农村义务教育营养改善计划的实施困境及对策分析

摘   要 江西省农村义务教育营养改善计划在实施过程中存在供餐模式不合理、食品和资金安全有漏洞、食品浪费、监测数据质量差、搭车乱收费、缺乏食育教育等问题，这些问题在其他省份也可能存在。针对这些问题，从立法、宣传、社会监管、食堂建设、营养食谱、制度执行、调研科研等方面提出对策，既以江西省为例，又对全国具有一定的借鉴意义。

关键词 营养改善计划  困境  对策

一、营养改善计划的实施困境

2011年11月，国家决定每年安排160亿元专项资金，用于实施农村义务教育学生营养改善计划，在集中连片特殊困难地区启动国家试点，为试点地区农村义务教育阶段学生提供营养膳食（以下称营养餐）。截至2014年2月底，共有22个省699个县全部实施该计划，中央累计安排营养膳食补助资金421亿元，安排食堂建设资金300亿元。此外，还有21个省共529个县开展了地方试点，地方累计安排资金93亿元。

2012年3月，江西省将17个县市纳入此次国家试点范围，分别为乐安、莲花、井冈山、永新、万安、遂川、赣县、上犹、安远、宁都、于都、兴国、会昌、寻乌、石城、瑞金、南康等，涉及农村义务教育学生97.55万名。目前，江西省农村义务教育营养改善计划实施两年多，进展很快，取得了显著的成效和社会效应。但笔者对省内部分县市的营养改善计划调查之后，发现该计划在实施过程中，存在一些问题，主要包括以下几个方面。

1.学校对政策的宣传和解释力度不够

自国家出台政策以来，试点县最多的赣州市和吉安市有关平面媒体对该政策进行了多次报道，如《赣南日报》、《赣州晚报》、《井冈山报》、《吉安晚报》迄今与营养餐有关的报道分别为9篇、13篇、12篇、18篇。这些报道体现了媒体对政策的关注，但宣传效果多限于大众的上层人士。作为政策执行主体的学校，很少对学生进行政策解释，导致贫困地区的学生和家长对政策了解不多。走访发现，有些家长混淆了正餐和营养餐的区别，误以为营养餐是学校提供全部免费的午餐，对学校收取营养餐之外的餐食费颇有怨言;有些家长认为学校营养餐单调难吃，不如将每天3元的膳食补助直接交给家长;有些家长甚至相信谣言，将学校的正常供餐活动向上举报，2012年下半年，乐安县和宁都县营养办都收到群众举报信，经核实，均没有违反营养餐政策。

2.食堂供餐模式推进较缓慢

食堂供餐营养效益好，资金使用效率高，餐品更容易被学生接受，是最好的供餐模式。但由于江西农村学校食堂少，2013年春季之前，全省各试点县基本采取企业供餐，统一配送营养餐成品，学校实行课间加餐的模式，营养餐成品多数为“牛奶+X”，“X”为鸡蛋、面包、蛋糕、饼干、桃酥、萨琪玛、水果、火腿肠等。2013年春季之后，随着食堂建设增多，江西省各试点县大幅增加了食堂供餐的比例，但食堂供餐的总人数还未见明显优势。如万安县实行初中学校寄宿生和4所中心小学本部食堂供餐，走读生和其他小学成品加餐的形式，食堂供餐只占总供餐人数的39%。食堂供餐模式推进缓慢的原因主要是学校食堂建设进展滞后，截至2014年2月底，2011～2013年江西省学校食堂建设项目中，完工面积仅占中央批复面积比例的33.15%，多数农村小学没有厨房或伙房。不过，调查也发现，遂川、兴国等县有些学校虽然有厨房，但并未开展食堂供餐，其原因主要是食堂供餐增加了学校的经费和人力支出，而且食品安全责任更大，不如“牛奶+X”模式方便。

3.食品安全重视不够

营养改善计划首先应确保食品安全，做好采购、贮存、加工、配送、分餐等各环节的食品安全保障工作，并建立应急预案。2012年至今，云南省镇雄县、青海省大通县、湖南省新化县等多地出现学生食用营养餐导致食品中毒事件，造成恶劣影响。江西省营养餐自开餐以来，尚未出现群体性食品安全事件，但不少学校存在食品安全隐患。万安县部分学校的食堂没有明细的食品采购记录，有些包装食品无生产日期，食堂没有冰柜或冷库，采购的疏菜、肉类等在地面随意堆放;有的食堂暗中外包给个人，工作人员未作健康体检，部分食品以次充好;有的学校饮用水井露天敞开，未作加盖处理。有的学校在分发营养餐的时候，由于监管不力，导致个别学生被烫伤，这也是与食品有关的安全问题。

