我国农村面源污染防治的法律实效研究——以湖北省丹江口水库为例

黄 苗，郭红欣

（中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉430073）

面源污染又被称为非点源污染，可以分为农村面源污染和城市面源污染。农村面源污染是最为重要且分布最为广泛的非点源污染，广义上指人们在农业生产和生活过程中产生的、未经合理处置的污染物对水体、土壤和空气及农产品造成的污染。①狭义的概念仅指在农业生产活动中产生的污染。本文采广义上的概念。

农村面源污染主要来源于农药化肥、农膜、畜禽养殖、水产养殖、农村污水、生活垃圾等，具有分散性、隐蔽性、随机性、广泛性、不易监测、危害滞后性等特征，与农业生产和农民的日常生活方式联系紧密。在巨大的人口压力和传统经济发展模式背景下，我国农村面源污染的防治更为复杂、艰难。

环境保护的相关立法对农村面源污染防治的问题一直比较关注。虽然没有农村面源污染防治的综合立法，一些单行法均有涉及农村面源污染防治的规定条款。然而农村面源污染问题并未随着“立法爆炸”而得到根本改善，仍然呈急剧恶化之势。对法律实效的考察有助于解释这一现象。法律实效指人们实际上按照法律规定的行为模式去行为，法律被人们实际遵守、执行或适用的程度和状态。本文通过对农村面源污染典型区域进行实证研究，了解了面源污染防治法律实效情况，并对法律实效的影响因素进行分析，以推动农村面源污染防治法律实施的有效性。

一、我国农村面源污染防治法律实效的实证

（一）分析的视角和法律实证样本的选择

法律实效是指法律通过实施而实现自己的社会目的、价值或社会功能，这是个难以量化的概念。而守法是法律实效最直观的反映，大量文献检索发现，目前司法对农村面源污染防治的影响较小，争议不大，守法状况又反映了执法的真实情况。因此，本文针对农村面源污染的实际情况，以公民守法为突破点来分析法律实效的影响因素。

丹江口水库环境保护相关立法除了国家立法外，还有相对丰富的地方立法，如《湖北省实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》、《湖北省实施〈中华人民共和国水法〉办法》、《湖北省排污费征收使用管理暂行办法》、《湖北省丹江口库区水污染防治项目管理暂行办法》等，这些地方立法在全国都处于领先水平，丹江口库区又高度重视农村面源污染防治，因此，丹江口库区农村面源污染防治的法律实效，能在很大程度上反映我国农村面源污染防治立法在实施中面临的真实困难。选择丹江口水库作为研究的区域典型，对农村面源污染防治法律实效进行实证分析，能为我国农村面源污染防治法律的完善提供典型案例支撑。

（二）农村面源污染防治公民守法意识与影响因素的实证

本实证研究采用的是湖北经济学院“中华环保世纪行——保护汉江”暑期社会实践团队对丹江口库区的农村面源污染现状所进行了入户访谈和问卷调查资料。本次调查在农村地区发放问卷821份，回收有效问卷800份。因调查地居民老人和儿童较多，普遍文化水平较低，且调研时处于农忙季节，问卷空填率较高，笔者对数据进行了个案筛选，去除了相关项填写不全的个案，有效个案313个，运用SPSS软件进行了统计分析。

1.守法意识分析

在问卷中，涉及到守法意识的有两题，考虑到直接问被访者本人是否愿意守法比较敏感、不太礼貌，得到的问卷信息可能会因有所隐瞒而丧失一定的真实性，问卷中通过获取被访者对身边人是否会遵守相关法律的看法，来考量被访群体的守法意识。两题的调研数据如下：

表1：守法情况一如果知道了这些法律，周围人是否会遵守譺訛

表2：守法情况二周围人知道此规定是否会遵守③

对表1、表2的数据进行分析可以发现：认为都会守法的比例非常低，分别为14.1%和8.3%；更多的人倾向于认为部分人会守法，也有一些人不会守法，分别为80.2%和83.4%；认为都不会守法的比例也较低，分别为5.8%和8.3%。另外，两表对比发现，当所问法规更为具体时（表2更为具体），回答者对于身边人的守法情况的看法更为悲观。认为都会守法的，表2为8.3%，表1为14.1%；认为少部分人不会守法的，表2中为30.0%，表1中为52.4%；认为大部分人不会守法的，表2中为53.4%，表1中为27.8%；认为都不会守法的，表2中为8.3%，表1中为5.8%。整体来说，库区居民的守法意识相对淡薄，没有意识到污染行为的严重性和违法性。

