农村金融信用担保体系的创新
——基于质押的实例分析

王雪友

（安徽财经大学金融学院　安徽蚌埠　233000）



农村金融信用担保体系的创新
——基于质押的实例分析

王雪友

（安徽财经大学金融学院安徽蚌埠233000）

摘要：随着农业现代化和城镇化的快速发展，农村融资压力越发明显；农村金融信用担保体系的创新有助于解决农村融资难的问题。文章先对当前国内外关于农村信用担保方面的研究做简单梳理，然后对农村金融市场存在问题与创新金融工具质押贷款解决问题的可行性予以分析，同时通过当前国内存在的两种质押贷款创新形式进行具体的实例分析：以黑龙江省为例的财政直补质押贷款和以新疆呼图壁县为例的养老保险金质押贷款；最后就如何通过完善法律监管制度确保质押贷款的推广，从而实现在政府的参与下，使农民与金融机构达到双赢局面做进一步探讨。

关键词：农村金融；信用担保体系；财政直补质押；养老保险金质押

改革开放30年来，我国农业产业在国家政策的引导下获得了空前发展，随着农业产业化和现代化的进程加快，对资金的需求也在呈逐年递增的趋势；2005年，我国农业增加值占GDP比重约15%，而农业在金融机构中所占贷款余额不到6%,虽然近几年国家一再加大对农业的投入，但农业对经济的贡献与所获资源投资始终无法平衡[1][2]；这就造成我国广大农村地区在发展过程中始终受到资金的制约，影响我国农业现代化的进一步发展。

农村信用体系的缺失和担保抵押物的匮乏是造成现行农村金融市场不能顺利发展的主要原因，为了防止逆向选择与道德风险的发生，金融机构在确定有效的借款人的过程中往往要花费大量的交易成本，这就使金融机构在贷款过程中会格外谨慎[3]，因此新的借款者想要通过个人信用贷款会难上加难，于是对金融机构有一定风险保障的担保贷款应运而生。这种以一定财产或非财产抵押或质押的形式可以在借款人无法清偿借款时用做第二还款来源[4]，同时担保方式通常被认为是可以确保借款人按期还款的最佳方式，也是防止道德风险的有效形式,可以有效地降低金融机构的信贷风险[5][6]。基于此，构建合理有效的信用担保体系就显得尤为重要。

关于如何构建信用担保体系使其可以适应不断发展的农村经济已成为当前研究的重点问题，学者们从不同的角度和方向对信用担保的存在形式、运营模式和构成要件等进行了研究：有关学者通过对台湾的农业信用保证基金的运作模式的介绍，为大陆的农业信用担保体系的发展提供了诸如政府引导、机构整合相关的建议[7]。也有部分学者从担保的运营模式角度把农村金融信用担保体系划分为政策型担保体系、商业型担保体系和合作型担保体系，这三种担保体系相辅相成、互相合作，共同为农村金融的发展做出贡献[8][9]。当具体从担保体系的构成要素方面进行探讨时，不同学者也给出了不同研究成果，韩喜平和金运[10]基于担保形式内涵和边界研究的基础上提出构建二元结构、四种层次、n类形式的信用担保体系，认为下一阶段突破点在于担保深化和信用资源开发。无独有偶，一些学者对有关要素具体化，就一个方面来探讨其形成原因、存在问题、解决途径等，如贺学会和王一鸣[11]提出担保体系重要形式仓单系统的创新可以有效缓解农村抵押品不足问题，从粮食流通系统的改造入手，得出未来仓单系统可以成为农村金融融资的主要工具。对仓单系统的深入研究发现，仓单融资体系是一种有效的信用担保体系，它可以降低广大农村居民对信贷的进入壁垒,且与身俱来的高效执行性、优质保价性和交易便利性使其成功农村金融市场上的“宠儿”[12][13]。左平良、朱英刚、郭家虎[14][15][16]等人从不动产农地经营权抵押贷款入手，探讨了当前我国农地经营抵押融资的障碍与制约因素。汪小亚、邱继勒[17][18]等学者从实例分析出发，探讨了试点地区农村土地经营权抵押贷款的运行、政策可行性以及面临的挑战与发展建议。当然国内也有学者对其他诸如农户联保、养老金质押贷款等模式进行分析研究[19]。

