政府德性行政的构建路径探析

刘世敏

(重庆工业职业技术学院党委宣传部，重庆 401120)

现代意义上的德性行政，笔者认为并不仅仅是通常所理解的对行政主体技术层面或制度层面的探讨，还应该是通过重塑“德治”理念，取消对行政主体自主性的限制，恢复其行政与道德的主体性地位，将重点落在行政主体，尤其是行政人员的德性研究方面，即道德层面的探讨。通过行政人员对组织制度的合理服从以及对自身道德修养的不断审视，促使他们养成一种伦理自主与道德自觉。行政人员的德性建设，是对行政人的道德意识、道德能力、道德素质等方面的研究，有助于行政人员在个人道德与行政行为制度规范之间找到平衡点，使行政行为同时具有工具合理性与价值合理性，为解决“道德困境”，提高行政效率与内在综合素质提供强有力的支撑。

一、现代德性行政解读

德性行政，其最终目的是借助对行政组织与行政人员德性的建设，实现对价值理性的重塑，通过行政主体的善，实现“德治”。通过对行政主体道德意识的树立与道德自主性的提升，有助于行政主体建立正确的行政价值取向和道德规范体系，有助于在“道德困境”中，做出正确的道德选择，实施道德行为。从而，有助于建设德性政府。

政府作为行政主体，其权力的运作，需要行政人员自身的慎独，即是对其道德素质、道德水平的一个综合的直接反映。所以，出于对行政人员的特殊性要求，现代德性行政蕴含新的内涵，即是对伦理因素与价值理性的重新重视。德性行政的伦理内涵可以这样表述:政府部门以及行政人员以政策法规和职业要求为基本前提，以“全心全意为人民服务”为根本宗旨，以行政组织和行政人员职业道德规范为基本要求，而实施的能体现利他属性、履行行政职责与社会职责，主动承担相应道德责任的行政行为，并得到社会普遍肯定与支持的一种行政状态。简单而言，即是行政人员将自身塑造成一个德性行政人，在政府部门所塑造的良好道德氛围中，进行道德管理、实施道德的行政行为，并最终能进行社会道德评价的行政行为，这是在伦理语境下的对理性行政的现代性理解。它体现了价值、道德要素在公共行政领域内的重要作用，对行政主体整体道德水平有着积极的促进作用。因此，现代德性行政是行政主体在基于对法律制度的遵守前提下的具有德性的行政行为，体现的是行政人员对自身行政行为的一种自我约束以及自我德性修养与道德境界的外在表现，体现的是行政人员的伦理自主性与道德自觉性。

二、行政行为的道德评判

(一)行政行为的道德评判标准

1.行政行为动机与效果

行政行为动机与效果要分为两大类:动机与效果相一致的情况，动机与效果不相一致的情况。对于动机与效果相一致时，有三种情况:(1)动机“善”，则效果“善”;(2)动机“善”，则效果为“恶”;(3)动机“善”，则效果“不善不恶”。对于动机与效果不一致的情况时，也表现为三种情况:(1)动机“恶”，则效果“恶”;(2)动机“恶”，则效果“善”;(3)动机“恶”，则效果“不恶不善”。另外，就是动机没有善恶之分，但行为效果有善恶之别的情况。针对如此复杂的情景，我们要对理性行政进行道德评判标准的制定，只能根据具体情况，认真对行政行为的动机与效果进行综合分析，给予行政行为以正确的道德评判，以区分“善”“恶”或不具有道德属性的行为，从而完善道德判定标准，使主观层面的判断具有更强的客观性。

2.行政行为手段与目的

行政行为手段，主要是指行政人员在实施行政行为时所采用的完成任务的方式。目的，即是指行政行为所期望达到的行政目标(行政效率的提高和行政价值的实现)，一般情况下是与组织管理目标相一致的。采取合乎道德、合乎法律还是两者兼具的手段，直接影响行政主体、社会舆论对行政行为过程以及是否到达行政目的的客观评价。所以说，从行政手段与行政目的层面对其制定道德判断标准，既是对行政过程的道德性的监督，又是对行政主体德性养成的强制性措施，对政府的“德治”、行政人员的“德性”的实现都有积极的促进作用。

(二)德性行政的道德评判过程

行政行为道德评判的具体实施，主要是以道德判断标准为准绳，分别应对行政行为动机、过程与效果，而进行的道德判断过程。

1.对行政行为动机的道德判断

对行政行为动机的道德判断，主要是行政主体以及社会舆论等根据社会道德规范相关要求以及“动机与效果”所制定的道德判断标准，对政府的行政理念以及行政人员的行政行为进行主观层面的判定。良好的理性行政理念表现为:政府在组织文化中处处体现并强调道德的重要性，强调组织的“全心全意为人民服务”的根本宗旨和办事原则，能充分认识到社会公众的主体性地位以及具有较为完善的道德建设措施等。对于“利己”的行为动机，只要是有限的合理的利己动机，这在理性行政的范围凸显的是工具理性，此时，我们不能判定其为“恶”，只有完全利己的动机，我们才能给予肯定的“恶”的判定。

