新型城镇化视角下农民工市民化评价指标与发展战略

陈亚辉

(电子科技大学中山学院，广东 中山 528402)

一、问题的提出

我国农民工问题原本只是城镇化进程中的一种权宜之计，但由于制度和政策的滞后性逐渐演变成一种制度安排。农民工无法获取与城市市民同等待遇，这与城镇化的本质是完全背道而驰的［1］。与欧美国家人口城镇化相比，我国人口城镇化具有滞后性和可逆性的特点，滞后性的原因是乡村对人口迁移的推力强劲，而城镇对人口的拉力却弱小;可逆性则是指农民工的职业在农业、工业、服务业间频繁转换，正是这两种力量的存在导致农民工出现候鸟特征［2］。然而，经过改革开放三十多年的发展，尤其是第一代农民工的逐渐退出，1980年及以后出生的新生代农民工在城镇融入与职业选择方面呈现出与第一代农民工大相径庭的特征，非永久性迁移和城市生活方式成为他们的重要选择［3］。无论政府采取何种政策，新生代农民工留在城市发展已成为必然，政府为候鸟式的第一代农民工构建的政策已经不能适应新生代农民工的发展需求。为避免中国农民工市民化出现“拉美陷阱”，政府必须着眼于全局，引导农民工在促进工业化和城镇化方面发挥积极作用［4］。同时，城镇化发展和农民工市民化必须构建“政府推动”和“市场拉动”的双重动力机制，要体现制度变迁的“自上而下”城镇化与市场力量诱导的“自下而上”城镇化的有机结合［5］，也应从经济、社会、制度、文化心理角度构建新生代农民工的融入机制［6］。

此外，还要看到农民工市民化对推动城镇化发展的积极作用。研究显示，农民工市民化对拉动内需和经济发展的作用十分显著①参国务院发展研究中心“农民工市民化对扩大内需和经济增长的影响”课题报告(2010年)。，从长远看，农民工市民化所带来的收益大于农民工市民化的成本②参国务院发展研究中心“农民工市民化成本测算”课题报告(2013年)。。这说明，城市发展与农民工市民化并不是单向关联关系，而是一种互动关系研究农民工市民化对城镇化的促进作用，洞悉二者之间的关联，有助于破解农民工市民化瓶颈。

基于这一思考，笔者将农民工市民化问题纳入新型城镇化发展这一战略视野，并试图构建二者之间互动关联的分析框架，构建新型城镇化视角下农民工市民化评价指标。

二、新型城镇化视角下农民工市民化评价指标体系构建

当前，我国的城镇化水平滞后于工业化和非农化进程，也滞后于其他同等发展水平国家的城市化水平。据统计预测，今后若干年我国城镇化还将保持较快的发展速度，至2020年达到60%左右［7］。新型城镇化发展将面临可持续发展、空间布局、城市公共服务供给能力、城市治理能力等诸多挑战［8］。同时，优化城镇产业结构，充分发挥科教和人才在产业调整中的作用，对新型城镇化战略而言极其重要［9］。

综合我国城镇化的各种研究成果，为更清晰地说明新型城镇化的发展目标，笔者将新型城镇化战略定位为五个层面，并将中国当前城镇化进程与新型城镇化战略目标进行对比分析(见表1)。笔者希望为新型城镇化与农民工市民化搭建关系桥梁，并研究农民工市民化在新型城镇化战略中的作用。

表1 我国城镇化现状与新型城镇化战略比较

比较我国城镇化发展现状与新型城镇化战略目标，不难发现，新型城镇化的特点是重视人、使用人、为了人，而过去，我国城镇化没有充分发挥人的作用。为构建新型城镇化与农民工市民化的关联，本文为新型城镇化设定了一种理想的发展愿景，即产业结构升级、城镇功能完善、社会治理良好、公共服务均等、城市文明发达。显然，这样的新型城镇化与农民工市民化有非常密切的关联(见表2)。

表2 新型城镇化与农民工市民化的关联

需要指出的是，将新型城镇化愿景与农民工市民化进行一一对应的难度比较大，因为农民工市民化本身就包括两个范畴:一是农民工自身适应城市的发展需要，融入城市生活;二是城市要为农民工市民化创造融入条件。因此，在设定农民工市民化指标时，有的指标主要是农民工自身因素，有的指标则主要是城市应为农民工创造的条件。