无论是从哪个角度对信用担保体系进行研究，都充分说明了当前农村金融信用担保体系发展的必要性，创新信用担保制度有助于现代化农业产业长久快速发展、农村金融市场繁荣兴旺和农民收入快速增长。本文先就农村金融信用担保体系存在问题简要分析，然后分析质押贷款对问题解决的可行性，再以两种创新质押贷款形式：财政直补质押和养老保险金质押进行实例分析，最后予以总结评述，从而为政府、农户与金融机构在创新担保体系下达到共赢发展农业产业提供参考。

一、农村金融市场存在问题简析

我国当前的农村金融市场存在的主要问题重点包含两方面：金融抑制现象严峻和缺乏有效合格的担保物。

（一）金融抑制导致融资困难。金融抑制现象主要表现为金融机构的有效供给和农村资金的有效需求严重不足，且二者通常相互联系，互相影响。从供给方面看，自1997年政府在金融工作会议上提出撤销国有四大行县级以下分支机构以来，造成国有商业银行分支机构大量退出县域范围，截止到2000年底，撤并工作基本完成，仅农业银行一家就撤销5759个网点，金融机构离农户越来越远，贷款难度也越来越大。目前农村金融的主力军是合作金融，包括信用社和农商行，其次还有邮政储蓄银行，但面对广大农村地区的庞大资金需求，这两类金融机构显然力不从心。另一方面，农作物生产存在季节性、周期性问题，且易受环境影响，因此农民收入极不稳定，这就使对农业的信贷服务具有高成本、高风险和收益低的特点。作为追求利润的商业银行而言，就会把大部分资金进行重新的资源配置，投入利润空间更大的行业，如证券行业等；而作为政策性银行的农业发展银行旨在发展农业的宏观方面予以金融支持，对广大个体农户的金融需求并不能满足。基于上述现象，我国农业金融的有效供给并没有发挥作用。再从需求方面看，由于农业发展自身的弱质性，风险大、收益不稳定都会造成农户和涉农企业不能及时有效偿还商业化利率的贷款，从而使极力规避风险的商业化金融机构减少农业贷款甚至不予贷款。

（二）担保品缺乏抑制融资运行。担保品的缺乏往往是造成农村金融抑制现象的主要原因，二者经常互为因果。从博弈论的角度分析，由于金融机构与农业资金需求方之间存在严重的信息不对称，在当前农村信用体系空白的条件下，金融机构只有利用担保品来筛选合格的贷款农户，以使自身的资金风险能部分补偿或全部得到补偿。有效合格的担保品可以弥补信用体系的空白，减少双方的信息不对称现象，保证贷款的安全性，增加金融机构的有效供给，如若不然，金融机构就会减少或逐渐退出农村市场，有效需求方面自然就得不到满足，这样博弈的结果就形成了当前我国农村金融市场存在的两难问题：贷款难和难贷款。

基于此可以看出，在整个社会信用体系没有确立的情况下，解决我国当前农村金融市场存在的问题核心就是信用担保的应用。

二、信用担保质押贷款的可行性分析

从2006年中央一号文件明确提出“各地可通过建立担保基金或担保机构等方法，解决农户和农村中小企业贷款抵押担保难问题”到2013年提出“创新符合农村特点的抵质押担保方式和融资工具，建立多层次、多形式的农业信用担保体系”可以看出，国家越来越重视农村信用担保体系的发展，希望通过该体系的完善来解决当前农村金融市场两难问题。当前农户担保品缺乏、方式单一等问题严重制约农村信用担保体系的构建，因此创新担保品种类、拓宽担保方式已经是解决农村信贷约束和缓解融资瓶颈的重要途径。

