有助于区域限批的全面落实。

（二）省级以下环保主管部门在区域限批中的角色

《环境保护法》在设计区域限批制度时没有提及省级以下环保主管部门，根据《环境影响评价法》第23条和《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》第8条的规定，地市级的环保主管部门拥有着对很多高污染建设项目环评文件的审批权，在《环境保护法》修订之前，地市级环保主管部门也曾经做出过区域限批的决定，甚至尝试出台相应的实施办法③例如，山东省青岛市环保局在2008年曾针对5种情况对其下属的市（区）实行了环评限批；2013年，湖北省武汉市也就出台《武汉市建设项目环评限批暂行办法》征求公众意见。。《环境保护法》的修订一定程度上否定了这些地方的限批实践，地市级的环保主管部门在区域限批中的角色定位势必会发生相应地改变。

1.省级以下环保主管部门执行上级的限批决定

在区域限批中省级以下环保主管部门应当扮演什么样的角色，《环境保护法》没有给出明确的规定，环保部2008年拟制的《建设项目环境影响评价区域限批管理办法（试行）（征求意见稿）》第14条中规定：“对被环境保护部暂停审批建设项目环境影响评价文件的区域，该区域所在地的县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门应当同步暂停审批该区域内相关建设项目环境影响评价文件。”［7］可见，省级以下环保主管部门对区域限批决定起到了保障实施的作用。由于对区域限批制度合法性的争论不断，不论是环保部试图制定的《区域限批管理办法》，还是各地的《实施办法》都停留在了征求意见阶段，至今尚未通过。区域限批制度在实施过程中的权限范围和程序问题都还存在法律真空，这将是《环境保护法》修订后配套制度亟待完善的地方。

2.省级以下环保主管部门能否单独做出限批决定

区域限批的决定权掌握在省级以上环保主管部门，地市级环保主管部门在《环境保护法》的规定下将不能做出区域限批的决定。区域限批实施以来的八年间，地市级环保主管部门单独做出的限批决定凤毛麟角，且面临着合法性的质疑，明确地否定它们拥有这项权力有助于行政行为的合法化。区域环境问题愈演愈烈和地方政府的政治经济施压往往是密切关联的，如何充分发挥地市级环保部门的环境监管作用是环保立法和执法过程中关注的重点之一。基层环保主管部门往往在人力、物力上受制于地方人民政府，在法律制度的构建中应当适度地采取环保工作垂直管理体系，要求基层环保主管部门及时主动地向上级环保主管部门反映区域环境质量状况，便于有决定权的机关正确做出决定。

四、暂停审批的对象

2013年之前环保部（包括原国家环保总局）采取的区域限批通常针对被限批行政区域内除污染防治、循环经济、生态恢复项目外所有的新建建设项目，而2013年以后做出的区域限批仅针对目标区域范围内的新增化学需氧量和氨氮排放的建设项目或仅限于暂停审批燃煤机组新、改、扩建项目［8］。区域限批从带有浓厚连坐性质的概括性限批，变为了针对性更强的环境治理方式。《环境保护法》第44条也体现了这一点，将暂停审批的对象规定为“新增重点污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件”。

（一）“新增”范围的确定

什么是“新增”重点污染物排放总量的建设项目？把“新增”的重点放在不同的位置会产生范围大不相同的两种解释结果。

1.新建的建设项目会增加重点污染物的排放总量

这种情况是直观上最先想到的，在区域国家重点污染物排放总量超标的情况之下，对这一类建设项目的限批是无可争议的。

2.建设项目的新建、扩建、改建工程会增加重点污染物的排放总量

扩建、改建的建设项目增加重点污染物的排放总量的情况时有发生，这种情形是否也在限批的范围内呢？在环境可承载的范围以及国家设定的环境质量标准内，允许排放的重点污染物总量是固定的，区域限批的一个重要情形就是地区排放的国家重点污染物超出了总量控制指标，目的也在于控制和减少被限批区域内的重点污染物排放量。无论是从法律字面解释，还是从立法目的角度出发，扩建、改建工程的环评文件都应该被暂停审批。

（二）限批情形与限批对象之间的关系

1.超过国家重点污染物排放总量控制指标时，对新增国家重点污染物排放总量的建设项目环评文件的限批

《水污染防治法》和《规划环境影响评价条例》都将区域重点污染物排放总量超标作为了区域限批的情形，且只规定了这一种情形①《水污染防治法》第18条规定国家对重点水污染物排放实行总量控制制度，超过重点水污染物排放总量控制指标的地区，有关人民政府环保主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环评文件。《规划环境影响评价条例》第30条规定：“规划实施区域的重点污染物排放总量超过国家或者地方规定的总量控制指标的，应当暂停审批该规划实施区域内新增该重点污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。”。这样的规定具有明确针对性是值得肯定的，在环境监管实践中易于把握。根据《环境保护法》第44条规定，国家重点污染物排放总量控制指标由国务院下达，省、自治区、直辖市人民政府分解落实，企业事业单位遵守分解落实到本单位的重点污染物排放总量控制指标，层层分明，配合以科学完善的污染物排放监测系统，哪个地区超标了，根源在哪，一目了然，区域限批的实施也更加顺利。