4.专项资金监管不透明

学生营养餐标准为每生每天3元，全年按在校时间200天计算，所需资金全部由中央财政承担，纳入国库专项资金。3元资金应全部用于食品本身，不包括和供餐有关的食堂建设及运输、人工等费用，这部分费用由中央另外拨付或地方财政配套补贴。2012年至今，广西那坡县、湖南凤凰县等地被曝供货商套利之后营养餐缺斤短两的情况。2014年6月，广西藤县营养餐采购中标的6家单位中，有3家存在资质问题。江西省制定了营养餐供餐准入管理办法，一定程度上保障了资金安全，但营养餐资金使用不够透明、社会参与度低的现象依然突出。试点县有些学校极少公开食堂账务收支状况，有些学校至今未成立膳食委员会，缺乏对营养餐的有效监管，有些学校虽然成立了膳食委员会，但流于形式。有些享受营养餐的学生由于退学、转学进城等原因不在原学校，但原学校没有及时上报，仍长期接收这些学生的营养餐补助资金。此外，有些家庭和学校在国家实施营养餐计划之后，对学生的饮食支出减少了，营养餐没有起到做加法的作用，却产生了挤出效应，这是另一种资金套利。

5.借营养餐之名搭车乱收费

一些学校以前办有食堂，并向学生收取餐费，实行免费营养午餐之后，学校食堂收入减少，就巧立名目在学生饮食问题上乱收费。2013年3月，遂川县禾源中心小学要求三到六年级共800名学生每人缴纳100元，用于支付食堂聘请的员工工资及水电等杂费，否则不能享受每天3元的营养餐，经家长反映后，县营养办表示将调查该笔收费的去向。12月，乐安县戴坊镇小曹小学以煮鸡蛋名义向全校300多学生收取10元“柴火费”，这笔本应由财政负担的费用遭到学生家长抵制，之后全部退回。

6.营养餐不营养或口味欠佳

营养餐的实质是营养干预，并不是简单的吃饱，应该满足不同地区学生的营养需求。我们走访一些学校看到，多数食堂的营养餐没有经过科学论证，食品没有做到合理搭配，“高脂低钙”现象比较普遍。有些食堂把蔬菜放在水池中浸泡太久，导致营养成分流失，有的菜烹煮时间过长，品相和口感均差。有些学校提供的学生奶是加入了许多调味剂的酸奶，虽然酸甜可口，但蛋白质含量不到1%，营养价值远远低于纯牛奶。江西农业大学一位营养老师介绍说：菜要香，一般得放20克油，烧茄子需要放40克油，而国家标准规定学生营养午餐放油不得超过8克，盐不能超过3克。如此一来，顾了营养和健康，就难以兼顾口味，两者存在一定的矛盾，如何解决这一矛盾，是需要认真思考的问题。

7.缺乏营养健康教育

国家要求学校应以营养餐为契机，加强营养健康教育，帮助学生建立健康的饮食行为模式以受益终身。但我们发现，试点县的不少农村中小学没有按国家要求每周开设0.5学时或每两周开设1学时的健康教育课，有些学校即使开设了健康教育课，也流于形式，没有专业的营养教师和教材，没有课程考核机制。在万安县、兴国县的260份问卷调查表明，92%的学生不知道5月20日是学生营养日，73%的学生饮食口味偏重，37%的学生爱好碳酸饮料并经常喝，57%的学生有过浪费粮食的现象，63%的学生偏食，68%的学生不重视早餐，89%的学生不了解常见食材的营养成分。调查还发现，多数学生吃营养餐之前不洗手，有些学生会将一包牛奶分不同时间段多次来喝。

8.学生营养餐监测数据质量较差

国家要求在营养改善计划试点地区开展学生营养健康状况监测评估工作，分常规监测和重点监测两种，设置了监测指标和评估内容，部分监测数据需要通过网上系统每月上报。这项工作在很多试点县都没有得到足够重视，日常的数据统计和系统维护工作不到位，有的学校上报不及时，有的学校为应付检查而编造数据，学生出勤、身高体重、生化指标、学生成绩、供餐调查等项目数据质量较差，有的存在明显错误。