（一）担保方式存在的困境。当前市场上存在的信用担保方式包括农户联保、互助担保、“三权”抵押和质押贷款等，其中农户联保和互助联保方式基本一致，是指在农户无法按期偿还金融机构的贷款时，将第三方（个人、集体或龙头企业等）作为保证人履行还款义务，由于是基于亲缘、地缘或业缘建立起来的信用共同体，对借款人履行还款义务存在一种倒逼机制；但有时不可避免地发生逆向选择和道德风险，例如，农户联保过程中一些信誉好的农户可能因为要承担为一些信誉弱的农户的还贷风险，可能就会渐渐退出这样一个不太稳定的群体，往往去寻找与自身一样信用水平的农户联保，而那些潜在风险较大的农户为了贷到需要款项，也会联合起来，最终结果会导致好的越好，差的越差，给金融机构带来很大的资金风险。抵押通常是指农户利用自身所拥有的不动产作为担保获得信贷支持的行为，“三权”抵押是抵押的一种常见方式，它是指农户利用土地承包经营权、林权、宅基地使用权以及附着于其上的房屋产权作为担保获得信贷的金融行为。然而在当前的法律体系下，不动产抵押运行受到很大的障碍，例如，我国《担保法》规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地不得用于抵押”，同时规定只有“四荒地”的土地使用权可以抵押；《农村土地承包法》在其32条和49条明确规定一家庭方式取得的土地承包经营权不得用于抵押；2007年制定的《中华人民共和国物权法》中也规定了除“四荒地”可以抵押外，其他方式的经营权都不得进行抵押。法律在产权制度上的限制极大地束缚了当前农业金融担保市场的发展，如何在制度上创新使得农民在不动产抵押方面顺利进行也是下阶段农村金融市场改革的重点。传统的信用担保方式或多或少地存在不足，创新发展信用担保方式已是解决农村两难问题的重要途径，于是基于动产担保的质押贷款应运而生。

（二）质押贷款的可行性途径。质押贷款是指利用动产进行担保获得信贷支持的金融行为，在多数情况下是农户个人所有的资产进行交易的金融行为，因此诸如逆向选择和道德风险很少发生。从2009年的中央一号文件所提及的应收账款、仓单等可以进行质押贷款到2015年一号文件提出开展信贷资产质押再贷款试点可以看出，质押担保贷款已经成为发展支农信贷的一种主要方式被推广应用。当前主要的质押贷款包括存单质押、保单质押、仓单质押、财政直补质押等几种新型担保方式，其共有的特点就是作为生息资产都被存放在金融机构，因此在金融机构办理此项贷款未及时收回款项时，即发生坏账时，可以随时将农户质押在金融机构的动产进行核销抵账，金融机构不承担资金风险。由于质押担保贷款所具有的防风险和安全性好等特点，在我国质押贷款市场刚起步的阶段，如何创新发展质押贷款方式，就成为当前推进农村金融市场稳步前进的重要一环。

三、财政直补质押贷款的实例分析

（一）财政直补资金需要三方协调配合。财政直补质押贷款是近些年来在我国东北部地区广为应用的一种担保方式，其旨在帮助农户增强融资能力，提高个人收入，促进农业高效安全发展。目前黑龙江省和吉林省多数粮食主产区已先后运行该项贷款模式，且受到广大农户的欢迎。

财政直补资金包括粮食直补和农资综合直补资金，其中前者是2004年起，国家为提高农民种粮积极性而发放的补贴，后者是2006年起国家为保护种粮农民利益而设置的补贴。为应对当前农村金融存在的两难问题，政府、农户与当地商业银行通力合作，提出利用当年或未来几年的财政直补资金作为动产质押给商业银行，以获得提前数倍于当年的直补资金的贷款用来发展与种植和养殖相关的农业生产和再生产项目，这就是财政直补质押贷款，其中政府作为桥梁，起到中介作用，在保证补贴资金连续性和稳定性的基础上，同意发生坏账时将当年或未来几年的补贴资金用来偿还商业银行的借款本息，使银行免除后顾之忧，愿意提前贷款给农户发展农业生产。

