刍议我国辅警队伍的规范化建设
——以温州市辅警的招录与培训为样本

周立刚

（浙江安防职业技术学院，浙江温州325016）

刍议我国辅警队伍的规范化建设
——以温州市辅警的招录与培训为样本

周立刚

（浙江安防职业技术学院，浙江温州325016）

辅助警力的规范化建设是我国警务改革的一项重要内容，更是加强社会治安综合治理，创新立体化社会治安防控体系的一项重要举措。各地辅助警力发展过程中积累的经验和发现的问题为辅警队伍的规范化建设提供了宝贵的借鉴样本。树立法治思维是破解辅警队伍建设与发展困境的唯一正确选项。

辅警；培训；法治思维

近年，“辅警”无论是作为一个词汇，还是指一个特定群体，都通过不同形式的媒介，为越来越多的人们所熟知。其中，不乏有正能量的传递，但更容易引起人们聚焦和热议的却是诸如辅警越权执法，甚至是违法犯罪的个案。在创新社会治理体制的背景下，在警力投入严重不足的现实状况下，辅助警力的存在有其现实性与合理性。在全面推进平安中国建设中，辅助警力必将发挥越来越重要的作用。因此，有必要深入探究我国辅警队伍规范化建设的路径。

一、辅警的招录与培训的现状分析

笔者通过问卷调查的形式，对温州市辅警岗位的招录和人员培训现状进行了实证分析。基于辅警人员的视角，我们共设计了辅警招录、培训及职业前景等方面的10个问题，意在了解辅警人员对于辅助警务力量投入及使用的真实感受，并希望以此作为规范辅警队伍、发展辅警制度的一项重要参考。2014年12月，来自温州地区不同岗位的54名辅警人员接受了此次问访。受访者中，有39人从事辅警工作3年以上，占所有受访者的72.2%。长期的工作实践，使得他们对辅警工作的认识更真实、更客观。

（一）样本分析选择的考量

以温州作为考察我国辅警队伍规范化建设的样本分析对象是基于以下考虑：首先，温州作为我国地方经济发展相对发达的地区素以“敢为人先”而著称，并在诸如金融产业、小微企业发展等方面积累了“温州经验”，形成了较为成熟的探索区域经济发展的“温州模式”。在社会治安维护方面，温州公安也从早年的“鹿城经验”发展到今天的“六防工程”（即情报导防、综合人防、监控技防、管理强防、打击促防和全民心防，简称为“六防工程”）。可以说，温州在社会治安的治理中投入了相当多的人力、财力和物力，特别是在辅助警力的投入和使用上，初步形成全社会的共同认知；其次，温州作为一个拥有912万常住人口，其中以务工为主的外来人口又占到284万的人口净流入城市，其社会治安的压力也是巨大的。在有限的警力配置下，大量辅助警力的投入是保障温州社会治安秩序良好，民众安居乐业的必然选择；最后，温州民众通过几代人辛勤的劳动，物质财富的积累已经达到一定水平，是必会在诸如安全、文明、和谐等精神层面的追求上投入更多的关注，这些又为温州地方辅助警力的发展壮大夯实了民众基础，坚定了社会认知。

（二）近期辅警岗位招录情况分析

从2013年6月至2014年5月，温州市公安局官方网站发布不重复的辅警岗位招录信息共计13条。涉及的岗位有：接警员、新闻宣传员、公安史志编辑、路况信息员、网络编辑等文职人员岗位和温州市公安局特警支队招录特种勤务人员和交通治安局招录便衣协辅警等岗位，其他主要是交通协管岗位。分析这些招录信息，可以总结出以下特点：

1.对招录人员的身份有一定要求。《温州市公安局关于进一步规范协辅警队伍管理工作的意见》（以下简称《意见》）第3条规定了协辅警人员应当具备以下基本条件：（1）遵守中华人民共和国宪法、法律和法规；（2）品行端正，无违法犯罪和不良行为记录；（3）年龄一般在18～35周岁，高中或同等以上学历，身体健康，具备履行职责所需的工作能力。机关文职应具有大专或同等以上学历。《意见》同时规定，专业技能、基层一线岗位可适当放宽学历、年龄等招录条件。基于管理、使用上力求可靠、稳妥、方便的考虑，在具体的岗位招录要求中，又有诸如温州本地户籍、转业军人、中共党员优先考虑等限制性规定。但问题在于，符合上述条件的温州本地人员是否愿意从事辅警工作？温州地区的经济较为发达，就业机会较多。在许多人看来：随便做些事也不止赚两千块！在招录来源不足的情况下，相当多的岗位只能由外地来温人员充任，这就又出现人员素质的良莠不齐及管理、使用上的问题。2014年11月22日晚，在温州市区就发生一起冒充警察办案抢劫单身女性的案件，被害人脱险后报案称，“他看起来很像的，办案流程说得也有模有样的，就轻信啦”。案件告破后，查实犯罪嫌疑人是外省籍来温务工人员，曾经是本市某派出所协勤人员，后因违纪被除名。