9.营养餐废弃物随意处置

营养餐废弃物主要是各种包装袋和剩饭菜，不少农村学校垃圾处理能力有限，营养餐废弃物随意堆放在学校周边，或在学校附近浅层填埋，日积月累，不时发出臭味。安远县车头中学和小学在学校周边随意焚烧牛奶盒与食品包装袋，造成环境污染，引起群众不满。万安县窑头中学在校园旁建起了猪圈，利用学生吃剩的营养餐饭菜养猪，虽然想法不错，但猪圈粪便的臭味不时侵入教室，影响了校园环境。

二、营养改善计划的对策分析

目前，我国营养餐计划包括国家试点和地方试点县共1238个，涉及3200多万学生，实施规模仅次于印度和美国，为世界第三。这一政策关注弱势群体，消除社会不公，涉及千万家庭，影响深远。在实施过程中，营养餐实行就近购买的原则，牵扯到不少当地的企业和农户，很好地带动了地方经济的发展，因此，营养餐实施状况受到许多人的关注。针对调查中发现的一些问题，我们提出以下几条应对策略。

1.尽快确立营养餐供餐法案

学校营养餐是保障儿童食物权、健康权、教育权等各项人权的重要举措，涉及国民素质的提高，应依法治理。美国、日本、泰国、巴西、法国等国家都颁布了与学生营养餐有关的法案，我国已有的法律中无关于营养餐的条款，只有针对营养改善计划的指导意见、暂行办法、实施细则等，大多是以文件形式下发的，还没有上升到法律层次。这些文件对促进学校营养餐计划的实施有一定的积极作用，但不如法律有稳定性和透明度，并且在政策得不到实施时，目标受益者寻求救济的可能性也低。我国营养改善计划已经实施两年多，积累了一部分经验教训，可以考虑制定一部专门的营养餐供餐法案，明确有关部门的法律责任和救济措施，以确立营养餐的法律地位，保障营养餐资金安全和受益人群。

2.加大宣传力度，积极开展与营养餐有关的教育活动

2010年7月发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》有4处提到改善农村贫困地区学生营养状况。2011年4月，以邓飞为代表的媒体人士联合中国福利教育基金会共同发起“免费午餐”民间公益行动，并在半年后迅速由政府接棒，形成公共政策。这一政策因为有媒体人士的参与，具有先天的媒介资源优势。为加大宣传力度，有关部门可以借鉴“希望工程”的经验，设计出营养改善计划的标志图案和代表性图片，通过报刊、电子媒体报道各地营养餐实施状况，在校园、城镇、社区拉横幅、发传单和张贴招贴宣传营养餐政策。学校应该积极开展与营养餐有关的教育活动，如营养教育、劳动教育、节俭教育、感恩教育等，教育形式可以是课堂教学、主题班会，也可以是搭积木、做游戏、实际制作、知识竞赛等活动方式。

3.适度提高营养餐支助标准

营养餐每天3元的标准在各地的购买能力不同，就江西而言，多数试点县市勉强能够维持食材的费用，但随着物价的上涨，学校只能压缩一些肉蛋类食材，学生能吃饱，却不一定能吃好，营养餐的营养价值就打了折扣。因此，应当适度提高营养餐支助标准，以江西的情况看，目前每天4.5元的标准就能达到吃好的目的，以后随物价波动而动态调整。此外，江西省家庭经济困难寄宿生“一补”资金（小学生每天4元，初中生每天5元）是每学期打入学生惠农一卡通的，这部分资金可能会被家庭用于其他地方，不一定用于学生本人，因此可以考虑将“一补”资金转换为家庭困难寄宿生的免费晚餐，不过这一补助的比例较少，只占农村中小学寄宿生总人数的31.7%。

4.争取更多的社会资金和社会监督

除食材由国家负担外，水电、柴火、工作人员、食堂建设等各项经费中的一部分需要由地方财政支付，但多数地方财政的支付能力有限，学校只能从公用经费中垫付，导致一些学校对营养改善计划热情不高。这一情况表明，营养改善计划单靠政府和学校是不够的，应该吸纳社会力量共同实施这一公共政策。目前，已经有安利公益基金会的“春苗营养厨房”、九阳股份有限公司的“九阳希望厨房”、卡夫食品公司的“卡夫希望厨房”等社会慈善资金，为一些农村学校提供多种厨房设备，改善了学校食堂设施落后的状况。今后，政府应该吸纳更多的基金会、民间公益组织、企业及个人参与到这一政策中，以减轻学校负担，将更多精力投入到教学中。为使政策效果和政策目标相一致，政策执行主体除了要提升自己的执行能力外，还要加强社会监督。全国学生营养办要求所有实施营养改善计划国家试点地区的学校都要成立由学生、家长、教师、村（社区）代表组成的膳食委员会，这是引入社会监督的重要举措，应得到落实。此外，各地营养办和有关部门应扩大营养餐违规举报渠道，健全信息沟通机制和责任追究机制，媒体要积极关注营养餐实施情况，努力将营养改善计划透明化，提高政策受益者与执行主体的互适性。