（二）财政直补质押贷款模式基本流程大体相同（这里笔者以黑龙江省为例简要介绍）。

1.运行机制。首先，为寻找合适的贷款者，减少银行签约前的搜寻成本，各地农村信用社积极与当地财政部门联系，提供包含农户姓名、耕地数量、获补资金等内容的《农户粮补资金发放明细表》，通过财政部门与各农户所在村委会联系，实地调查并确认拥有财政直补资金质押贷款农户个人的实际信息情况，以作好贷前准备。其次，按照黑龙江省农信社涉农贷款规定，申请贷款的农户需是在当地居住满一年的农户，在自愿的条件下以夫妻双方共同名义提出利用当年或以后若干年的财政直补资金作担保向农信社提出贷款要求，担保资金由农信社保管。具体操作是贷款农户首先提供一份贷款申请书并同时与农信社签订《财政直补资金质押贷款委托扣款授权书》，该合同明确包含贷款金额、用途、利率以及违约责任等内容，同时合同档案包含夫妻双方身份证、户口本等证明。为确保发生坏账时银行可以及时划扣财政直补资金弥补损失，双方还需要签订《财政粮补资金共有人承诺书》。再次，在发放贷款之前，财政部门要将需要贷款的农户的财政直补资金及时地转入其所借款的农信社新开账户中，进行冻结，在本息到账后，再解除控制。最后，财政部门与农信社要做好贷后监管工作，及时分享贷款农户还款信息，以便掌握动态的还款信用记录，为农村信用贷款市场的发展打下坚实的基础。

2.运行效果。财政直补质押贷款模式以其优惠的利率、简单灵活的手续和较低的风险水平迅速在广大粮食产区推广开来，各地金融机构和农户们都积极参与。例如，哈尔滨市阿城区2012年全年发放财政直补资金7178万元，由当地农信社设置的质押资金贷款最高额度十倍计算，将有大约7.2亿的贷款注入农村市场，极大地缓解了当地农村金融面临的两难问题；另一方面，由该质押贷款的优惠利率也使农民得到切身利益，按阿城区每一万元贷款可以节省211元计算，7.2亿元财政直补资金直接可以节省1520万元利息[19]。吉林省的财政直补质押贷款利率一年期6.9%，五年期8.3%，农户借款还款积极性高，有力地促进当地农业发展，提高了农民收入[3]。

四、养老保险金质押贷款的实例分析

（一）养老保险金质押贷款已成为解决农村金融融资难的重要形式。养老保险金质押贷款是当前我国农村融资的一种创新模式，作为一种新的担保方式，它是指农户利用自己或他人的农村社会养老保险缴费证作为质押物品，向金融机构贷款的融资行为，与财政直补质押贷款不同的是，养老保险金质押贷款的额度通常占农户实际缴费额70%到90%，因此适合解决我国高分散性、低贷款额度的广大农户融资难问题。

创新采用养老保险金质押贷款方式是从1998年新疆呼图壁县开始的，因其很好地把农村社会养老保险金和农村金融有机结合，既解决了养老保险金的增值难题，又缓解了农村金融中信用担保品不足问题，有力地推动了农村金融市场的快速发展，增加了农民收入，因此迅速在包括内蒙古、四川、安徽等多省或自治区推广开来[20]。

（二）当前我国最为典型的养老保险金质押贷款运行模式有两种：四川通江模式和新疆呼图壁模式。这两种模式大同小异，笔者将重点介绍其创始地呼图壁县的运行流程，最后就通江模式中的不同之处简要分析。

1.运行机制。贷款共涉及三方：县社保办、银行和农户，当已经参加农村养老保险农户在生产或生活上遇到资金困难时，可凭身份证或户口本以及个人或他人的养老保险证到指定银行提出质押贷款申请，在申请通过后，将保险证交到县农保办，县农保办与指定银行签订委托协议，规定贷款金额、期限、利率和违约事项等，银行与农户签订此协议，每年从农保办处获得贷款利息收入的1.5%，自身不承担任何风险；农保办将农保资金存入银行作为贷款来源；当坏账发生时，按委托贷款协议，可用质押保险证的余额核销顶账。与呼图壁模式不同的是，四川通江县农保办完全将贷款事宜交给指定银行负责，且银行贷款由自身筹集，农保资金作为第二还款来源，且农户可以将养老金账户中的个人缴费部分和国家补助部分全部用做质押贷款，呼图壁模式中只有个人缴费部分可用做质押。

2.运行效果。无论是哪种质押模式，都是一种发展当地农村经济的创新尝试。就呼图壁模式而言,国内外的一些专家学者纷纷给予积极评价，如中国社科院政策研究中心张时飞博士和美国华盛顿大学教授迈克尔博士等。经过十几年平稳有序的发展，养老保险金质押贷款项目取得了显著成果。2008年吉昌日报公布从1997年底到2006年末九年间，呼图壁县在实行质押贷款项目后养老保险金共增值1326.3万元，利息收入是银行存款利息的三倍还多。新疆呼图壁县发改委于2007年7月公布数据显示，全县办理质押贷款的共有1937户，质押率达到77.79%，且年平均收益率在8%以上，并有逐年上升趋势，远远高于政府承诺的5%。