产业结构升级主要指产业结构的改善和产业素质与效率的提高。产业结构的改善表现为产业的协调发展和结构的提升;产业素质与效率的提高表现为生产要素的优化组合，以及技术水平、管理水平和产品质量的提高，产业升级必须依靠技术进步，而技术进步则依赖于从业人员素质的提高，因此，产业结构升级与农民工市民化的关联指标选取了智力、身体和思想道德素质。

城镇功能完善是新型城镇化的必然要求。城市是生活的容器，工作、居住、休闲三大基本功能不可或缺。但当前我国城镇化往往功能失调。对农民工而言，城镇主要是一个工作的场所，居住和休闲功能相对比较弱。因此，城镇功能转型必须充分发挥城镇工作、居住、休闲三个方面的作用。

社会融合意味着良好的社会治理秩序。“善治”的本质在于它是政府与公民对公共事务的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是二者的最佳状态。一般说来，“善治”包括四大要素:公民安全得到保障，法律得到尊重;公共机构正确而公正地实施有效的行政管理;政治领导人对其行为向人民负责;信息灵通，便于全体公民了解情况。在具体指标方面，可选择农民工的社会治理参与意愿和社会公平正义程度。

公共服务逐步均等化是农民工在民生方面的核心诉求。改善农民工的民生本质上就是投资于人，这发展模式在这一注重社会固定资本投资和经济发展投资的同时，在条件许可的情况下，把更多的财力和资源用于与人的发展直接相关的社会事业和社会发展，主要是就业、收入、消费、教育、文化、卫生医疗、社会保障、居住等方面，同时在社会建设、社会管理和公共服务方面加大投入，不断提高人们的生活品质和幸福指数。

城镇文明是相对于农业文明而言的。城镇文明不但意味着在城镇工作和生活，而且意味着城镇的生活方式，对城镇的认同感，以及符合城镇的各种规范等。逐步融入城镇文明也是农民工市民化的主要内容，主动而非被动的融入依赖于农民工对城镇认同的提高和对自身行为的规范。此外，城镇文明也依赖于能够满足农民工精神文化需求的城市公共文化资源，以及能承载健康积极文化的载体。

从上述五个维度构建新型城镇化与农民工市民化之间的关联，虽然不能准确地一一对应，但不难看出，我国新一轮新型城镇化发展战略的确应该将农民工市民化纳入核心目标体系，否则，新型城镇化就可能仅仅停留在纸上，而人的城镇化也仍是遥不可及的目标。

三、新型城镇化视角下农民工市民化发展战略

1.加强人力资本建设，促进产业内生化升级

进一步探索影响产业转型升级的人力资本因素，尤其是从定量角度分析农民工市民化程度与产业升级水平的关联。以珠三角城镇发展为例，传统的“拿来主义”用工观念已经在城市转型和产业升级中遇到巨大挑战，产业升级对人才要求更高，适合本地产业发展需要的人才已不容易从外部“拿来”，所以，改变传统的用工观念，对农民工进行有针对性的技能培养和素质提升是一种内生性的人力资本建设方式，积聚本地需要人力资源将是促进产业升级顺利完成的重要选择［10］。政府应加强人力资本投资，增加对农民工群体教育培训的转移支付，向社会提供更多的优质公共教育资源，以及在政策上对农民工子女入学提供各种便利，形成一套鼓励农民工参与人力资本建设的有效制度。同时，大力开展符合产业升级需要的各种在职学历教育和专业技能培训，对开办这种培训的机构或参加培训的人员进行补贴，发挥政府在社会人力资本积累中的引导作用。

2.提升城镇功能，促进农民工本土化

我国传统城镇化实际上是产业化先行，城镇建设跟进。然而，这种发展模式不能满足新型城镇化的要求，尤其不能满足人民群众对城镇居住和休闲的需求。首先，新型城镇化规划应从城镇整体功能出发，将城镇发展定位于改善人民群众生活的重要手段。城镇化规划就要先于产业化规划，用城镇化带动产业化。其次，逐步解决农民工在城镇的居住问题，大力推进保障房建设，降低农民工的居住成本，通过提供公租房、廉租房等形式的保障性住房缓解房价压力，同时促使住房租金下降，从而整体上降低群体的居住成本。

