农地资本化现状及问题研究
——基于南京市的调研

周 南

南京农业大学金融学院，江苏南京 210095)



农地资本化现状及问题研究
——基于南京市的调研

周 南

南京农业大学金融学院，江苏南京 210095)

伴随着我国工业化、城镇化的快速推进，农村土地产权制度改革及农村土地资本化改革成为深化农村改革的重要突破口。该研究分析了南京市土地资本化改革进程中面临的土地确权工作进展缓慢，农村土地流转正规化和契约化程度较低，地区间土地流转程度差异明显，现行农村金融供给体制与新型农业经营主体需求不符等问题，并从制度规范、资产评估体系、农村社会保障体系及农地资本化风险担保、补偿机制方面提出了推动我国土地资本化改革的对策和建议。

农村土地；土地资本化；土地流转；制度改革

伴随着我国工业化、城镇化的快速推进，农业生产方式以及农民生活方式正在发生着历史性的变革。传统的农村土地制度和小农自营农业的经营制度因不利于提高农业经营效率面临着越来越多的挑战，迫切需要与时俱进的变革和创新。近年来，以鼓励土地流转发展适度规模经营和“还权赋能”为核心的新一轮农村土地产权制度改革逐步在全国推开，并成为全面深化农村改革的重要突破口[1]。不少学者认为农地制度改革以及农村土地资本化不仅可以促进农村经济增长，实现土地适度规模化经营，提高农业生产效率，而且可以增加农民财产性收入，优化农民收入结构，拉动农村消费，培育新型农业经济主体[2-5]。为明确未来南京市农村土地金融的改革方向、路径和模式，研究小组于2014年9月对南京市江宁、六合和高淳3个区6个镇(街道)12个村(社区)进行了实地走访调查，与基层政府人员进行座谈，并对168户传统农户，65家专业大户、家庭农场和农民专业合作社、农业企业等新型经营主体，合计233个经营主体进行问卷调查，深入了解不同类型经营主体在经营中面临的问题，并就未来深入推进农村土地产权制度改革以及土地资本化提出可行性政策建议。

1 南京市土地资本化改革：现状及问题

1.1 南京市农村土地确权进展及面临的困境 南京市自2013年开始在高淳区红松村率先开展农村土地承包经营权确权试点，2014年进一步扩大试点范围，高淳区整区推进确权登记颁证，江宁区淳化街道和禄口街道、浦口区永宁街道、六合区冶山镇、溧水区和凤镇和白马镇等14个镇(街道)、207个村(社区)参与试点，涉及18.5万农户，5.133 hm2承包耕地，计划于2015年全面启动其他镇(街道)确权登记并于2016年底完成全市确权工作。

在实地调查的12个样本村(社区)中，东坝镇已完成确权工作，淳化街道和冶山镇正在开展确权。从实际调查情况来看，目前确权工作中至少面临以下方面的问题：二轮延包以来因人口变化等因素频繁进行土地调整引发的确权难题，且调整越多的村面临的确权争议越多；二轮延包至今经历了取消农业税等制度改革，取消农业税之前农民少报承包面积以及在此期间农民相互之间不规范的流转导致土地权属难以确定；因公益事业等原因征收农民土地而未能给予补偿的土地面临如何确权的问题；部分地区为减少确权工作量采用“确权不确地”的方法等。

从国际经验来看，土地登记分为确权登记和契约登记2种类型，前者以英国、美国为代表，后者则以德国为代表[6]。一般而言，土地确权登记要优于契约登记，因为确权登记让土地权利不仅更可靠，而且也更简单、更合逻辑，登记完成后土地权利的管理成本也更低。我国《物权法》规定，只有对土地进行登记，土地权利才能得到确认，而《农村土地承包法》规定的是契约登记，即只要土地承包合同确立了，土地权利就产生了，无论相关土地权利是否已经登记。长期而言，确权登记可能是更适合我国的农村土地登记制度，但是，考虑到当下我国农村土地权利实现的是事实契约登记，要对农民所有地块进行确权登记的确面临较大的难题，加之上述确权登记过程中面临的实际困难，导致确权登记工作面临较大的阻力。

但是，无论确权登记在实践中面临怎样的困难和交易成本，要实现农村土地产权的资本化和抵(质)押权能，以法律文件形式确定权属关系是基本前提，否则会降低抵押品的有效性并影响金融机构的接受意愿，提高农村土地资本化的成本和风险。因此，笔者认为，南京市目前确权登记改革及其进程对于农村土地能否顺利实现资本化有着重要的影响。

1.2 土地流转和流转市场发展现状与问题

1.2.1 相当比例的土地流转在非正式市场进行，农民土地流转正规化和契约化程度有待提高。整体上，近年来土地流转正规化和契约化程度整体上不断提高，但是目前仍有超过30%的土地流转采取私下流转的方式，且没有正式书面合约(表1)。为了降低流转成本或者因流转期限不确定，农民私下流转土地的比例仍较高，特别是在向外地人流转土地过程中，若不签订合同或者不经由村委会并向经管部门备案，容易引起流转纠纷以及农民权益受到损害等问题。

