我国工业用地价格市场化改革思路研究

■ 杨 浩/袁 博/强海洋

（1．中国国土资源经济研究院，北京 101149；2．国土资源部中央地质勘查基金管理中心，北京 100037）

我国工业用地价格市场化改革思路研究

■ 杨 浩1/袁 博2/强海洋1

（1．中国国土资源经济研究院，北京 101149；2．国土资源部中央地质勘查基金管理中心，北京 100037）

自2006年国家将工业用地纳入市场配置范围以来，工业用地价格的市场竞价模式逐步建立。但现行工业用地供给方式及其价格形成机制导致城市用地结构不合理、工业用地利用效率偏低、产业同构现象严重、商品房用地供应比例偏低、固定资产投资过热等问题。工业用地价格市场化改革思路：(1)充分发挥土地利用总体规划的权威性和基础性作用，加强宏观调控；(2)通过严格招拍挂制度、制定差别化供地政策、严格准入等措施完善供地方式；(3)科学编制工业用地供应计划、发挥规划管控和引导作用，保障工业用地供需平衡；(4)推行立体开发、复合利用、循环利用和劣地优用等节地模式，构建工业用地节约集约机制；(5)加强供后监管和相关政策储备研究。

工业用地价格；市场化；改革思路

0 引言

自2006年国家将工业用地纳入市场配置范围以来，工业用地价格的市场竞价模式逐步建立。党的十八届三中全会提出：“建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格”的战略任务。作为完善我国工业用地市场化改革和节约集约用地的一项重要制度，在建设用地日益趋紧、国内“十三五”开局和经济新常态背景下，就显得愈发重要。本文梳理归纳了现行工业用地供给方式，对制度安排和市场选择进行了剖析，提出了完善我国工业用地价格的市场化改革的思路。

1 工业用地价格形成机制

1.1 最低出让价格标准

2006年颁布实施的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）明确规定，经营性用地必须通过招标、拍卖或挂牌等方式向社会公开出让国有土地。在市场机制作用下，土地使用权的取得逐渐从过往的协议出让向招标、拍卖、挂牌过度，实现了土地价值的显性化和土地利用的最优化[1，2]。国土资源部出台《全国工业用地出让最低价标准》（下文简称《标准》），强调“市、县人民政府出让工业用地，确定土地使用权出让价格时必须执行最低控制标准”，从一定程度上反映出区位条件、经济发展、政策因素和土地本身条件及特征。

尽管《标准》从一定程度上反映了我国东、中、西部不同区域的社会经济发展状况与土地利用差异，体现了区域产业政策和土地利用政策导向，但也应注意的是，由于区位条件是决定工业用地价格水平差异的主要因素，而实际过程中，土地等别相同的土地，出让价格最低标准上也存在着较大区别。

1.2 工业用地价格影响因素

综合国内相关研究，关于工业用地价格影响因素多集中于工业用地地质地形条件、基础设施条件、集聚条件和交通条件等，也有专家学者将园区区位、工业园区产业性质、产业集聚度、协议出让土地所占比重和各工业园区的政策一并纳入考虑范畴[3-4]。一般来说，工业用地价格取决于以下几方面：一是成本费用，主要包括征地补偿安置和拆迁费用、前期开发成本与政府收益；二是不同区位条件导致的级差地价；三是土地稀缺程度与供求情况；四是土地升值预期收益。

另外，必须注意的是，由于工业用地市场属于大区域性的竞争市场，其区位可替代性较高，导致一些地方政府为了吸引企业的投资落户，采取低地价甚至零地价等各种优惠政策，变相导致无偿供地现象的发生。究其根本原因，工业用地收益分一次性的土地出让收益及税费和长期性的工业企业建成投产后带来的人口集中、产业集聚以及带动其他产业创收等难量化的长期社会经济效益，而追求后者恰是地方政府博弈选择的结果[5-7]。

1.3 工业用地实际价格

据中国城市地价动态监测系统调查结果，2013年三季度全国不同用途的土地平均出让价格为：商业服务业用地6201元/m2，住宅用地4910元/m2，工业用地691元/m2。工业用地的价格仅相当于商服用地价格的11.14%、住宅用地价格的14.07%。以广州市为例，2013年三季度其工业用地的价格仅相当于商服用地价格的2.31%、住宅用地价格的2.89%；同时，有学者将2006年北京部分工业园出让工业地价与国家最低出让价标准相对照，发现工业用地实际出让价格明显呈现整体偏低的态势，其中国家级工业开发区的工业用地出让价格与国家最低出让价格标准基本持平，但是市区级工业园区的出让价普遍低于国家最低出让价标准[4]，因此，以出让价格来衡量一次性收入，我国工业用地的市场价格远低于其他用地市场价格。

2 工业用地价格形成机制导致的问题

2.1 城市用地结构不合理

根据中国城市建设统计年鉴公布的数据，2011年我国城市用地结构中，工业用地占比达20.86%；由表1可以看出，我国工业用地比例长期维持在20%以上。究其根本原因，这与计划经济时期工业用地采取协议出让是分不开的。尽管近年来工业用地比例有所下降，但更多则是受到城市用地规模的影响。工业用地价格长期以来没有得到显化，一定程度上影响了我国城市的健康发展，并导致了城市用地结构失衡。