5.重视食品和资金安全

教育部等十五个部门制定了《农村义务教育学生营养改善计划食品安全保障管理暂行办法》，对食品安全的许多方面都作了规定，指出要落实单位和个人的责任，实行供餐准入机制，建立健全食品安全管理制度，对食品采购、贮存、加工、留样、配送等提出了细致的要求，并制定食品安全应急处理办法。为加强和规范营养改善计划专项资金管理，财政部和教育部联合制定了《农村义务教育学生营养改善计划中央专项资金管理暂行办法》，对资金安排、拨付、使用、管理、监督等作出规定，强调专项资金应足额用于营养餐食品，不得克扣、截留、挤占和挪用。两个《暂行办法》对食品和资金安全提供了保障，但在实际工作中依然不够具体，一些操作环节缺乏周密设计。同时，有关管理部门监管不严，政策执行不到位，这些都是导致食品和资金安全出现漏洞的原因。因此，应该完善《暂行办法》的有关规定或另外制定细则，提高试点县市的公共服务及管理水平，具体措施包括学校实行教师陪餐制度、专项资金纳入政府采购预算、实行公开招标、营养餐帐本定期向社会公示等。资金确实不足的学校可以向家长收取少量费用，但必须征得家长同意，这部分资金同样要公开透明。

6.做好营养餐调研和科研工作，定期对实施状况进行评估

营养改善计划是一项系统工程，涉及许多单位和个人，这一计划是否取得理想效果，需要通过调研用事实来证明。对学生营养健康状况进行监测评估是做好调研工作的一项重要举措，中国疾病预防控制中心（CDC）制定了《农村义务教育学生营养改善计划营养健康状况监测评估技术方案（试行）》，对所有试点县进行常规监测，对50个县进行重点监测，其中江西重点监测县为石城和乐安。CDC营养与食品安全所与济南圣力科技有限公司联合开发了《营养健康状况监测评估系统》，这一系统包含学生出勤、身高体重、生化指标、学生成绩、供餐调查等项目，并能根据录入的数据生成监测报告，通过网络上报。《营养改善计划健康状况监测报告（2013）》对营养改善计划的评估结果显示，学生一日吃三餐的比例和学生餐的质量均有提高，缺课率下降，身高体重有所增长，贫血率下降。好的监测和评估效果需要好的数据质量，各试点学校应该重视监测评估系统，确保数据的准确性。此外，学校要经常调查学生和家长对营养餐的意见，采取改进措施。学术界要积极开展与营养改善计划相关的课题研究，比如营养改善计划的立法和人权问题、营养成份和营养食谱问题、营养餐的教育性问题、营养餐对地方经济的促进问题、公共政策的执行力问题、营养餐的对农传播问题、政策监督问题等，这些课题可以为不同领域的理论界提供新的研究角度。

7.加快食堂建设，制定营养食谱

食堂供餐是营养改善计划的最佳选择，但受农村经济条件及学校规模的限制，许多村小和教学点是没有食堂或伙房的，如果采取食堂供餐，则面临“有米无锅”的困窘。国家虽然安排了食堂建设资金，但由于各种原因，江西省食堂建设进展缓慢。对建设餐厅有困难的学校，应优先建设简易厨房，或利用闲置校舍购入厨房设备。食堂从业人员和学生的比例为1∶100，可以由政府投入资金聘请厨师，或由学校富余教师转岗。学校食堂在提供营养餐的时候，要合理解决食品的营养和口味之间的矛盾，根据当地经济条件、食物特点和饮食习惯、学生的营养状况、不同季节特点、学校的课程安排来制定食品，食谱可以参照《农村学生膳食营养指导手册》，或使用《学生电子营养师》软件配餐，食物应以清淡为主，以植物油烹煮为佳，食品种类应尽量丰富，烹调方式要多样化。

参考文献

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[3] 袁春林.营养改善计划在农村学校实施过程中的教育性问题研究——以重庆市C县为例[D].西南大学，2013.

[4] 鲁晓黎.镇雄县农村义务教育学生营养改善计划政策执行研究[D].云南大学，2012.

[作者：陈建锋（1974-），男，江西万安人，江西农业大学人文与公共管理学院讲师，硕士。]

【责任编辑  郭振玲】