2.不守法的原因

在问卷中，有两题直接问及被访者为什么大家不遵守相关法律，两题分别对应表1、表2，结果如下：

表3：不守法原因一如果不遵守这些法律，原因是什么④

表4：不守法原因二如果周围人明知会违反此规定，仍然投肥投药养殖，原因是什么⑤

针对丹江口库区的环境保护法律可以说已经比较丰富了，那么当地民众“有法不依”的原因是什么呢？表3中，14.4%不守法的原因是守法经济成本太高（遵守起来太贵，负担不了）；20.4%不守法的原因是缺乏技术支持（缺少相关技术，没条件遵守）；22.4%认为是守法时间成本太高（太麻烦了）；24.3%认为不守法的原因是违法成本低（违反规定也没什么惩罚）；11.2%是因为大家都不守法，相互影响（别人都不遵守，我也不遵守）；剩下的7.3%选择了其他原因。表4中，45.4%不守法的原因是守法经济成本太高（不投肥、药养殖，赚钱太少）；17.6%认为缺乏技术支持（缺少不投肥、药养殖的相关技术）；37%认为违法成本低，其中23.6%是因为执法不力，违反规定也很难被抓住，13.4%认为就算是被罚款也比不投肥、药赚钱。整体来说，守法成本和违法成本对当地居民是否遵守环境保护法律法规产生的影响最大，缺乏技术支持和身边人都不守法，缺乏守法环境也产生了一定的影响。

3.农村面源污染防治公民守法的影响因素

综上，我们可以得到以下两点结论：（1）丹江口库区居民守法意识普遍薄弱，相关的环境法律法规没有取得很好的实效；（2）影响丹江口库区居民守法意识的因素有：守法经济成本、守法时间成本、技术支持、违法成本、身边人的守法状况，其中守法经济成本和违法成本影响尤为显著。

二、我国农村面源污染防治法律实效的分析

通过上文实证结果，可发现我国农村面源污染防治在立法、执法、司法上都存在一定的问题，这也是其法律实效不佳的原因所在，下面从这三个方面进行分析。

（一）农村面源污染防治立法存在问题

有关农村污面源污染防治的立法较多。《宪法》第二十六条规定“国家对于生活和生态环境进行改善和保护，全面治理公害和污染”，农村环境属于生活与生态环境的保护范围，因此宪法是我国农村面源污染防治的根本依据和保障。新修订的《环境保护法》第三十三条概括地规定了农村环境保护的基本制度，而新增的第四十九条直接针对农村面源污染的防治，详细的规定了农药、化肥、农膜等的投入、使用要求，禽畜养殖、屠宰企业等的选址、建设和管理以及农村生活废弃物处置的负责机关等。《农业法》在五十八条要求合理使用农药、化肥、农膜等，防止农用地的污染，而第六十五条则限制使用高度低效高残留的农药、兽药，并要求合理进行畜禽养殖和水产养殖，防止污染与生态破坏。《水污染防治法》在农业和农村水污染防治一节要求加强对农药的管理，控制化肥和农药的过量使用，国家支持畜禽养殖场、养殖小区建设畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施，并规定水产养殖应当保护水域生态环境，防止水污染。分析立法内容，有如下不足：

1.调整方法落后，利益维护功能欠缺

我国农村面源污染防治立法主要采取的是“禁、限、罚”式的命令-控制型规范，对于本属社会弱势阶层的农村居民给予的更多的是“不利益”，没有采取生态补偿、技术指导等利益促进手段。社会将过多的污染防治责任分配给农村居民，而他们在为基本的生存而挣扎的时候往往无力承担，从而在污染防治中更多的考虑守法的经济成本，甚至直接在守法成本与违法成本中进行博弈，导致守法情况不甚乐观成为情理之中。