2.2 工业用地利用效率偏低

我国工业用地开发的主要形式是各式各样的开发区，包括经济技术开发区、工业开发区、高科技园区、出口加工区和保税区等形式。较长一个时期以来，工业主导和优先战略及较低的出让价格，一方面以量扩张为主导的空间拓展模式被锁定，开发区空间拓展的正常秩序被打乱；另一方面，过低的工业用地价格鼓励了企业粗放使用土地以及囤积土地现象的产生，利用效率偏低。

据国土资源部2003年对全国24个省区的调查结果，54个国家级高新技术开发区的开发强度仅为0.24，闲置土地的比例高达43%，违规出让、低效利用和过量出让等问题交织在一起[8]。另外，以台湾地区和北京市为例，台湾开发区以占地面积小而经济效益高著称，其中高雄、楠樟与台中3个地区的开发区总用地面积仅180公顷，据1988年的统计，在不到2公顷的土地上，共提供了3717亿美元的外销产品，平均每公顷土地创汇294亿美元，吸收投资345亿美元[9]；2011年，北京市经济技术开发区已建成工业用地规模约1231公顷，工业用地容积率为0.88，工业用地产出强度为1.91亿元/公顷，从业人员为88人/公顷，与之相比仍存有较大的差距。

表1 2001-2011年全国城市用地结构（%）

2.3 产业同构现象严重

地方政府为了招商引资而压低工业用地价格，依靠低廉的土地价格吸引投资，增加地方的GDP，成为“土地财政”的痼疾，同时，受地方政府竞相降价影响，产业同构现象在一定地域范围内极为突出。以长三角地区为例，16个城市中，“十二五”期间，选择汽车作为重点发展产业的有11个城市，选择石化产业的有9个城市，选择电子信息业的有12个城市；在食品饮料、纺织、印刷、塑料、办公机械设备等产业方面，长三角区域江、浙、沪三地的同构率高达80%以上[10]。相似的产业结构导致开发区间招商引资的竞争愈演愈烈，无序竞争大于有序合作，也造成资源利用的不节约现象突出，后续转型难度加大。

2.4 商品房用地供应比例偏低

近年来，尽管我国各类用地比例失调问题好转，但仍不容忽视的是，随着我国工业由低加工度的消费品工业和基础性材料工业逐渐向高加工度的制造业和重化工业过度，我国的工业用地规模仍呈持续增长态势[8]。2000-2009年，居住用地的相对供应速度一度慢于工业用地，而同期道路广场用地和市政公用设施用地的大幅度攀升，也一定程度上影响了居住用地的持续供应（参见表1）。

据国土资源部数据显示，2008-2012年，全国征地总量中36.7%用于基础设施等公共利益用地，33.8%左右用于工业用地，剩余部分用于商服和住宅等用地，减去经济适用房用地，商品房用地仅占15%左右，在一定程度上影响了商品房用地和房屋价格。

2.5 固定资产投资过热

工业用地价格的扭曲，成为固定资产投资增长迅速的重要推手，我国全社会固定资产投资占GDP的比例，由2005年的48.35%上升到2012年的66.48%，全国城镇固定资产投资由2005年的40.90%上升到2012年的64.54%。2013年7月，发展改革委调查的12个省区的144个地级城市中，有133个提出要建设新城新区，共规划建设了200个新城新区；161个县级城市中，也有67个提出新城新区建设[11]。

3 我国工业用地价格市场化改革思路

3.1 加强宏观调控

充分发挥土地利用总体规划的权威性和基础性作用。一是加强与相关部门、行业规划的衔接，在不同层次规划中，科学安排工业布局、功能分区和基础施舍配置，杜绝闲置浪费、批而不用现象的发生；二是适当提高工业用地的容积率、建筑密度，加强工业用地产出强度考核，推广节地技术，鼓励多层空间的开发利用；三是选择部分地区作为试点，将居住用地尤其是保障性居住用地的供应与倾向于过量供应的工业用地供应挂钩，促进城市用地结构的优化。

3.2 完善工业用地供应方式

一是充分发挥市场配置资源的决定性作用，严格执行工业用地招拍挂出让制度，加大工业用地的级差地价在价格中的比重，并以市场价格对一般性工业土地进行出售或出租；二是严格规范战略性新兴产业和高新技术产业目录，由相关部门制订实施差别化供地配套政策，优先保障供给，但不得改变用途作为商业经营性土地使用；三是严格准入门槛，限制或禁止资源消耗大、污染环境、工艺技术需要淘汰的产业项目用地。

3.3 保障工业用地供需平衡

一是实施差别化的工业用地政策倾斜，结合区域功能定位、工业空间布局和土地资源现状，在挖掘现有城镇用地潜力、盘活存量用地的基础上，科学编制工业用地供应计划；二是加强规划的空间管控和引导作用，在土地出让中，工业用地项目要求符合土地利用总体规划和土地利用年度计划，杜绝规划跟着项目走和用地无序扩张的现象，防止土地一级市场出现工业出让价格过低、地方政府趋利行为的发生。

