社会组织建设与管理困境及出路:枢纽型社会组织构建——基于对H省D市的考察

姚云云，刘金良，班保申

(1.东北石油大学人文科学学院，黑龙江 大庆 163318;2.黑龙江广播电视大学，黑龙江哈尔滨 150080)

加强社会管理体制创新，是构建和谐社会的本质要求，也是当前我国社会管理领域正面临的一场深刻变革和历史转型。社会组织是影响我国社会管理实效的重要组织基础。加快社会组织建设已成为创新社会管理体制重要而紧迫的任务。“枢纽型”社会组织的培育和建设，是我国社会管理体制和工作机制的一种改革创新，也是破解D市社会组织发展困境、推动和促进D市科学、和谐、跨越发展的必然选择。[1]

一、社会组织建设与社会管理创新关系厘清

在国际学术研究领域，研究学者们通常称呼“社会组织”为“非政府组织(NGO)”“非营利组织(NPO)”“民间组织”“第三部门”“志愿组织”等。目前，在我国很难找到严格符合国际定义的社会组织，然而在当下我国经济和社会发展领域，又确实存在和正在涌现着大量的、类似的，除政府和企业之外的各种组织。党的十六届六中全会首次决定使用“社会组织”这一概念来界定除政府和企业之外的这类组织，党的十七大报告对这一概念进行了进一步的确认。从这以后，国家民政等部门随即启用“社会组织”这一新概念来替代过去使用的“民间组织”。

随着改革开放的深入进行，我国社会结构也发生了较大变化，其中最明显的变化就是在社会生活的主要领域兴起了大量的社会组织，并且形成了与公共服务供给、社会发展以及民生需求密切相关的发展态势。

1.充分发挥社会组织的积极作用

改革开放三十多年来，我国无论是在经济领域还是社会建设领域都取得了举世瞩目的成就，人民生活质量显著提升。然而“随着经济和政治体制改革的不断深入进行，我国社会结构和利益格局出现了深刻变动，人们的思想观念也发生了深刻变化。新的社会矛盾凸显，违法犯罪现象也出现高发频率，个性化的社会需求出现了多样性诉求”，[1]迫切需要积极推进社会管理创新。纵观国际社会的发展，现代社会管理是趋向于社会化的一种公共治理，它要求政府整合社会资源，提升政府的服务和管理能力。社会组织是一种重要的社会管理组织基础，充分发挥社会组织的协同治理功能，实现社会有效的自我服务与管理，是我国社会管理体制和工作机制的一种改革创新，也是破解D市社会组织发展困境，促进D市快速、可持续发展的一项重要举措。

2.加快培育和发展社会组织

从D市当前社会发展的现实状况来看，“D市作为一个典型的石油资源型城市，随着经济和社会的不断发展已经步入城市化发展转型的攻坚阶段、城市发展转型的关键时期、社会矛盾突发的凸显期。由于社会发展的历史和现实原因，D市民在思想观念和发展意识等方面，还存在着对石油、石化企业和政府过度依赖、依靠等传统老思维和旧观念，社会人、社区人等观念淡薄，在一定程度上严重限制和制约了资源型城市D的未来发展，也给社会管理带来了巨大障碍。”[2]基于国内外发展现状和D市发展实际情况，必须打造一种社会管理新模式，积极加快培育和发展各级各类新型社会组织，充分发挥其积极功能。

二、D市社会组织建设与管理面临的困境

当下，社会组织在承接政府转移职能、拉动国家和地方经济发展、促进社会进步等方面发挥着积极重要的作用，社会组织俨然成为影响我国社会管理实效的重要组织基础。随着经济社会不断向前发展，D市各级各类社会组织也积极涌现，迅速发展，且有规模不断扩大趋势。近年来，D市社会组织数量激增，市政府也加大了对社会组织的规范和管理。但从总体上看，本市社会组织还处于发展的初期阶段。与北京、上海、深圳等发达地区相比，无论从数量上还是从质量上都存在着较大的差距。同时，D市在对社会组织建设和管理方面还存在着登记管理限制、自身发展能力欠缺、政府优惠扶持政策缺失、专业人才缺乏、法律体系滞后等问题，严重制约社会组织的自身发展和功能发挥。

1.制度障碍

虽然D市政府积极支持和鼓励各级各类社会组织的发展，然而在实际操作中，社会组织的准入制度仍然过于严格。D市在社会组织登记管理上一直按照我国《社会团体登记管理条例》，针对社会组织的登记管理实行“归口登记、双重负责、分级管理”的制度，要求社会组织在登记注册时必须先找到一个与自身业务相关的主管单位，经业务主管单位同意后向民政登记管理机关申请。对于这样的管理条例和规定，一定程度上加强了政府对社会组织的监督管理和限制，同时也带来了另外一种后果，就是给社会组织设置了一个太高的门槛，限制了众多社会组织的正规登记注册之路，使大批现今活跃在D市各领域的社会组织望而却步无法获得合法身份，从而游离于政府管理部门的之外，成为“非法组织”，从而影响了其在社会公共事务中应有效能的正常发挥。[3]