3.央地合作，努力实现公共服务均等化

农民工社会保障的异地转移和农民工子女义务教育问题单靠地方政府根本无法解决，地方政府只能拿出一小部分资源满足少数优秀农民工的公共服务需求，这两项公共服务必须通过中央政府与地方政府合作才能解决，通过中央政府的转移支付和整体性制度构建来实现均等化;至于劳动就业服务、职业培训、文化服务等相对而言充分运用市场机制就可以得到解决;地方政府需要担负的公共服务的核心应该定位于农民工的住房保障，一是利用实物配租或住房补贴的方式为农民工提供住房保障，二是规范出租屋管理，保护农民工的利益不受侵害。

4.构建农民工多元化参与性治理平台

首先，在社区层面搭建农民工参与社区治理的平台，通过组建社区建设协调委员会等机构吸纳部分农民工代表参与社区治理，使社区真正成为社区全体居民的生活共同体。其次，从组织层面，加强和引导农民工社会组织建设，通过充分发掘行业协会、慈善组织、文艺组织、环保组织、维权组织等社会组织在社会管理和社会服务方面的功能，引导农民工参与各种社会组织，为农民工的社会融入和进步提供更多的舞台，让他们既找到归属感，又找到参与社会管理和服务与实现自我价值的新途径。再次，要充分发挥工会组织的功能，不断挖掘企事业单位工会组织在农民工服务上的新功能，发挥工会组织在农民工权益保障、提高群体凝聚力等方面的积极作用。最后，引导“老乡会”的合法化发展。农民工的社会网络主要以亲朋好友和老乡关系为主，其中“老乡会”在帮助解决经济困难、获得安全感和情感满足方面发挥了重要作用。在城市转型阶段，必须更好地发挥“老乡会”积极作用，引导和规范“老乡会”的活动，让农民工群体在“老乡会”这种准组织里找到归属感并得到更好的发展。可以尝试将“老乡会”显性化，使其与当地党团、工会、妇联相联系，形成有正规组织领导的自治团体。

5.多方努力，强化农民工对城镇文明的认同

通过媒体等宣传渠道向社会开展提倡尊重外来建设者的宣传活动，逐渐改变全社会，包括农民工自身的固有观念。此外，农民工的公民意识不是自动生成的，它需要靠对农民工的进行有针对性的公民教育来实现。对农民工的公民教育包含对农民工的知识、观念、文化、行为习惯等多个方面、多个层次的教育，公民意识的养成是教育结果的体现。学校、家庭、传播媒介、社会等都承载着公民意识教育的责任。同时改变传统意义上的思想政治教育的方式，以灵活多样的形式开展公民意识教育工作，让农民工能够并乐于接受。

［1］许经勇．我国城镇化进程中的“农民工”及其演变趋势［J］．攀登，2003(6).

［2］沈关宝．我国人口城镇化的特点及其成因探析［J］．江苏社会科学，2005(5).

［3］陈亚辉．新老两代农民工行为和需求比较研究［J］．调研世界，2013(1).

［4］辜胜阻，易善策．农民工特征的工业化与城镇化协调发展研究［J］．人口研究，2006(5).

［5］辜胜阻，易善策，李华．中国特色城镇化道路研究［J］．中国人口，2009(1).

［6］王佃利，刘保军，楼苏萍．新生代农民工的城市融入——框架建构与调研分析［J］．中国行政管理，2011(2).

［7］简新华，黄锟．中国城镇化水平和速度的实证分析与前景预测［J］．经济研究，2010(3).

［8］徐宪平．面向未来的中国城镇化道路［J］．求是，2012(5).

［9］郭振，陈柳钦．中国农村城镇化与产业结构调整［M］．哈尔滨:黑龙江人民出版社，2004.

［10］朱卫平，陈林．产业升级的内涵与模式研究——以广东产业升级为例［J］．经济学家，2011(2).