2.对行政行为过程的道德判断

对行政行为过程的道德判断，主要是对政府及其行政人员行政行为的整个实施过程进行道德判定。对行政行为实施过程进行道德层面上的判定，最主要的依据是行政人员在行为过程中所采取的手段，通过手段是否具有道德性，以及道德性程度来判断其道德性。我们借助对行政行为采取手段所具有的价值属性与道德性的分析，来间接评判该行政行为是否符合社会道德规范，是否符合所制定的“手段与目的”的道德判断标准，是否体现政府组织的德治理念，是否体现行政人员的道德水平等。值得注意的是，我们在对整个行政行为过程进行道德评判中，它的事实依据是行政人员所采取的手段和方式。对行政行为过程的道德判断与认定，关系着组织以及行政人员的道德形象，关系着组织所期望的行政价值目标的实现程度。

3.对行政行为效果的道德判断

对行政行为效果的道德判断，是对行政主体与社会舆论等根据行政行为最后取得的结果而进行的道德判断。对行政效果的道德评定，主要看行政效果是否达到政府组织所期望实现的道德目标，即行政价值目标。行政效果会得到社会舆论的两种评价:一是依法行政，二是以德行政。依法行政，体现的是工具理性;以德行政，体现的是价值理性。政府组织所期望的行政目标，即是工具理性与价值理性的共同实现——既能反映并提高行政效率，又能体现行政价值目标，即行政正义。行政行为所达到或体现的效果，具有极强的客观性和复杂性，仅仅依靠相关标准对最终结果的评价是不全面的，还需要借助对行政行为动机、手段、目标的整体性进行道德评判标准的制定与实施。

三、行政主体道德构建的基本路径

在整个行政行为价值理念的确立、行政行为的道德规范与规范的制定、行政行为的道德评价等，发挥最大功效的是行政主体。不管制度规范如何完善，甚至达到一种“善”的完满境界，良好制度的实现最终依靠的是实施具体行为的具有能动性的行政主体。

(一)行政组织的道德构建

行政组织，作为德性行政主体，是整体性的，它主要是对制度理性或制度德性的建设和完善，最终为政府组织自身构建一个坚实的道德基础，从而营造良好的道德氛围。

1.德治理念的确立

德治理念的重新确立，首先需要政府对自身公益性角色的定位，这样才能具有公共意识，体现公共意志。其次是对社会道德规范与舆论要求的正确认识和准确把握，在与社会公众的契约关系中明确自身的权限和职责，重塑“有限服务型政府”的理念。再者是紧紧围绕公共行政价值观“全心全意为人民服务”，培养组织的公共服务理念，增强其德性行政意识，实施具有道德意义的行政行为。只有德治理念确立后，才能形成一种良好的组织文化，用组织文化的影响力为组织整体的行政价值取向以及行政人员的行政行为提供正确的行为价值指导。

2.优良道德规范的制定

政府制度的德性关系着社会的道德水准，关系着社会良性有序发展。对优良道德规范的具体制定，首先要求政府对何种制度规范应该具有的德性做出选择，对行政既定程序、行政内部监督、行政效果评估等应保持其硬性指标，用法律手段保证行政行为的正当有序。对行政奖惩、非正式组织的存在、行政方式等一系列不需要强制性遵守和实施的环节，用道德的方式进行管理和软化，体现集体主义精神与制度道德精神，彰显出组织人文关怀特质。其次是对既定规范的德性程度规定。制度的本质是强制性，对其德性的改变，只能是有限的。组织不能超越制度本质而由道德性占据主导地位，这样就会陷入“人治”，这是制度制定过程中极力规避的。再次是对已有道德规范设定专门的执行与监督机构，合理安排人员，保证道德规范发挥其自身价值。

3.行政伦理教育的有效进行

对行政人员进行伦理教育，主要是针对行政人员的主体差异性这一事实，有组织有目的的教育和培训，以期达到行政人员道德意识与道德能力上的大体一致，以保证行政行为的有效进行。行政伦理教育是行政人员对行政规范的内化，并转化为外在道德行为的一种必要的强制性措施。政府组织应制定一系列制度，定期对行政人员进行伦理教育，同时，结合行政人员某一时期的工作情况以及社会舆论，采用“情景结合”“模拟训练”“经验交流”等灵活方式，有针对性的进行教育，展开批评与自我批评，达到预期的教育效果。简单来说，对行政人员进行伦理教育，力争让他们实现对行政价值理念的转化，充分展现行政人员在行政价值观中的主体性地位。