在调查中了解到，不同地区土地流转的正规化和契约化程度不一。一些地方(譬如江宁区)水稻种植方面的土地流转相当一部分没有签订流转合同，因为水稻种植方面的土地流转通常在本村熟人之间，且部分农户存在将土地流转至种植经济作物的大户能够获得更高租金的预期，不愿意签订长期流转合同。一些地方的土地流转虽较为规范(如高淳区)，但是流转之后的土地相当部分是用于多年生经济作物的种植，土地受让方为了降低投资风险而要求签订流转合同。此外，现有土地流转的程序也没有真正发展和完善起来，对于土地流转没有正式的、具有法律效应的文书予以证明。

笔者认为，促进土地流转正规化和契约化既有利于保护参与流转农户的权益，也是规模经营主体获得的土地经营权(或者收益权)资本化和金融化的重要前提。

1.2.2 部分土地流转的期限不确定或者期限较短，租金支付以每年支付一次的方式为主。从土地流转期限来看(表1)，19.51%的土地流转未约定流转期限，18.30%的土地流转期限低于5年，期限最长的则是到二轮承包结束，这表明土地的短期流转仍占据较高比例。同时，租金支付方式以一年一付为主，占比为69.12%，而一次性支付所有租金的仅占16.20%(表2)，这也从侧面反映出转入土地的经营主体面临较为严重的资金约束。

土地短期流转或不确定期限流转带来的主要问题是既限制了经营主体对土地进行长期投资，同时，若开展土地抵押融资改革，以短期流转和一年一付租金的方式流转获得的土地经营权产权不完整，从而降低抵押价值和抵押物的有效性。

表1 样本地区农地转入情况(按照转入数分类)

注：由于部分农户多次转入农地，占比加总不等于100%;数据根据实地调查整理得到。

1.2.3 农地流转比例较高，不同地区土地流转市场发育程

表2 样本地区农地流转租金支付频率

注:根据实地调查整理得到。

度差异较大。首先，调查中发现，大部分农民愿意将承包地经营权流转出去，获得稳定的租金收入。其次，在调查的12个村(社区)中，经由村委会流转的土地比例最高为82.50%，最低的村仅为22.39%，平均流转比例为53.84%。据统计，2011年全国20%左右的土地发生了流转，江苏平均流转比例为41%，浙江为40%，广东为26%[6]。比较而言，南京市目前农村土地流转市场发育程度较高，适度规模经营水平较高。最后，农地确权工作正在推进，也有利于农地流转市场的进一步发展和完善。实际上，农村土地流转市场的发育程度直接与抵押土地处置成本相关，因而是影响农村土地资本化和土地金融改革发展的重要因素。

1.2.4 农村金融供给与需求不匹配。农村金融需求日益呈现出多层次、多元化和规模化的特征，而现有的农村金融供给体制仍以服务传统农户为主，无论是贷款规模还是期限和用途都难以与农业转型和经营体制机制创新匹配。在资金需求方面，专业大户、家庭农场和农民专业合作社等新型规模主体的信贷需求主要来自于支付流转费和雇工工资、购买生产资料和建设农田水利设施费用、发展设施农业以及购买农业机械等方面，资金需求规模较大且部分资金需求属于中长期资金需求。而农村金融机构目前仍仅提供贷款规模为5万～10万元、贷款期限为1年以下的担保贷款，供需不匹配的矛盾非常突出。实际调查的数据显示(表3)，仅17.9%的传统农户和31.6%的规模经营主体在最近3年曾获得农村银行的信贷支持。

传统农户难以获得银行贷款的主要原因是手续繁琐且难以满足银行贷款需要担保人的条件，规模经营主体则由于其自身法律地位和认定标准不明确、有效抵押物缺失以及银行提供的贷款额度太小难以满足其资金需求等原因。因此，大部分经营主体仍然以自有资金的民间融资为主，27.4%的传统农户和57.9%的规模经营主体最近3年曾向亲戚朋友、民间放贷机构等贷款，并且近年来民间借贷逐步市场化，民间借贷的融资成本高于银行贷款。

“融资难”和“融资贵”不仅导致规模经营主体经营成本较高，同时也限制了这些主体的投资水平，难以实现最优经营规模。因此，这部分经营主体，尤其是规模经营主体应成为农村土地资本化改革瞄准的主要对象。此外，在调查中发现，以工商资本为主的农业产业化企业在资金方面大多以股权融资为主，不存在明显的资金约束。

表3 样本农户正规、民间借贷情况

注：核算正规、民间借贷均有的样本农户则在正规、民间借贷户数中均计入;数据根据实际调查整理所得。

除此之外，在调查中还了解到，目前政策性农业保险在险种、覆盖面等方面仍存在很多不足，相当部分农户对于农业保险的需求较大，尤其是那些规模经营主体，规避经营风险的意愿非常强烈。实际上，进一步完善覆盖规模主体的农业保险体系，也有助于提高金融机构农地抵押贷款的供给意愿。