2.立法缺乏可操作性，惩罚力度较弱

我国现行的环境法律体系主要是针对传统的点源污染构建的，农村面源污染防治缺少系统性，仅有一些单行法的条文中涉及到面源污染防治的内容，且多为宣示性条款，普遍内容抽象、缺乏可操作性。另外，相关法律在环保责任上规定较少，仅有的责任条款也大多规定模糊、处罚力度较轻，没有起到对环境违法行为的威慑作用。

（二）农村面源污染执法不力

1.农村面源污染执法机构缺乏和执法能力不足

农村面源污染相对传统的点源污染具有分散性、隐蔽性、随机性、广泛性等特点，然而，目前绝大部分乡镇没有建立专门的环保执法机构和队伍，县级环保部门较少在其所辖村镇设立派出机构，针对农村面源污染防治没有专项经费保障，这使得基层环保部门在农村面源污染的执法上往往无能为力。此外，作为环境执法人员不但要精通环保业务,还要具备全面法律知识，一些农村环保机构在进人问题上把关不严，使一些不懂业务且文化程度和思想素质不高的人充斥其中，难以为农村环保执法提供高水平的法律服务。⑥

2.地方保护盛行，执法不严突出

因为GDP增长是考核地方官员政绩的重要指标，收入的增长也是农民最为关注的事情，在急功近利思想的指导下，地方解决我国“三农”问题时，往往片面地追求经济的快速发展而不注重经济发展与环境保护相协调，在环境执法上常常采取消极的态度。对于农村环境污染，我国立法上法律责任规定本身就存在或模糊或畸轻的问题，地方在环境执法中还常常有执法不严的现象，导致环境法律法规在农村居民心中的权威性降低，普遍守法意识淡薄。

（三）农村面源污染环境纠纷难以进入司法领域

农村面源污染是农村居民的共同行为，并不像普通纠纷一样，简单的表现为一方对另一方的侵权，农村居民既是污染者又是受害者，农村居民自身往往不会主动成为原告向法院起诉。有关农村面源污染法律责任的规定形同虚设，环保部门对农村面源污染防治的执法力度也相对较弱，而且，因面源污染具有分散性、隐蔽性、随机性、广泛性等特点，在污染证据收集、责任认定上困难重重。因而，农村面源污染环境纠纷较少进入司法领域，农村面源污染行为难以得到环境司法的纠正，缺乏对违法行为的“以儆效尤”，守法环境欠佳。

三、完善我国农村面源污染防治法律实效的建议

（一）转变立法理念，运用多样的市场型措施和经济刺激手段

过多的采取命令-控制型的规范，缺乏农业生态补偿等引导性规范和市场机制、经济手段的运用，导致农村居民参与面源污染防治的热情不高，农村面源污染防治难以有效开展。农村面源污染防治的立法应通过对化肥、农药设定严格的环境标准、征收环境税的方式推动农业清洁生产；通过对相关产业进行农业生态补偿，在国家政策、价格导向上给予支持等方式引导农民应积极发展生态农业，倡导绿色产品和有机食品。我国的一些行政法规、规章及其他规范性文件中已经有相关的规定，如《农药管理条例》强调对农药的投入使用加强管理，防止污染。农业部发布的《肥料登记管理办法》加强了对化肥的登记、施用管理。2009年《农用薄膜行业准入条件》是对农膜产品标准的规定，首次提出了农膜的国家标准。但是这些规定大多从行政管理的角度出发，并非经济手段的采用。

（二）建立健全农村面源污染防治法律体系，完善相关立法

我国目前还没有一部农村面源污染防治单行性法律，已有的环境法律法规对此也鲜有规定，即使内容上有所涉及，也没有对点源和面源污染进行明确的分类和界定，更没有采用分类控制的技术标准实行不同的管理控制。⑦为控制农村面源污染提供法律保障迫在眉睫。第一，应抓紧制定专门针对农村面源污染防治的单行性法律，忌空忌泛，注重可行性；第二，应在《农业法》、《水污染防治法》、《水法》等中增加农村面源污染的法律规定，应细致、可操作。

