国内外页岩气产业扶持政策比较研究

□文/王小鹏 李 可

（1.西安石油大学经济管理学院；2.西安石油大学 陕西·西安）

一、引言

目前人类赖以生存的石油、煤、天然气等不可再生的常规化石能源与全球经济快速发展对能源需求量激增之间形成了尖锐矛盾。页岩气作为非常规的一种天然气资源，优点在于其资源潜力大、且比其余的化石燃料更加清洁，特别是在美国页岩气规模化的成功开发以后，页岩气在全球范围内迅速成为了非常规能源的焦点。在中国，通过专家们的初阶考察，我国陆域页岩气地质资源的总量134.42 万亿立方米，不含青藏区的可采资源的总量为25.08 万亿立方米。因此，我国政府加速制定了页岩气产业扶持政策，2011年国务院宣布将其作为第172 个独立矿种，2012年发改委和国家能源局等部门陆续颁布了《页岩气发展规划（2011～2015年）》以及《天然气发展“十二五”规划》，而且把页岩气当作战略新兴产业用来引导和培育。但截至2014年底，以当前扶持政策、技术、井口数量和配套设施等指标来看，已开发的页岩气项目并非像预想中的那么顺利，政策扶持的作用不够明显，我国页岩气与美国的差距大约在10～15年之间。作为全球最早开发页岩气且开发技术最先进的国家，美国几十年以来始终赞成和鼓励对非常规能源的开发利用，针对页岩气的开发逐步推出了很多产业以及财税上的扶持政策，加大了油气生产商的兴趣，严格控制了页岩气的生产成本，从而推动了页岩气产业的快速发展，点燃了影响世界能源格局的“页岩气革命”。

本文从美国政府在近50年中颁布的相关页岩气开发利用的扶持政策入手，对其页岩气开发利用方面的制度进以分析研究。通过研究这些制度的诞生、形成与效应，总结现有扶持政策的成功经验，基于我国页岩气开发现状，提出切实可行的扶持政策合理化建议。希望通过本文的总结，对于加快我国开发页岩气资源的发展，从而对解决我国油气资源短缺的问题，保障国家能源安全都有十分重要的作用。

二、美国页岩气产业扶持政策

（一）产业政策

1、诞生：能源接替政策的战略前瞻性。美国一直以来都很重视能源独立以及能源的多元化发展。全球煤炭储量第一的一直是美国，达2，446 吨，比中国（1，145 吨）增加了一倍多，但美国并没有以煤为主要能源结构，而是依照经济社会发展的需求随时调整着国家的能源政策。1885年煤炭代替木材为主要能量来源，1949年石油替代煤炭，成为第一大能源、阿以战争期间的石油禁运以及第一次石油危机引发了大规模的天然气开发，1989～1999年页岩气年产量增加了近两倍，2009年毫无悬念的成为世界第一大天然气生产国。综上所述，美国能够成为新能源和替代能源开发使用的引导者，能源政策的战略前瞻性起到了重要的作用。

2、形成：扶持与监管政策相融合。从1978年开始，美国相继出台了能源税收补贴政策，并且为了保证税收补贴政策的正常实施，使用法律来进行监管。其中，1978年出台的《能源税收法案》规定了替代能源生产的“税收津贴条款”；1980年的《原油意外获利法》对整个美国的油气行业出台了五种不同的税收优惠；2004年的《美国能源法案》宣布了在10年之内美国政府每一年都要投资4，500 万美元，这些钱都用于对非常规能源的研究与开发；2005年的《能源政策法》对油气生产等多个方面提供了145.5 亿美元的税收支持额度。然而，大力的扶持并没有影响到对页岩气开发的监管，完善的监管体制与产业的扶持政策相得益彰。

（二）财税政策

1、财政政策：投融资优惠。美国支持其开发项目得到投资和融资的方法基本上有财政拨款、贷款担保以及提供贷款等多种方式。同时，每级政府都设立了很多项目来支持能源开发和帮助国家进行环境保护，其中的部分项目同样对于开发其他非常规油气资源也很适用。例如，在2006年参加运营、用于出产非常规能源的油气井，可在2006～2010年享用每吨油当量22.05 美元的补助。此项政策使得美国本土非常规气探井的数量有了大幅度的上升，天然气储量和产量显著增加。

2、税收政策：税收减免政策。美国对于页岩气税收的减免政策前后一共坚持了20 多年。政府将致密气、煤层气和页岩气统一划归非常规天然气，并且运用立法保证了补贴政策的实施。首先，1978年通过了《天然气政策法案》，但该法案并没有对页岩气的补贴额度和具体年限进行规定。1980年，美国国会决议了《原油暴利税法》，税法上明确规定了“非常规能源生产税收减免及财政补贴政策”：从1980年起，美国开发的非常规天然气可以享受每桶油当量3 美元的补贴。后来又将此项补贴的执行期续延了两次，直至1992年。而且1992年又对《原油暴利税法》关于此项的补贴进行了修订，对1979～1999年这20年期间勘探并在2003年之前生产出来的页岩气实行税收减免政策。其次，1997年通过的《纳税人减负法案》中，美国依然将非常规能源可以实行税收减免政策延续到2006年。最后，政府对所有油气的开发实施了资源耗竭补贴等优惠政策。

