城市“禁摩”问题的应对之道
——基于财产权保护的角度

曹伟

（华东政法大学，上海200042）

城市“禁摩”问题的应对之道
——基于财产权保护的角度

曹伟

（华东政法大学，上海200042）

全国很多城市作出限制摩托车等特定交通工具通行的规定，俗称“禁摩”、“禁微”、“禁电”。其中摩托车受到的限制最为严重，表现出来的法律问题也最为突出和典型。“禁摩令”自公布以来，反对之声不断，尤其是摩托车主和摩托车生产厂家反对最为强烈。“禁摩”涉及的法律问题很多，如平等原则、行政许可、信赖保护等。但是“禁摩”蕴含的最根本的问题应是财产权的限制与保护问题。摩托车作为私有财产受到了特别限制，按照我国现有的财产征收理论无法对“禁摩”造成的财产损失予以补偿。外国和我国台湾地区的财产征收补偿理论发展比较成熟和完善，可以为我们提供理论借鉴。财产权负有社会义务，但是当财产权承担的社会义务达到一定标准，构成特别牺牲，就必须给予补偿。

“禁摩”；财产权；宪法保障；特别牺牲；合理补偿

一、问题的提出

随着《广州市非机动车和摩托车管理条例（草案征求意见稿）》（简称《条例》）的网上征询及11月1日听证会的举行，《条例》首次针对摩托车做出“禁售”、“禁油”、“禁行”、“禁停”、“禁坐”等规定，并且可能全面封杀“电动车”［1］，这一切将已经困扰城市社会管理近三十年的“禁摩”问题，再次推向了风口浪尖。

经济的快速发展带来了城市机动车保有量的大幅增加。许多城市管理、社会治理的问题也因此随之产生，如交通拥堵加重、环境污染加剧、交通事故频发等。为了解决这些城市问题，一些地方政府开始对部分交通工具采取了限制措施，比如禁止给摩托车登记上牌照；禁止摩托车通行一些城市道路，尤其是中心城区；禁止微型轿车通行城市某些区域，包括禁止其上高速公路；禁止给电动车发放牌照；等等；以上各种措施俗称“禁微”、“禁摩”、“禁电”（以下主要以“禁摩”展开讨论）。公民通过合法途径购买的摩托车，已然是公民的合法私有财产。政府的一纸“禁摩令”就禁止了摩托车的上牌、上路，使摩托车无法发挥其应有作用。同时也使众多的摩托车生产厂家损失惨重。对公民财产权的保护是明确写入宪法的。行政机关以各类规范性文件作出的“禁摩令”，其正当性和法律依据是什么，“禁摩”与公民财产权限制之间是什么关系，“禁摩”之后是否需要对摩托车所有者，包括摩托车生产、销售厂家进行补偿，最后怎么样合理且合法的规制摩托车，最终既能达到“禁摩”的所欲达到的目的，又能使摩托车所有者和生产、销售厂商的合法权益得到保护。本文试着从宪法财产权保护的深层次角度来解析这些问题，并试图寻找答案。

二、各地“禁摩”现象考察

最早的“禁摩”要追朔到上个世纪80年代中期的北京。北京市公安交通管理局和国家环保总局于1985年以交通安全和环保为由首先做出规定，限制摩托车在北京三环内行驶。很快，北京的“禁摩”引发了连锁反应，很多地方政府纷纷跟风，相继出台了五花八门的“禁摩”规定。目前就全国而言，已经有170多个城市“禁摩”①这是湖南师范三个学生的暑期报告中显示的数据，由于“禁摩”规定大多是规范性文件，笔者根据自己的目前还无法对这170个城市一一考证，但是现有的条件下，已经查出在较大城市级别以上的城市中有29个城市采取了“禁摩”措施。。根据目前搜集的“禁摩”规定和相关媒体报道，归纳出以下特点：

1.“禁摩令”作出主体比较混乱。主要为地方政府、公安局、交警大队，有的甚至为政府办公厅，法制办，还有的是联合发布。“禁摩”规定名称主要是政府文件、通告、公告、规定，形式不一，但大都以规范性文件的形式对外公布，其中郑州市和成都市以地方性法规的形式规定“禁摩”。

2.“禁摩”理由集中在环保和道路管理。“禁摩”的理由有的明确在禁令之中，有的没有明确表述，但“禁摩”的理由集中在以下两方面：一是出于保护环境，减少尾气粉尘污染，噪音污染，如北京、广州、太原、济南等城市；二是加强道路交通管理，减少交通事故、交通拥堵，如长沙、海口、西安、杭州等。当然很多城市“禁摩”是以上两种因素的综合。