4.良好道德氛围的营造

实现良好道德氛围的构建，笔者认为，主要依赖于组织的行政文化建设与组织内的非正式组织。行政文化的道德性程度，是政府能否为行政伦理建设提供良好道德氛围的一个衡量标准。组织成员对道德规范的认可及内化，已在很大程度上促进了行政组织的德性建设。另外，在整个建设过程中，不能忽视非正式组织的作用。非正式组织是由具有相同价值取向、兴趣、爱好等组成的人数不定的情感共同体。如果能充分利用非正式组织这一道德资源，那么营造良好的道德氛围是不难的。营造良好的道德氛围，还需要政府组织根据实际需要而制定相关措施，诸如定期的道德思想教育、充分听取社会舆论的道德评价、在道德文化月开展活动等，均能在不同层面增强人们的道德意识，提高其道德水平。

(二)行政人员的道德构建

行政人员的德性养成，是一种内在道德的修养，通过对制度规范等的内化以及不同程度的体现，突出行政行为的道德性，实现政府的善治与行政人员自身德性的提高。

1.德性意识的树立

行政人员德性意识的树立，需要一个良好的组织伦理环境，需要组织制度中体现一定的伦理精神作为教化平台，还需要行政人员自身道德觉悟的提高，这是德性意识得以树立的内在因素。在具体的行政行为过程中，我们不难发现行政人员德性意识的薄弱，导致行政人员道德主体性地位逐渐丧失。德性意识能否得以树立，主要还在于行政人员对自身角色的认识以及行政行为理念的选择。行政人员的目的是为公众服务，不管行政人员采取何种行为，他的言行所体现的都应该是以社会公益为准，这才是具有道德价值的行为。此时，行政人员的德性意识才真正得以树立。

2.道德判断力的提高

针对现行公务员制度以及政府组织、社会舆论对行政人员的行政要求，笔者认为，最有效提高判断力的方法是在政府组织所营造的道德氛围中，行政人员加强对自身的道德要求，通过不断学习与努力，将组织道德规范、社会道德规范、公务员职业道德以及自身的道德意识相结合，形成“四位一体”的道德模式，作为行政行为的一种内在标准。这一特殊的道德标准，对行政人员的道德判断力的提高具有极大的促进作用。要达到这样的境界，对行政人员综合素质必须有很高的要求，这是行政人员提升自己、有效解决“道德困境”、更好实现行政价值的必修之路。

3.伦理自主的养成

行政人员的伦理自主的养成，是主观见之于客观的一种时间，有利于组织行政效益的增强。对行政人员整体队伍而言，良好的知识构成，对行政人员队伍建设很有裨益，在相互学习中弥补自身不足。伦理素养，即是通过组织的道德教化，使行政人员养成的一种道德自觉，有较高的道德认知、道德判断能力和道德行为意识，具备“忠、勤、廉、诚”四大基本道德。素质水平，是行政人员综合能力的反映。通过对行政人员三方面的培养，最终是为了提高行政人员的综合行政能力。一个真正具有德性的行政人员，已经完成道德他律向道德自律、道德自觉转化，能自主自愿地实施道德行为，承担相应的道德责任，并能得到社会舆论的良好道德评价。

4.行政人格的完善

行政人格与行政人员的道德自主性紧密关联，它的完善，是对行政人员道德自主性的认可与承认度。行政人格的完善，也可以说是对行政人员道德人格的完善。道德人格反映了个人综合道德素质，它能促使行政人员具有相对独立性的道德认知与意志，支配其行政行为。对道德人格的完善，主要是在不断地理论学习与实际操作中进行自我道德塑造，改善自身，逐步由他律人格转为自律人格，最终达到自由人格。同时，还要借助政府组织提供的优良道德环境与道德规范促使行政人格的功能发挥到极致，在高扬道德自主性的同时，提高行政人员的道德修养。

四、结语

社会存在的“道德滑坡”现象、行政效率低下、政府的“反诚信”等客观事实，需要行政主体以德性行政的伦理规范与道德判断标准为行为依据，着重对行政主体进行德性的培养，这是实现行政价值的重要内在途径。在社会经济转型过程中，充分发挥行政人员的道德主体性，通过对他们的道德构建，实现行政人员对道德规范的认可与内化，实现道德他律向道德自律、道德自由境界的转化，从而促使“以德行政”的最终实现。

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