同时，在扶持政策这方面，除了联邦政府级别设立的一系列政策以外，也有很多州级别的刺激政策。在美国具有页岩气资源的德克萨斯州等州政府也陆续制定了不少鼓励的政策。德州政府自1992年就开始对其开发不征收生产税，并且实行一定的州政府补贴。

（三）政策效应：多元化产业结构的形成。经过产业扶持政策的辅助，页岩气勘测开采逐步已经构成了从区块登记、勘探、开发和管理，最终演变成了多元化的开发体系格局。美国油气行业的企业大概有8，000 家，其中绝大部分的天然气都不是大公司生产出来的，中小企业的庞大群体才是推动美国页岩气开发的中坚力量。最初，中小企业的自由竞争使得页岩气开发技术不断的得到突破，同时也导致了页岩气的初步商业化。随着不断地发展，大型的油气公司不断地并购了这些中小企业，从而得到了页岩区块也掌握了大量的开采技术，同时通过合资、合作等多种方式进入了开发的产业链，利用大量资本和强大的市场势力完成了资源的整合，进而提高了页岩气的生产率，进一步控制生产成本，增强页岩气的价格竞争力。如此的开发模式使得页岩气开发在单个环节的投入较小、作业周期变短、提高了收益率，这样一来，“页岩气革命”的形成也在意料之中。

三、我国页岩气产业扶持政策

（一）产业政策

1、独立矿种认定。2011年12月31日，国土资源部公布了新发现的矿种，把页岩气正式归为新发现矿种，同时把页岩气作为单独矿种来实施投资管理。公告中表明，页岩气是2009年11月在重庆市彭水县被发现，将其用于工业燃料及化工和发电等。

2、鼓励多元化主体勘查开采《通知》下发。2012年11月22日，国土资源部发布《关于加强页岩气资源勘查开采和监督管理有关工作的通知》（以下简称《通知》）。此《通知》中表示国家支持市场上的任何投资主体依法参加页岩气勘查开采行业；鼓励展开天然气区域中的页岩气的勘探开发，促进天然气和页岩气的共同开发；帮助矿业权人加速页岩气的勘查开采，在开发页岩气时对于有突破的可以申请增加勘查面积，在勘探的过程中还能够申请试采或者将部分的区块转用于开采；页岩气矿业权人同时能申请减免探矿权使用费、采矿权使用费和矿产资源补偿费；每级的国土资源主管部门必须保障页岩气勘查开采的用地需要。

3、《中国页岩气发展规划（2011～2015）》发布。2012年3月13日，国家发展改革委、财政部、国土资源部、国家能源局以发改能源［2012］612 号印发《页岩气发展规划（2011～2015年）》。在这五年之间，我国的页岩气发展水平预计完成如下的目标：（1）初步实现我国页岩气能源的潜力调查与评价，基本了解我国页岩气资源量及其位置情况，选取了30～50 个页岩气远景区和50～80 个有利目标区；（2）调查出页岩气地质含量6，000 亿立方米，可采量2，000 亿立方米。2015年页岩气总产量达到65 亿立方米；（3）研究出符合我国地质条件的页岩气资源评价的技术方法，页岩气开发的重要技术以及配套的开发装备；（4）逐渐建立我国页岩气调查与评价、能源总量、试验分析与测试、勘探开发、环境保护等各个领域的技术标准和规范。

4、我国首个《页岩气产业政策》发布。2013年10月31日，国家能源局公布了我国第一个《页岩气产业政策》（以下简称《政策》），政策中表明了要把页岩气的勘察开发归入国家战略新兴产业，我国即将增强对页岩气开发过程中的财政扶持力度，与此同时还积极鼓励各个投资主体加入页岩气的销售市场，对其出厂的价格进行市场定价，进而逐渐建立起以开采、销售企业及其他经营企业等多种主体共同存在的市场形式。除此之外，《政策》强调了页岩气的环保和节约利用。在页岩气的技术引进方面，列出要加大力度的节能和有效的能效管理，明确强调了技术和设备应达到国际先进水平。

（二）财税政策

1、财政政策：专项补贴政策。2012年11月1日，财政部、国家能源局联合下发了《关于出台页岩气开发利用补贴政策的通知》，通知指出，为了尽快推动我国页岩气的开发，加大力度增加天然气的供应，进而解决天然气供需上的问题，建立合适的能源结构，完成节能减排的需求，中央财政提供专项的资金支持页岩气的开发利用。