2.不同的岗位对招录人员的素质要求不同。从《意见》前述规定可以看出，对文职、技术岗位人员的素质要求明显高于治安及交通辅警人员。当然，这里的素质要求是从身体条件、教育程度、道德素养及法律等专业知识的掌握等方面综合考虑的。问卷中有两个关于辅警人员职业认同感的问题。其中一个问题是：“您从事辅警工作的初衷是什么？”27名受访者选择“从小喜欢警察这一职业，辅警虽然不是警察，但毕竟从事相近、相关工作”这一选项，22名受访者选择“希望有机会能考上正式警察，或事业编制，现在这个岗位可以积累一定的工作经验，提升自己的能力”。两项相加，即90.7%的受访者对自己的职业具有认同感。另一个问题是：“让您仍然坚持在辅警岗位上的原因是什么？”21名受访者选择“喜欢这个工作”，又有18名受访者选择“各方面制度规范正在完善起来，我对辅警工作的未来还是看好的”！数据显示，对辅警职业前景比较看好的共占受访者的72.2%，相当一部分辅警人员是怀揣着“警察梦”来到这个岗位上的。这些人对自身的要求比较高，在工作上会自觉地向人民警察的工作规范看齐，而若以“临时工”的心态从事辅警工作的人员，必然是秉持着过一天算一天，有更合适的机会就开溜的心理。

3.岗位不同待遇有别。问卷中，27名受访者表示辅警岗位待遇太低，31名受访者最希望能提高辅警的工资及福利待遇，能解决养家糊口的问题。从前述招录启事中可获知如下信息：特种勤务人员岗位待遇最高，录用人员的年薪约6万元（含社保）；交警支队新闻宣传岗位，试用期为两个月，转正后年薪不低于4万元（含社保），同时单位提供寝室住宿，单位自有食堂；交通、治安岗位辅警待遇最低，年薪在2.5万元左右，扣除缴纳社保等费用，月薪大概在1 800元左右，而温州市人力资源和社会保障局于2014年8月1日起，对全市最低工资标准再作调整，将市区（鹿城区、龙湾区、瓯海区、温州经济技术开发区）最低月工资标准调至1650元／月。两下对比，工作既辛苦，又存在一定危险性的治安、交通等辅警工作的收入只是略高于本地最低工资水平，辅警岗位自然不会受人青睐。

（三）辅警人员培训现状分析

相对于比较严格的招录标准，辅警的入职培训和岗位培训显得松懈很多。温州市公安局印发的《2014年全市公安机关协辅警教育培训工作方案》（以下简称《方案》）从总体要求、培训对象、培训重点、组织实施和工作要求等五个方面为全年辅警培训工作制定了计划。在培训计划的具体组织实施环节，《方案》要求重点做好集中培训、辅警讲坛、岗位练兵、在岗培训和自主学习等五种形式的培训工作。可以说，在这份计划中，务虚的部分多，务实的部分少。对于类似于年度辅警骨干力量培训班的培训，在我们的问卷中，有18名受访者认为“主管单位想法挺好，但培训的方式方法有待改进”；有20名受访者认为“虚多实少，培训效果不明显，意义不大”，两者共占受访人的70.3%。这表明，当前的辅警培训效果并不理想。另外，我们了解到，基层派出所的辅警基本是录用之后直接上岗，鲜有培训。派出所本身的工作量和人员配备的有限，使得派出所民警不讳言：待遇太低，抓不到人手，能来就不错啦，哪能要求那么高！

与此同时，广大辅警人员提升自身能力的愿望是比较强烈的。问卷问及在工作中感觉自己最欠缺的是什么？16名受访者认为读书太少，影响了自己综合能力的提升；21名受访者觉得法律知识欠缺，影响自己有理有利地参与执法活动；17名受访者认为没有经过系统培训，自身警务技能太差。可以说，几乎所有的受访辅警都希望得到使自己的各方面能力得到提升的机会，而现实是各种系统的、有针对性的培训太少。在日益激烈的社会竞争中，广大辅警人员的继续教育现状的确不容乐观。