此外还有一点值得注意，虽然环境保护的整体工作不能局限于“头痛医头，脚痛医脚”，但是区域限批本质上是对权利的非常态约束，避免公权力的肆意扩张十分必要，就目前我国实行的总量控制的4种污染物而言，如果是SO2总量超标了，去限制排放COD的建设项目的环评文件通过，就具有明显的连坐性质了，对于环境问题的解决也并无大益。

2.未完成国家确定的环境质量目标时，对新增重点污染物排放总量的建设项目环评文件的限批

如前文所述，“国家确定的环境质量目标”这一表述，尚未有准确的法律界定，在具体的实施过程中边界模糊。但是，至少有一点是可以肯定的，环境质量标准中所涵盖的环境因子应当是国家确定环境质量目标的重要内涵之一。那么，非属国家重点控制排放的污染物以外的环境质量目标未完成，对新增重点污染物排放总量的建设项目环评文件暂停审批，是否具有法律上的正当性？能不能真正起到改善环境质量的作用呢？做这样一个假设：某一地区地表水体中的某一重金属严重超标，有区域限批决定权的环保主管部门决定对这一水域实行区域限批，直至重金属含量符合地表水环境质量标准。现在同一流域要新建一个建设项目，这一新建项目需要排放国家重点监控的COD，而不排放流域中已超标的某一重金属物质，如果按照《环境保护法》第44条的规定，环保主管部门就可能对这一建设项目环评文件暂停审批。即便是将区域限批作为对地方政府环境保护不力的惩戒，这样对行政相对人权利限制的正当性也是值得考量的。从区域限批在我国短暂的发展历史来看，虽然前期的概括性限批被喻为环境保护的“杀手锏”，在短期内产生了较好的环境治理效果，对地方政府和特定的企业都产生了较大的威慑力，但这种连坐的惩罚措施一直饱受质疑。既然《环境保护法》的修订将区域限批作为一项环境治理措施，我们就必须思考如何在法律的框架内构建和适用这一制度，使其真正发挥作用。

并且，重金属超标了，限制COD排放的做法真的可以解决问题吗？答案或许是否定的。人类环境保护意识和环境保护行动的开始就是建立在对自然科技认识的基础之上的，“对症下药”一直是环境保护和环境法制的追求，只有找到症结才能“药到病除”。既然区域限批在过去几年的环保工作中取得了一定成效，《环境保护法》也将其纳入其中，那么在非国家重点污染物超标的环境质量目标没有达成的情况下，如何适用区域限批来应对我国环保成效不大、屡治不好的现实情况，使法律的规定“有因有果”，需要我们谨慎对待。对限批对象进行适当的扩大解释，使其涵盖国家确定的环境质量目标中的相关重点污染物，也许不失为解决问题的一个途径。

五、结语

理想社会中法律责任无处遁形，这与现实生活恰恰相反，但也正是由于个体理性的缺陷，才需要污染防治法律的不断完善。《环境保护法》第44条第2款规定的区域限批制度是在总结近年来我国环境治理实践经验的基础上做出的新的制度尝试，目的在于改善我国环境保护工作中地方保护主义盛行，治理效果较差的现状。想要这一制度发挥功效，必须制定法律的配套措施，在适用条件、适用程序等方面进行细化，使行政行为的做出更加合法、合理，改善环境的同时保护行政相对人的正当利益。

［1］曾贤刚，王新，倪宏宏，吴雅玲.规划环评条例促“区域限批”走向成熟［J］.环境保护，2010，（4）.

［2］曹树青.区域限批制度的法律解读［J］.西部法学评论，2009，（2）.

［3］周永坤.法理学——全球视野［M］.北京：法律出版社，2012：240－241.

［4］朱谦.对特定企业集团的环评限批应谨慎实施——从华能集团、华电集团的环评限批说起［J］.法学，2009，（8）．

［5］朱谦.环境法基本原理［M］.北京：知识产权出版社，2009：211－212.

［6］章剑生.现代行政法基本理论［M］.北京：法律出版社，2008：126－140．

［7］环境保护部.关于征求《环境影响评价区域限批管理办法（试行）（征求意见稿）》意见的函［Z］.

［8］竺效.论新《环境保护法》中的环评区域限批制度［J］.法学，2014，（6）.

［责任编辑：郑 男］

D922.6

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1008-7966（2015）02-0131-04

2014-12-16

陈康嘉（1990-），女，山西晋城人，2013级环境与资源保护法学硕士研究生。