2.资源和政策难题

资源是任何一个社会组织生存和发展都需要的重要基础。一个社会组织只有获得了包括资金、人才、优惠政策等在内的充足的资源才能满足其自身生存发展的需求，维持组织正常运行，实现其公益宗旨。然而事实是，世界各国社会组织在发展过程中都普遍面临资金缺乏问题，在中国这一问题则更为突出。

虽然近年来D市政府十分重视本市社会组织的发展，给予其一定的优惠政策，各级文件中也反复提出“培育发展和监督管理并举”的措施，然而实际情况是，目前除了部分农村专业经济协会和少量社会组织能获得一些政府资金支持之外，大部分社会组织没有得到任何扶持。同时，在制度层面上社会组织也缺少相关的扶持优惠政策和人才保障措施等方面的内容。同时，D市多数社会组织也缺乏职业化的专业人才，限制了其高质量服务的提供，也影响了其项目和活动的开展。

3.法律困境

近几年，我国社会组织的规模和数量不断提升，挑战着现有的法律制度框架。我国关于社会组织管理等方面的法律法规只有国务院1998年出台的《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和2004年颁布的《基金会管理条例》、民政部与其他部门联合下发的数量不多的规范性文件等，目前国内严重缺少对社会组织管理等内容方面专门的、全面的、严谨的法律法规。由于现有的法律规章制定时间较早且主要以程序性规范为主，实体性规范明显不足，缺少对社会组织性质、地位、权利及义务等方面的基本问题明确的规范，也缺乏行业自律环境。而在社会组织的人员编制、职称评定、社会保障等方面也没有明确的、配套的法规与政策。在这样的制度环境下，D市更是缺少完善的关于本市社会组织登记评估、发展规范等相关法律制度，造成了当前社会组织生存发展的不确定性环境，面临无法可依、有法难依的法律困境。

三、基于“枢纽型”社会组织构建的社会组织建设管理创新路径思考

“枢纽型社会组织”是社会建设领域的一个新兴的词汇，最早见于2008年9月北京市委、市政府出台的《北京市社会建设实施纲要》和《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》等文件。该文件提出要充分发挥人民团体等“枢纽”社会组织的重要作用，积极构建枢纽型社会组织工作体系的新思路。2009年3月《北京市关于构建市级“枢纽型”社会组织工作体系的暂行办法》更进一步界定了“枢纽型社会组织”的内涵，提出“枢纽型社会组织是指在我国具有合法地位，在同类别、同性质、同领域社会组织中发挥着桥梁纽带作用的，在业务上和管理中处于核心地位、能承担业务主管职能的一种联合性社会组织。”[4]“枢纽型社会组织”是对我国社会治理机制的创新，也是优化公共服务供给机制的有益探索。

现阶段，D市正在积极探索社会治理新机制，就社会建设问题多次出台专门文件，明确要求为社会组织的培育和发展提供优惠政策和服务。但从总体上说，D市的枢纽型社会组织建设工作还处在萌芽时期，需要不断探索和完善。

1.枢纽型社会组织建设的前提

构建“枢纽型”社会组织工作，是创新社会组织管理体制和工作机制的一项重要措施，其宗旨在于将一些性质相同、业务相近的社会组织联合起来，形成合力，推动和促进其他社会组织的共同发展。D市在2010年曾召开了“青年自组织座谈会暨枢纽型社会组织推选会议”，会上推选出了 D市首家“枢纽型”社会组织——团市委，从而也开启了本市组建“枢纽型”社会组织的新篇章，探索“枢纽型”社会组织建设和管理的新里程。

构建和培育D市枢纽型社会组织，首先要求把构建和培育枢纽型社会组织、创新社会组织管理服务纳入D市社会建设的总体规划，并把其作为社会管理和治理的重点工作，尝试进行创新试点，按照以点带面、整体推进的原则进行推广，逐步探索出具有D市特色，符合我国国情的社会组织服务管理的新模式。

2.枢纽型社会组织建设的基础

枢纽型社会组织的构建，需要加快探索并筹建社会组织孵化基地平台，[5]以“枢纽型社会组织孵化大厦”为核心，辐射、扩展至市辖区5区4县，建立县区社会组织孵化基地分中心，最终形成市、区、县级层次，开放有序的社会组织网络和管理梯队。在筹建社会组织孵化基地平台的过程中，市辖区5区4县政府应积极整合各地社会组织资源，充分利用市级社会组织孵化网络优势，探索建立符合本地实际情况的社会组织孵化分基地，为公益类社会组织提供初期孵化、政策扶持、能力建设、人员培训、项目指导等集约化服务，为“枢纽型”社会组织开展服务和管理职能搭建平台，指导帮助社会组织不断发展壮大。