2 推动南京市农村土地资本化改革的思路和对策

2.1 建立健全产权明晰的农村土地产权制度，加强农地金融配套法律体制建设 在推进农村土地资本化以及农业与农村经济发展中，一个无可回避的重要问题就是使资产的国有、集体或农民个人的农地产权边界清晰，产权界定合理[2]。明晰的产权确定了权利与义务的归属问题，减少了外部性和“搭便车”行为。因此应当加快推进农村土地的确权登记工作，这不仅是土地面积的划分，更应该包括农户承包地的权利明晰化、确定化及证书化。而在明确农民土地承包经营权抵押的合法地位后，协调司法部门出台相应的司法解释，保障金融机构土地承包经营权抵押贷款清偿债务的有效性，有助于提高金融机构参与改革的积极性。如有可能，还可以进一步出台相关政策，明确农民土地承包经营权进一步分离的改革思路，将其分离为承包权和经营权，对2束权利分别赋权，承包农户对承包权享有占有、使用、收益、入股和流转权，经营农户对所流入的土地经营权享有担保、抵押权，这样既有利于承包户将承包地放心地流转，也有利于经营户以经营权的收益权作担保抵押，获得金融支持，还能够减少相关纠纷的出现。

2.2 建立农地流转交易平台及市场，完善农地资产评估体系 建立农地产权流转交易平台、价值评估、中介服务机构和争议仲裁机制，同时加大农村金融基础设施的建设，逐步构建培育农地流转市场，为农村土地产权交易提供信息集聚、价值评估、集中交易和仲裁鉴证等专业服务，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行，提高农地配置效率，实现农业适度规模化经营以及农村经济发展的目标。而流转中农地的流转价格则依赖于农村土地资产权利价值的真实评估，应由政府出资成立或者招标农村土地资产评估机构，将包括承包地使用权在内的农村土地资产纳入规范的价值评估体系中，赋予土地使用权一个真实反映权利价值的资产价格，使得土地成为全社会的通用资本。

2.3 完善农村社会保障体系，建立农地资本化风险担保、补偿机制 我国大部分农村土地不仅是农民最重要的生产资料，还承担着提供基本生活保障的任务，发挥着社会“稳定器”的功能，尤其是那些还没有建立良好的农村社会保障和养老保险制度的经济欠发达地区，土地的社会保障功能更强。完善的农村社会保障体系能够保障农民在不能还款而在一定期限内丧失土地经营权时，仍能够保证其基本生活，避免引发农村社会和谐与稳定等方面的问题。政府财政应当要逐步加大对于农村社会保障的支出，缩小城乡社会保障方面的差异，完善农村社会保障体系，加快农地资本化进程。其次，政府在构建农村社会保障体系的同时也应当建立农地资本化风险担保及补偿机制。政府应当在土地资本化过程中利用财政资金建立风险基金，为担保抵押品变现、处置损失等风险注入政府信用，提高土地资本化交易效率，加快土地资本化进程。

[1] 张龙耀,王梦珺,刘俊杰.农民土地承包经营权抵押融资改革分析[J].农业经济问题,2015(2):70-78.

[2] 杨劲.农村土地资本化：基于资本、产权和制度视角的研究[M].广州：广东人民出版社，2011.

[3] 肖羌雄.土地流转对农村经济发展的促进作用及问题分析——以青海省湟源县为例[J].安徽农业科学,2015,43(1):292-294.

[4] 胡亦琴.农地资本化经营与政府规制研究[J].农业经济问题，2006(1):45-49.

[5] 王曙光,王丹莉.农村土地改革、土地资本化与农村金融发展[J].新视野，2014(4):42-45.

[6] 世界银行,国务院发展研究中心.中国：推进高效、包容、可持续的城镇化[M].北京：中国发展出版社，2014.

Status and Problems of Rural Land Capitalization—Based on Investigation of Nanjing

ZHOU Nan

(Finance Collage of Nanjing Agricultural university,Nanjing,Jiangsu 210095)

With China’s rapid industrialization and urbanization, the reform of the rural land property rights system and rural land capitalization system has become an important breakthrough in reforming rural areas. A number of problems with Nanjing’s land capitalization reform program was analyzed, such as process of land approval work is slow, the process of land circulation is often done without formal contracts and by an official process, the extent of land circulation differs greatly via regions, the available rural finance doesn’t match the current needs of the agricultural business.Several political suggestions to promote the reform of rural land capitalization were put forward from aspects of the system of rules, the asserts appraisal system, the rural social security system, the land- circulation compensation mechanism and risk insurance.

Rural land; Land capitalization; Land circulation; System reform

南京农业大学大学生创新创业训练计划项目(20141030 7075)。

周南(1994- )，男，安徽淮南人，本科生，专业：金融学。

2015-04-23

S 28

A

0517-6611(2015)17-190-03