（三）强化农村面源污染防治的法律责任，界定主管部门的防治责任⑧

目前，我国农村面源污染的法律责任有三种情形：一是法律责任缺失，导致相关违法行为完全得不到惩处；二是法律责任不明确，导致法律规定无法落实；三是法律责任过软，起不到惩戒作用。⑧应完善农村面源污染法律责任的规定，增强惩罚力度，可运用民事、行政、刑事等多种惩罚手段，根据污染行为的严重性采取针对性强、有层次性且可操作的法律惩戒措施。农村面源污染防治需要多部门的相互合作和配合，只有职能清晰、责任明确才能避免污染防治管理的混乱和无序。

（四）健全农村环保执法机构，提高执法能力和执法力度

执法对于环境法律实效的实现至关重要，政府应加强基层环保执法的投入，建立健全农村环保执法管理机构，提升执法人员的环保意识和法律素养，严格按照相关的法律法规要求进行执法，提高执法能力和执法力度。考虑到当前农村面源污染的严重情况与其应受的重视不符，以绿色GDP来考核政府首长，对农村面源污染的防治实行政府首长负责制，能在某种程度上加强执法，推进农村面源污染的防治进程。

（五）完善环保宣传与公众参与制度

农村面源污染防治是世界性的难题，农民既是污染者，又是受害者，要解决农村千家万户这种分散的个体行为，实现农村面源污染防治法律实效，仅仅凭借政府的力量是不够的，必须让农村居民自己成为治污者。首先，应加大与农村面源污染有关的环保知识、技术和政策法规的宣传力度，让农民真真切切地感受到农村面源污染防治的重要性，产生环保责任感和环保意识。第二，让农民参与环保事务，发挥农民主体作用，推动以制定环保村规民约、成立环保自治组织、举办环保自治听证等公众参与为主要内容的环保自治。⑨第三，设立有奖举报制度，鼓励公民勇于同违法排污的单位和个人作斗争，检举揭发单位和个人违规使用污染物品或随意排放污染物的行为。

（注：本文系2013年国家法治与法学理论研究课题：城乡一体化进程中农村环境保护法律问题研究，项目编号：13SFB5042；2014年中南财经政法大学“研究生创新教育计划”硕士生实践创新课题：我国农村面源污染防治的法律实效研究——以湖北省为例，项目编号：2014S0514）

注 释：

①李海鹏：中国农业面源污染的经济分析与政策研究[D]，博士学位论文，华中农业大学，2007，第32页。

②表1中“这些法律”是指以下四条农业生产方面的法律规定：1.禁止在蔬菜、瓜果、茶叶、中药材、粮食、油料等农产品生产过程中使用剧毒、高毒、高残留农药；2.农民和农业生产经营组织对盛装农药的容器、包装物、过期报废农药和不可降解的农用薄膜，应当予以回收，不得随意丢弃；3.从事畜禽、水产规模养殖和农产品加工的单位和个人，应当对粪便、废水和其他废弃物进行综合利用和无害化处理，达到国家或者地方标准后，方可排放；4.禁止在饮用水水源一级保护区内从事餐饮、旅游、体育、娱乐、放养畜禽、投肥（药）养殖和其他可能污染饮用。

③表2中“此规定”是指：法律规定，因投肥（药）养殖污染水体的，由渔业行政主管部门责令停止违法行为，采取补救措施，可处500元以上1万元以下罚款；造成水体污染的，由环境保护主管部门处1000元以上2万元以下的罚款。

④表3对应表1，“这些法律”见②。

⑤表4对应表2，“此规定”见③。

⑥周玉华、郑磊：《完善我国农村环境执法之设想》，载自《北方经贸》，2007年第5期，第2页。

⑦冷罗生：《面源污染防治立法的现状、困境与出路》，载自《环境保护》，2009年第14期，第1页。

⑧冷罗生：《防治面源污染的法律措施——日本的经验与中国的对策》，载自《环境保护》，2009年第6期，第3页。

⑨湖北水资源保护研究项目组，邱秋执笔：湖北农村面源污染防治调查报告，载《湖北水资源可持续发展报告（2010）》，北京大学出版社2011年版，第108页。

[1]吕忠梅.湖北水资源可持续发展报告（2010）[M].北京大学出版社，2011.

[2]贾小翠.我国农业面源污染防治的立法探究[D].硕士学位论文，中国政法大学，2010.

[3]刘冬梅，管宏杰.美、日农业面源污染防治立法及对中国的启示与借鉴[J].世界农业，2008，（4）.