养老保险金质押贷款是因地制宜的融资担保方式。在盘活长期以来困扰人们的养老金“呆滞”现状，解决养老金增值难题和农村居民长期养老问题的前提下，又利用养老金质押贷款制度，使养老金取之于民，用之于民，解决农民当期生产生活资金不足难题，完成增产增收的目标，这既符合我国社会养老保险的初衷，又缓解了困扰当地农民的融资困难处境，可谓“一箭双雕”，是真正符合农业发展的创新担保方式。

五、对未来发展的几点探讨

作为解决农村融资难题的创新担保模式，质押贷款充分体现了我国因地制宜的古老传统思想。无论是财政直补质押贷款，还是养老保险金质押贷款，都是现代农业发展的背景下，对当地农业金融支持的创新模式，其中粮食直补质押贷款模式主要应用于粮食产区，而养老保险金质押贷款则适合我国广大农村分散农户的贷款需求，由小及大，由点及面，层次分明，对完善我国信用担保制度有很好的借鉴作用。但在具体操作层面上，质押贷款又是政府、金融机构和农户三方通力配合的结果，无论哪一方出问题，都会对整个流程造成实在的破坏。因此如何在制度层面上进行创新，使三方更加清晰地明确自身的职责、权利或义务，做到物尽其用，各得其所，才能更好地把质押贷款模式推广开来，为发展我国现代农业融资担保创新模式做出应有的贡献。

（一）完善法律条款，明确监管制度，将是下一阶段配合质押贷款模式推广的重中之重。

1.规范政府职能是核心环节。首先，从政府角度看，在贷款流程中，既有中介的作用，又是第二还款来源方，起着担保的作用。因此可以看成是整个贷款链条中的核心一环。如何规范政府的行为，确保由政府补贴的款项能及时有序地发放对农业发展至关重要。明细相关条款，将符合获得国家补助的农户条件详细编入相关法律法规，由粮食局、财政局和农保办等直接利益相关单位执行，和各地村委会合作，确定多方审核人员名单制度，互相监督，一旦发生虚假或腐败现象，由接手此事的相关单位人员负责，时刻遵守责任明晰、全面监督、处罚到位三位一体的原则，为广大农村地区农民守好贷款第一关。

2.完善银行内部管理将是今后重点努力的方向。从银行角度看，作为与农户产生直接金融联系的金融机构，一方面，在政府质押物担保下，银行与农户的质押贷款协议基本不存在经营风险；另一方面，少数银行的独家特许经营也使银行内部管理操作风险大大提升。不断创新发展质押贷款模式，合理有效的竞争机制的引入尤为必要，鼓励多家金融机构良性竞争市场资源，对从业人员专业素质严格要求必不可少。如何适应竞争市场，严密的内部风险控制机制将是金融机构努力的方向；同时在各金融机构内、金融机构与农户间和金融机构与相关政府间要建立长久的动态监督机制，并由法律法规的形式明确奖惩措施，做到有法可依。

3.提升农户信用意识需要各方配合。对农户而言，一方面政府需要加强对信用理念的宣传，使遵守信用的观念深入广大农户心中，为建立农村信用体系奠定基础；另一方面，银行与各基层村委会建立动态信息公开制度，定期公开贷款农户贷款现状，对提前还款和及时还款的农户给予针对性的奖励，如提高其信用度、延长贷款时间等，各机构与农户间相互监督，共同发展。

（二）通过法律监督制度的完善，农村金融质押担保各方各司其职、有序发展，有助于推动该项担保模式向全国广大农村推广的步伐，实现在政府的参与下，农民增收，银行盈利的双赢局面。

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[责任编辑刘金荣]

中图分类号：F832

文献标识码：A

文章编号：2095- 0438（2015）04- 0013- 05

收稿日期：2015-03-18

作者简介：王雪友（1990-）,男，安徽蚌埠人，安徽财经大学金融学院硕士研究生，研究方向：农村金融、国际金融。

基金项目：安徽财经大学合作经济研究中心资助项目“农村金融机构发展及风险控制”。