3.“禁摩”形式多样。主要有以下几种形式：一是分时段禁止摩托车在交通要道行使，很多省会城市都是这样规定的，并且一般是明确了具体的禁行线路，如长沙、南昌、太原等；二是全天禁止摩托车在中心城区行使，确定几环之内不准摩托车行使，如北京、西安、天津等；三是规定从禁令作出时停止给摩托车发放牌照，如南宁、武汉、郑州等；四是综合措施“禁摩”，分阶段“禁摩”，逐渐扩大“禁摩”范围，最终使城区彻底实现“禁摩”——无摩化，如乌鲁木齐、沈阳。

4.“禁摩”的期限没有明确。自从北京开始“禁摩”以来，各个城市就没有间断过，最近随着广州全面“禁摩”的展开又掀起了一股“禁摩”的高潮。有关“禁摩”的期限，“禁摩”城市都是规定了“禁摩”的开始时间，没有对“禁摩”的结束时间作出规定，可以说是长时期的和持续性的“禁摩”。

5.“禁摩”后少有处理措施。绝大部分城市都只是一纸禁令，没有后续处理措施。虽然部分城市作出承诺要加强城市道路设施建设，增加公交路线，但没有考虑到相关主体因此受到的财产损失。采取后续处理措施的只有上海和广州。上海的做法是规定符合一定标准的摩托车牌照，可以换取汽车牌照。广州的做法是对提前报废的摩托车给予一定的补偿，因此造成失业的，可享受相关就业服务。

三、财产权视角下的禁摩问题

各地“禁摩令”涉及的法律问题很多，包括“禁摩”的依据不充分、主体不合法；“禁摩令”违背信赖保护原则、平等原则，出台程序不合法等。但深层的法律问题应是公民的财产权的保护问题。

一般意义上的财产权指的是一种个人权利，即公民对其财产可自由拥有、使用、管理、收益或处分。宪法上的财产权还包括防范来自国家公权力对人民财产权的侵害，并产生两种法律效果：一是立法机关在建立人民财产制度时，应遵循基本权利的有关原则，注意保障个人的私有财产，不至于使个人财产名存实亡；二是宪法财产权属于防御权，个人可以根据这一权利防止来自国家的非法侵犯［2］。同时，在实际损害发生的场合下可得救济［3］。公民合法拥有的作为生活资料的摩托车以及摩托车生产厂家作为产品的摩托车都属于公民的合法私有财产，依法享有各项财产权利，并可以对抗公权力的不正当的干预，如非法剥夺、限制或者其他侵犯。

1.“禁摩”对车主的财产权侵犯

公民合法购买的摩托车，在办理了有关手续后，就应当可以合法使用、正常上路，这是摩托车作为财产的最根本的价值体现。假如政府只是允许公民拥有财产，而不让公民合法使用或者对使用进行不合理的限制，财产权将有名无实，或者名大实小。这与把公民的财产直接没收相比，虽然方式、程度不同，但是本质上是一样的。基于此，我们来审视“禁摩令”，政府的一纸禁令，使公民本来合法拥有、正常使用的摩托车，再也不能合法上路通行某些街区，甚至整个市区中心，更有甚者不予发放牌照。从而使财产权受到了损害——不合理、不合法的限制，进而根本利益受到了损害①持有此观点的还有，邬凤英：《“禁摩”侵犯财产权》，载《检察日报》2006年1月4日第3版；温新旭：《求解无摩时代的出行问题》，载《甘肃经济日报》2005年8月1日第2版。。所以对于摩托车主来说，“禁摩”是对他们合法私有财产权的侵犯。

2.“禁摩”对生产厂家的财产侵犯

摩托车行业作为我国汽车工业发展规划的重要组成部分，不仅代表了这个领域的技术发展，也给人民的日常生活带来了很多便利，其中生产厂家功不可没。他们的生产经营，本应得到国家和政府的支持和帮助。但是现在政府却开出一纸“禁摩令”，相当于给摩托车厂家一记棒喝。摩托车厂商，从建厂、置办设备、生产、销售、售后服务，大量资金投入是显而易见的，而今没有了销路，后果也是可想而知的，减产、亏损、甚至倒闭。政府行为产生的附随效果使这些生产厂家受到了间接的、巨大的经济损失，最终体现为财产权因“禁摩”受到了侵犯。