2013年出台的《页岩气产业政策》重新强调了《页岩气开发利用补贴政策》中的条款，明确表示我国会按照页岩气的开发利用资源量，对其生产企业直接采取补贴政策。我国同时支持地方财政按照适当的情况对其生产企业进行财政补贴，补贴额度由地方财政按情况确定。

2、税收政策：起草制定中。当前，关于我国页岩气产业的专项税费政策尚未制定完全。但是，我国已经着手解决在页岩气开发利用过程中“无法可依，无政策可参照执行”的状况，积极的与开发有经验的国家沟通，建立相关的合作计划。比如我国与美国之间在2010年5月24日、25日两日间，制定并签署了《美国国务院和中国国家能源局关于中美页岩气资源工作行动计划》，计划参考美国已有的经验，结合我国开发的实际情况，对页岩气扶持政策等方面展开沟通与合作，进而促进中国页岩气资源的开发与运用。

之后，我国还会研究其他税种税收激励政策。页岩气勘探开发等鼓励类项目项下进口的国内不能生产的自用设备（包括随设备进口的技术），可按现行有关规定免征关税。

（三）政策效应：商产规模正在形成。2005年，中国已经对页岩气进行了全面普查与勘探。截至2015年初，总共投资了200 多亿元、钻探页岩气井有400 余口，共开发页岩气约13 亿立方米。先后通过了多批次的先导性试验和陆上资源潜力基本评价以及有利区的选择，在四川盆地涪陵焦石坝、长宁-威远、富顺-永川以及鄂尔多斯盆地甘泉下寺湾等区块发现工业气流，探明我国首个千亿方大型页岩气田——涪陵页岩气田，成立了4 个页岩气产业化发展示范区，共获得三级页岩气地质储量5，000 多亿立方米。但是已经实现商业性的页岩气开发企业只有中石化和中石油，多元化产业结构并未形成。尽管2014年下半年以来国际油价大幅下跌，甚至低于页岩油气的开采成本，但是四川、贵州、陕西、湖南等地的页岩气开发热情仍非常高涨。

四、启示与建议

（一）产业政策

1、以投融资优惠促使产业组织多元化。页岩气开采是战略新兴产业，在开发过程中的分工要求较高、比较适合利用多元竞争和分工协作的混合模式。如果我国页岩气的开发最初就形成垄断格局，就容易产生占而不采的状况。反过来说，要是我国可以进行直接拨款、提供贷款、鼓励民间资本进入等方式从而为页岩气的开发提供投融资的优惠，在开发页岩气的初期在一定程度上放开市场准入的权限，引入多元投资主体，支持技术开发，培育专业化分工的服务体系，之后的页岩气开发进程、技术进步以及产业配套一定可以有明显地提速。

2、统筹产业扶持政策。我国政府可以帮助页岩气初期的技术开发与研究，同时提供必要的财政支持，从而使页岩气的开发活动有利可图，进一步吸引大量的资本流入页岩气产业。在页岩气开发完成了其初期的研究后，政府就要逐渐减少或者废除特殊的优惠政策，这样一来一方面能够使政府负担变小，另一方面还能够加速在页岩气开发技术上的创新。同时，政府采用多种税种的税收减免方式，还在一定程度上鼓励了开发商进行设备的大量投资又降低了开发成本。

3、协调扶持与监管力度。当前我国油气改革方案还没有成立之前，页岩气建立监管机制就成为了改革的突破口。与此同时，页岩气会被当成推手，推动了整个油气开发领域的改革。目前通过对美国成功经验的分析，美国在联邦层面和州层面上的政策建立过程都具有相当的透明度。在中国，一方面要加强环境监管法律法规和监管体制，在政策上规定企业加大环境相关信息的披露；另一方面有关部门还要迅速调查含水层地质信息，加大污染的追责。

（二）财税政策

1、量入为出的财政补贴。坚持财政补贴的应以企业产生的社会效益作为补贴的上限。第一，页岩气开发产生的社会效益主要体现在为我国保障能源安全、拉动经济增长、促进就业等方面，以上的收益就作为评估财政补贴力度的基本依据；第二，页岩气长期稳定规模化开发对降低国家战略石油储备规模有利，减少储备成本可以利用适当的方式演化成为产业补助；第三，参考美国同意石油公司在每个纳税年度将应税收入的15%～25%申请为资源耗竭津贴用于激励企业实现增储平衡的政策，可以考虑给予页岩气开发企业资源耗竭津贴，以鼓励从事页岩气开发企业的积极性。

2、全开发流程的税费优惠。通过我国煤层气产业在发展过程中的政策措施的成功，应在现阶段首先对页岩气开采免征矿产资源补偿费和资源税；第二，实行增值税先征后退的政策，此项政策由企业专项用于页岩气开发技术的研究和扩大再生产；第三，在页岩气产业的萌芽阶段，暂时减征甚至不征收所得税；最后，页岩气开发还应享受所得税加速折旧等鼓励投资政策。

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