二、辅警队伍发展建设面临的现实困境

（一）辅警容易成为体制缺陷的代过者

近年来，有关辅警人员参与执法过程中的负面新闻屡屡见诸媒体。人们通常会将问题的出现归结于以下两点原因：一是参与警察执法的辅警具有相当程度的执法权，而对其手里的权力又缺少如对警察执法权一样的监督和制约，这就容易造成权力的滥用；二是辅警队伍的准入门槛太低，辅警的文化素质、道德修养、管理能力及执法水平参差不齐，工作中处理问题容易顾此失彼，费力不讨好［1］。笔者认为，当前辅助警力使用的指导思想和体质缺陷才是问题频出的根本原因。辅警队伍的前身是治保会，或者治安联防队。在计划经济时代，甚至改革开放初期，治安联防队员多是从企事业单位中选拔的政治合格、业务突出和身体条件优越的人员，他们在社会治安工作中发挥了基础性的作用。可是，在市场经济背景下，由治保会、治安联防队演化而来的辅警队伍为何被视为素质低下、违法违纪的“临时工”群体了呢？分析原因，恐怕是在社会治安管理需求急剧增大的背景下，辅助警力急剧膨胀的市场需求和有限的人员投入之间的矛盾，最直观的反映就是实际可能投入的辅警人员整体素质的下降。同时，公安机关对辅警个体的管理与控制力却在持续减弱。在诸如城市治安、交通安全管理等公共安全服务产品的供给上，公安机关能够投入的警察力量越发显得捉襟见肘，而社会的发展则会不断地演化出新的矛盾。此时，某些基层公安部门也会有意无意地将辅警投入到化解矛盾的第一线，与群众面对面、硬碰硬，一旦出现矛盾激化，权且拿辅警当“挡箭牌”，一辞了之。尽管近年来各地不断出台关于规范辅警队伍的地方法规，并明确规定辅警不具有执法主体资格，不得行使刑事、行政执法权，只能辅助警察执法，可是，辅助执法也是执法。既然是执法，就是对公权力的行使，就存在公权力与公民私权利发生冲突将如何处理的问题。辅警参与执法的权力边界在哪里？法律对此并没有规定。可以说，辅警的辅助执法也好，参与执法也好，一直是游走于法律的边缘，其被不断“异化”是必然的结果。

（二）辅警自身素质的良莠不齐

当下，辅警队伍已然是维护社会治安秩序一支不可替代的力量。绝大多数辅警在身份界定不清、职业规划不明、福利待遇不高、安全风险不低的情况下，仍能坚守在自己的岗位上，已实属难能可贵。然而，在现有投入的辅助警力中，辅警人员的素质又一直是备受诟病的。我们的问卷也大体能够说明问题。54名受访者中，仅有初、高中学历的占到了2／3，文化教育程度的短板直接影响着辅警个体的素质，并关涉到其参与执法的能力和水平。另外，又有2／3的受访者坦承，“这支队伍在招录、培训、上岗及责任承担等方面确实有待规范”。也有辅警直言，“辅警队伍鱼龙混杂，对这份工作既爱又恨”！2014年9月，备受社会各界关注的广东英德辅警敲诈“小姐”事件就是辅警队伍管理困境的一个缩影。辅警尽管没有独立的执法权，但却从事着与执法活动密切相关的工作。一些辅警之所以既抱怨辅警待遇差、没前途，又不愿意放弃这份工作，就是因为看到了这里有“权力寻租”的空间。在利益驱动下，甚至有辅警自甘充当个别警察违法犯罪的“白手套”。如上情形，损害了辅警队伍的声誉，侵蚀着这支队伍的健康发展［2］。

（三）社会对辅警普遍缺乏认同

正是由于上述制度和辅警人员自身的两方面原因，导致辅警所参与的公共安全供给服务的质量难以提高，进而影响到辅警队伍的社会声誉和辅警的社会地位、劳动报酬的提高。类似前述广东英德案件，虽然是个案，但在发达的传媒的作用下，其影响及评价会不断地扩散开来。特别是辅警被置于与群众利益密切相关的维护社会治安、交通安全等工作的第一线，矛盾冲突时有发生，这些都影响着社会公众对这支队伍的认识和评价。群众的不理解、不认可，又会强化辅警的自我否定。随之，就更难吸引高素质人员来从事辅警工作。