总之，“禁摩”反映出来的本质问题是公民财产权的限制与保护问题。财产权承载着社会义务，需要受到限制，但是限制财产权的主体是哪些，边界在哪，是否需要补偿。只有对财产权的限制作出限制性的规定，才能真正的限制好财产权，从而最终保护好财产权。

四、域外财产权保护的发展借鉴

回顾财产权的发展历史，可以发现财产权经历了一个不断发展的历程。从最初的完全否定到完全不加限制的肯定，再到有限制的肯定，包括对限制的限制规定。假如我们承认近代以来的法治史是一部财产权的捍卫史［4］，那么现代以来的法治史就是一部财产权的保障史（尤其体现在对财产权限制的限制规定上）。通过对美国、德国、日本及我国台湾地区财产权保护的历史发展梳理，以下几方面值得我们关注：

1.公益概念扩大。在财产征收、限制的目的上，对公共利益的解释由原来的“公用”概念（publicuse）——即要求必须有一个公共事业（或公用事业，如自来水厂、电厂及政府机构、学校）的存在，发展到现在的“公益”概念（publicpurpose，publicinterest），即只要征收行为达成任何公共目的即可，不再以公共事业的存在为前提。

2.财产征收由剥夺扩大到限制。财产征收理论的内容由对财产所有权的剥夺扩展到现在包括对财产所有权的剥夺、限制，甚至更为广泛意义上的征收。不同国家发展出不同的理论判断方法，而且征收不仅表现为对财产本身的侵害或限制，还包括对财产权使用的限制，对财产权的限制予以补偿呈现出不断扩张的趋势。

3.严格程序规定。征收应该遵照法定程序，并且一旦人们的程序权利受到侵犯，可以依照不同救济途径寻求救济，包括有行政途径和司法途径。各国还就补偿标准作出规定，大多国家都规定补偿要公平、公正或者合理。

五、解决“禁摩”问题的思路和路径

导致“禁摩”出现问题的原因很多，主要有两方面：一是我国现有征收规定及理论的局限性。宪法明确规定了公民的合法私有财产不受侵犯。但没有对财产权受到限制是否给予补偿作出表述。二是行政机关依法行政观念薄弱。尤其是《道路交通安全管理法》、《行政许可法》等没有很好的遵照执行，有的甚至是僭越。社会上关注“禁摩”问题的人很多，做出了很多反对“禁摩”的努力和尝试。有学生将反对“禁摩”等歧视性措施的暑期调查报告上书总理［5］；有全国政协委员提出“反禁摩”提案①参见http：／／motorcycle.sh.cn／t＿380730.htm，最后访问时间：2014年11月8日。；有律师上书省级人大常委会，提出审查建议②参见青年网：http：／／zqb.cyol.com／gb／zqb／2004－10／28／content＿975320.htm，最后访问时间，2014年11月8日。。这些都是有益的尝试和探索。

（一）完善、扩充现有的财产征收理论

财产权负有社会义务这是毋庸置疑的。而城市所出现的交通拥堵、环境污染、社会治安甚至是所谓的城市的形象问题，是否可以都归结于摩托车等特定的交通工具。答案是显而易见的，都只归罪于某些交通工具，是违背公平原则的。此种规定必然导致特别牺牲，使摩托车等特定交通工具为整个城市的交通秩序、环境、治安等公共产品作出了特别牺牲，而这些牺牲本来是由所有的机动车交通工具来承担的。

对摩托车生产厂家而言，他们的损失没有与“禁摩”有直接联系，但是却又因为“禁摩”而损失严重。假如政府出台的“禁摩令”是合法有效的，那么摩托车厂家因“禁摩令”受到的一般损失也是其应当承担的社会义务，但是这种社会义务也是有限度的。假如摩托车生产厂家，因“禁摩令”而最后导致减产、停产甚或倒闭，他们的损失就可能超过他们应该承担的社会义务，其受到的损失就理所当然的应该得到政府补偿，这样的损失本应该由整个社会来承担。

我国现有的财产权征收理论还无法对“禁摩令”导致的财产权损失进行解释和补偿，当然一些学者也已认识到了这个问题。结合国外和台湾地区的现有理论，“禁摩令”已经对公民的财产权造成了实质性的损害，这种损害违背了平等原则，对摩托车消费者和摩托车生产厂家的财产权造成了特别牺牲，从理论上来说是需要给予补偿的。所以笔者主张借鉴域外有关财产权保障和限制的理论发展成果，完善和扩充我国目前财产权征收理论。财产征收包括对所有权的剥夺，也应当包括对财产权限制使用造成的实质损害，并应给予补偿。“禁摩”问题的讨论就是一个推动征收理论弥补缺陷、完善立法的契机。从而使宪法规定的财产权保护落到实处。