3.4 构建工业用地节约集约机制

推行立体开发、复合利用、循环利用和劣地优用等节地模式，在符合项目总体规划及确保安全的前提下，鼓励企业通过新增技改投入，按规定提高新建厂房开发强度或对旧厂房进行改造加层，免收厂房改造加层部分的土地出让收入和配套费用；鼓励企业按规定程序利用存量土地投资建造三层以上标准厂房，对建筑密度和容积率达到相关标准的厂房，其建设和出租享受政府有关扶持政策；鼓励企业利用存量土地改扩厂房，并给予适当资助[12]；对投资规模较小的工业建设项目，原则上不列入单独供地计划。

3.5 加强工业用地供后监管

一是完善对政府行为的监督，增强舆论监督和行政透明机制，降低考核和评价的不透明性；二是加强对工业用地的供后监管，重点包括工业项目的履约情况及项目落地情况，涉及用地指标控制、土地投资强度、容积率、开工建设期限等内容，协议出让后的土地转变用途或变更主体的，一律收回；三是建立土地开发利用动态监管机制，对构成闲置的工业用地，依法对其征收闲置费直至依法收回土地使用权。

3.6 加强相关政策储备研究

目前，产业用地周期与土地出让年期不对应、土地收回难度大成为部分大城市在产业调整时面临的共同障碍。一是探索工业用地年租制度[13]，降低中小企业的土地开发风险；二是试点开展工业用地供应后退出机制研究，促进产业合理布局和规模集聚。

[1] 唐焱,高明媚．工业用地供给制度及其绩效评价研究综述[J]．地域研究与开发,2012(4)：113-117．

[2] 李建中．析《全国工业用地出让最低价标准》出台--兼论完善工业用地的价格形成机制[J]．浙江经济,2007(8)：17-19．

[3] 吴次芳,周开建,许红卫．小城市土地定级估价的理论与实践[M]．北京：中国建材工业出版社,1994．

[4] 谢媛媛,骆正清．工业用地价格研究：国内外文献综述[J]．生产力研究,2011(3)：212-214．

[5] 许超诣,刘云中．从城市工业用地“低价”出让的动机和收益看土地出让结构调整的方向[J]．发展研究,2014(1)：17-21．

[6] 汪晖,陶然．中国土地制度改革：难点、突破与政策组合[M]．北京：商务出版社,2013．

[7] 杨遴杰,饶富杰．政府在工业用地配置中角色失效原因分析[J]．中国土地科学,2012(8)：36-41．

[8] 蔡军,陈飞,李彻丽格日．居住与工业用地比例变化及其引发的问题思考[J]．现代城市研究,2011(1)：78-85．

[9] 段正梁,熊绍华．湖南省开发区发展特点及经济效益分析[J]．地域研究与开发,1991(1)：53-57．

[10] 张晏．供地的又一场革命——工业用地招拍挂出让评述[J]．中国土地,2006(12)：10-13．

[11] 陈仁泽．“造城盛宴”风险大[N]．人民日报,2013-08-19(17)．

[12] 蒋金红．蛋糕是这样做大的——对浙江省金华市工业项目集约用地的六点透视[J]．中国土地,2005(7)：8-9．

[13] 郑建明．工业用地推行土地年租制的必要性研究[J]．中国国土资源经济,2014(11)：24-26．

The Idea of Market-Oriented Reform with Regard to China’s Price of Industrial Land

YANG Hao1, YUAN Bo2, QIANG Haiyang1
(1. Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149; 2. Administration Center of Central Geological Exploration Fund, Beijing 100037)

Since the industrial land was incorporated into the scope of market allocation in 2006,the bidding model of the price of industrial land has been set up progressively. Yet, the poor current industrial land supply pattern and pricing mechanism have resulted in the following problems: unreasonable structure of land-use, low industrial land use eff i ciency, serioussimilarization of industrial structure, low percentage of commercial housing construction land supply,and the overheated investment in fi xed asset. On this basis, this paper introduces the idea of market-oriented reform regarding industrial land prices. These ideas include: we must fully exert the authority and fundamental role that the overall plan of land utilization plays in the price of industrial land, enhance our efforts to macro-control; through strict bidding and auction, we should formulate differentiated land supply policy, enforce strict admittance system with a view to improving land supply way; we must work out industrial land supply plan in a scientif i c manner, exert control and guidance role that the planning plays so as to ensure industrial land supply and demand balance; we should introduce some landeconomizing models such as dimensional model of development, compound use,recycling utilization, and use inferior land, so as to build economical and intensive mechanism for industrial land; and fi nally, we must step up our efforts to research after-supply monitoring and regulation, as well as related policy preparation.

price of industrial land; marketization; reform ideas

F301.0；F062.1

C

1672-6995（2015）09-0062-04

2015-08-12；

2015-08-18

国土资源部“十三五”规划项目资助课题（1211510281003）

杨浩（1985-），男，河北省承德市人，中国国土资源经济研究院研究实习员，公共管理硕士，主要从事国土资源经济研究。