3.枢纽型社会组织建设的重点

国内外社会组织发展的经验实践证明，枢纽型社会组织的培育不仅需要政府的政策和资源支持，同时更需要社会各界力量的大力合作。D市社会资源丰富，既有大型石油企业，也有多所高等院校，同时还有数量众多的专业型社会组织机构，这些都将成为培育和发展枢纽型社会组织的重要资源。基于此，可以充分利用、整合D市政府、社会工作委员会、石油石化等大型企业、东北石油大学和黑龙江八一农垦大学等为代表的高等院校以及社会等多方资源，创建多层次的社会组织培育发展联合机制，为处在萌芽期和初创期的社会组织，提供包括办公场所、设备、能力建设、资金支持、人才培训、项目指导、技术支持等方面最需要的资源。[6]另外，D市社会组织管理等方面的相关法律规范不完善，甚至是空白，针对这种情况应尽快、逐步完善《D市关于“枢纽型”社会组织管理办法》等相关法律规范，以保障本市社会组织的健康和快速发展。

4.枢纽型社会组织建设的核心

近年来，我国一直积极创新社会管理模式，推进政府职能转变。其中一项重要的举措就是改革政府提供公共服务的机制，实施政府购买专业组织服务。[7]政府购买社会组织公共服务，既是政府改革公共服务供给机制的一种有益尝试，又是一种促进我国社会组织发展的重要手段。当前，推进和完善D市社会组织管理模式，政府除了要从政策上支持枢纽型社会组织，给予其适当的引导和推动，更要以“社会需求”为导向，通过政府“项目购买、项目补贴、项目奖励”等方式支持和培育职业化、专业化社会组织和社会工作机构，并以枢纽型组织为依托带领相关领域的社会组织开展基本公共服务，便民服务和社会公益服务来满足群众的多样化需求。其次，以重点扶持、项目引导等方式，支持枢纽型社会组织打造符合其宗旨且能发挥其优势的公益活动品牌项目，通过枢纽型社会组织的龙头作用，带动其他社会组织积极参与。

5.枢纽型社会组织建设的保障

专业人才是社会组织健康发展的关键因素，也是枢纽型社会组织发展的人才保障。枢纽型社会组织的正常运行和各项职能的充分发挥，离不开组织自身的人才，只有具备了专业化、职业化、高素质的人才队伍，才能保障社会组织的发展，充分发挥其职能作用、有效地参与社会管理。现阶段，D市各级社会组织中还缺少具备专业素质和职业责任，即年轻又有高学历的专业型人才，在一定程度上严重制约了组织的作用发挥及长远发展。2008年12月，D市在全国地级市中率先成立了市委社会工作委员会，为 D市民生建设搭建了一个专业平台，[8]同时也为本市社会工作专业人才队伍建设和社会工作专业发展提供了一个广大的发展空间。D市两大高校，东北石油大学和黑龙江八一农垦大学分别于2004年开设本科社会工作专业，每年可培养专业人才近百人。东北石油大学2014年获批了社会工作专业学位硕士点(MSW)和社会学人才培养研究基地，将会为D市培养大量社会学和社会工作专业高层次人才。

[1]大庆日报.中共大庆市委关于进一步加强社会建设的若干意见[DB/OL].http://www.dqdaily.com/dqw/xwzx/szxw/2010－01/30/content_290680_2.htm.

[2]时阳.加强和创新社会管理系列解读之一:社会管理领域的深刻变革[DB/OL].http://www.dqdaily.com/dqw/xwzx/szxw/2011－10/22/content_877841.htm.

[3]刘金良，姚云云.社会组织的发展路径选择:基于政府购买公共服务的研究[J].辽宁行政学院学报，2011，(5).

[4]李璐.枢纽型社会组织:政府和草根社团的纽带[N].中国经济导报，2013－02－16.

[5]郝红波，刘潇潇.韩学键代表:大庆借老工业基地区域优势促产业结构转型[DB/OL].http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201211/11/t20121111_23837293.shtml.

[6]邵晶岩，李飞.创新叫响大庆社会管理品牌[DB/OL].http://epaper.hljnews.cn/hljrb/html/2012 －04/26/content_820325.htm.

[7]胡薇.政府向社会组织购买服务缘何出偏[DB/OL].http://www.qstheory.cn/sh/shgl/201301/t20130121_207129.htm.

[8]于忠斌.大庆在全国地级市中率先成立市委社会工作委员会[DB/OL].http://www.qthdaily.com/index/2009－03/05/content_65706.htm.