（二）现有法律框架下的解决路径

我国现有的法律规定已经为“禁摩”提供解决多种方案，只要行政机关依法行政，就应该能解决“禁摩”产生问题。

1.《立法法》角度

根据立法法，对“禁摩”这样限制财产权的规定，在没有法律明确规定下，必须由全国人大及其常委会授权国务院作出规定。而地方立法机关，包括地方政府和其他的行政主体、非行政主体都是不能作出“禁摩”规定的。国务院应切实行使好自己的法律职权，在授权之下出台统一的规定。这样就排除了一些地方政府，无视公民基本权利，肆意行政，从源头上遏止了愈演愈烈的“禁摩”之风。地方政府只能根据国务院的有关规定，就本辖区内的交通问题采取具体措施。

2.《道路交通安全法》角度

《道路交通安全法》第39条规定：公安机关交通管理部门只能在特定的条件下才能作出限行、禁行措施。即只能基于道路和交通流量的具体情况，其他即不可。第41条规定：有关道路通行的其他具体规定，由国务院规定，这也是与《立法法》吻合之处。就道路通行问题（包括摩托车等特定交通工具），必须由国务院作出具体规定，地方交通管理部门是没有此项权力的，地方交通管理部门只能依据国务院的规定，在符合法律规定的条件下，采取临时措施限制机动车或者非机动车的通行。国务院严格履行自己的职责，恪尽职守，按照法律和具体情况就道路通行问题作出规定，地方交通管理部门，只能依据法律和国务院的规定采取具体措施。

3.《行政许可法》角度

《行政许可法》第8条规定行政机关在特殊情况下，可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。公民依法申请的摩托车牌照，是对车主合法使用摩托车的一种行政许可，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。假如行政机关依据规定对摩托车作出限制，必须要举行听证，就有关问题听取各方利害关系人的意见。同时行政机关的“禁摩令”虽然可以取消或者变更对于摩托车的许可规定，依法给予补偿。

当然，“禁摩”问题反映出来的是城市管理过程中的问题，机动车对于城市的作用有其双面性，我们在充分享受其有利的一面的时候，还要限制好其不利的一面。一是针对机动车造成的城市交通拥堵问题，我们可以采取拥挤收费的方式。拥挤收费是对小汽车在高峰拥堵时段使用城市道路、桥梁、隧道和停车场收取额外费用的措施。该理念由诺贝尔奖获得者纽约经济学家威廉·维克瑞最先提出，利用价格机制，引导交通需求，抑制交通出行产生，缓解交通拥堵。这在国外有很多较好的例子值得我们学习。另一方面，针对机动车造成的污染问题应提高排放标准。机动车带来的城市污染问题是一个法律问题，更是一个技术问题。国内外均制定有详细的机动车排放标准，并且我们国家也逐步向欧洲的高标准看齐。国外的针对机动车污染一般是通过提高排放量来限制摩托车的，即规定极为苛刻的排放标准，只有达到排放标准的机动车，包括摩托车才能合法上路，这样才会尽可能减少机动车数量，从而减少由机动车造成的污染问题。我国目前采取的排放标准还没有国外的严格，我想我们可以适当的提高标准，然后严格执行，那么很多机动车就会自觉的不上路。并且这个标准是统一的，任何机动车都必须遵守，这样的效果会比仅仅限制部分机动车通行要好很多。

［1］许琛，艾渝.“五禁”疑问多法制办：慎重政策［N］.羊城晚报，2014－10－14.

［2］张千帆.宪法学［M］.北京：法律出版社，2004：196.

［3］林来梵.针对国家享有的财产权——从比较法角度的一个考察［J］.法商研究，2003，（1）.

［4］石佑启.私有财产权公法保护之路径选择［J］.江汉大学学报（人文社科版），2005，（2）.

［5］刘巧雄.湖南三学子挑战“禁摩”令［N］.大公报，2005－10－31（3）.

［责任编辑：李 莹］

DF2

A

1008-7966（2015）02-0142-03

2014-11-01

曹伟（1982-），男，河南商丘人，2014级宪法学与行政法学专业博士研究生。