三、辅警队伍建设与发展困境的破解

在市场经济深入发展、公民愈发重视权利保障的情况下，特别是党中央一再强调依法治国、依法行政的要求下，辅警队伍的规范发展问题显得更加突出和迫切，只有以法治思维为统领，才能破解辅警队伍的发展困境［3］。

（一）辅警队伍的管理与发展要依靠法治

在深入推进依法行政、加快建设法治政府的过程中，党的十八届四中全会明确要求，“严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动”。我们认为，辅警队伍要规范有序、要健康发展，作为辅助执法者的辅警也一定要实行资格准入和持证上岗。这就需要国家在法律上对辅警的管理和使用做出一系列的规定。

首先，要明确界定辅警身份，界定辅警的职责权限。这也是广大在岗辅警最关切的一个问题。目前，在一些城市的地方规章及文件中已有相应规定。例如，2012年7月1日实施的《苏州市警务辅助人员管理办法》（以下简称《办法》）、2014年温州市交警支队下发的《温州市公安局交警支队协辅警人员管理工作暂行规定》都对辅警人员的职责做出了明确规定。这些规定在一定程度上起到了规范辅警人员参与执法的职责权限的作用，但是这些规定的效力层级和适用范围有限，对界定辅警的身份和规范辅警队伍的影响十分有限。

其次，要明确辅警队伍的经费来源，提高辅警的薪资待遇。这是辅警队伍健康发展，辅警人员立足岗位、奉献岗位的基本保证。苏州《办法》第7条明确规定，“警务辅助人员工资福利、装备配置及其日常管理等所需经费由财政部门按照财政体制予以全额保障”。这是国内第一个明确辅警开支由地方财政全额保障的规定。同时，该《办法》还就辅警的“五险一金、因公致伤致残的待遇，以及因公牺牲、因公死亡的抚恤金的发放做出了相应规定。这些规定为其他地方，乃至国家将来的相关立法提供了有益的尝试和参照。另外，有两点值得注意：第一，某些文件关于辅警的工资“不低于当地最低工资标准”的规定存在问题。辅警不是被关注、被照顾的弱势群体，只有法律法规应规定辅警的工资“不应低于当地的平均生活标准”，才能让辅警感受到自身的价值认同；第二，法律法规还应关注转岗后的辅警及其家人的人身和财产安全。因为相当一部分辅警担忧自己日后离开派出所、交警队，由于缺少了有效保护，会遭到来自以前处理过的人员的报复。

最后，探索设置辅警人员晋升通道的规定。对一份事业，因为有希望，才会热爱。温州市公安局鹿城分局规定，“每年择优录取3%～5%文职人员为事业编制职工，并面向社会和协辅警招录现有辅警总数5%左右的文职人员，从而形成优秀协辅警晋升考录文职、优秀文职人员考录事业编制的长效化晋升体系”。应该说，苏州的规定过于原则，温州的做法难称规范，但这些毕竟是有益的尝试，也让广大辅警人员看到了自己职业规划的希望所在。

（二）辅警参与执法工作要依靠法治

辅警在参与执法工作中必须树立法治思维，严格依照相关法律法规参与执法工作。对于帮助广大辅警人员树立法治思维，我们给出如下建议：

首先，知法是参与执法的前提。法律至上是法治思维的基本内涵，严格执法是对公权力行使的明确限定。法治思维的树立，首先对法律知识要有认识、有把握。只有清楚相关法律的规定，才会知道自己参与执法的边界，才会知道什么能做，什么不能做。

其次，守法是参与执法的保障。只有遵守法律，按法律规定参与执法，才能既不侵害执法对象的合法权益，又使自身权益得到有效维护。唯此，辅警工作才能进退有序，不再落入“替罪羊”的陷阱。

最后，敬法是参与执法的境界。只有生活在法治社会，人才会感受到自尊、自信。辅警树立法治思维，就是要发自内心地拥护和真诚地信仰法律，把守法作为自己的生活习惯。

［1］杨涛.出事的怎么又是“协警”［J］.法制与社会，2006，（2）．

［2］闵剑.辅警队伍规范法建设问题探讨［J］.公安研究，2011，（5）．

［3］傅达林.以法治思维解“临时工执法”困境［N］.人民日报，2014－10－30.

［责任编辑：李洪杰］

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1008-7966（2015）02-0145-03

2014－12－30

温州市社会科学规划课题“温州辅助警务力量发展研究”阶段成果（14w sk325）

作者介绍：周立刚（1971－），男，河北抚宁人，教授，从事刑法学、教育法学研究。