司法公正的财政根源：历史经验与现实应对

唐华彭　鲁宽

[摘要]司法公正与财政密切相关。传统社会中，统收统支的财政制度催生了司法陋规和息讼现象。近代社会中，财政改革迟缓造成“法收”畸高，财政制度崩溃引发司法崩盘。新中国时期，财政体制的变动与某些司法不公现象紧密相连。以史为鉴，落实党的十八届四中全会的司法改革任务，需要统筹好司法改革和财政改革的关系。

[关键词]司法公正；财政；司法改革

中图分类号：D926

文献标识码：A

文章编号：1008-410X（2015）02-0107-06

财政是庶政之母，财政观念的好坏、财政制度的优劣、财力水平的高下都深刻影响着国家各项职能活动的开展。作为国家重要职能活动之一的司法，亦必然受到财政的制约。一国的司法能否实现公正，与该国的财政紧密相关。探讨司法公正问题，离不开它的财政根源。过往有关司法公正的研究，多从其内部逻辑结果入手，较少探析其外部影响因素，更罕有专门探究其与财政之间的关系，这限制了构建司法公正的操作性路径。若以司法公正与财政之间的关系为视角翻看中国历史，不难发现两者之间存在着千丝万缕的联系，但未引起我们的高度重视。中国历史为研究司法公正的财政根源问题提供了丰富的素材和重要的参考。党的十八届四中全会指出：“公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。”落实十八届四中全会关于司法改革的各项决定、建设公正司法是当前全社会的重要任务，但司法公正需要包括财政在内的其他制度相配合。

一、传统社会：统收统支的财政制度滋生司法陋规，催生息讼现象

（一）传统社会统收统支的财政制度造成地方财力匮乏，司法公正缺乏财政保障

传统社会中，随着中央集权制度的产生和发展，统收统支的财政制度逐渐形成，至唐代时已比较完善。除地方割据严重的时期外，“统收统支”成为传统社会的主流财政制度。“统收统支”指国家税收由中央统收统支，地方仅负有征税、纳税和输税的义务，没有制税和擅自使用税收的权力。唐代法律严苛地规定了地方官吏的财政责任：“诸部内输课税之物，违期不充者，以十分论，一分笞四十，一分加一等。州、县皆以长官为首，佐职以下节级连坐”（《唐律疏议·户婚》）。宋代立国之初，中央即“申命诸州度支经费外，凡金帛以助军实，悉送都下，无得占留”（《续资治通鉴长编》卷六）。在明代，各省将税收一般按二八比例分成“存留”和“起运”两个部分。“起运”即上缴中央和用作“边费”；“存留”用于地方支出，其包括地方官员俸禄、各地师生廪膳、赈灾、藩禄和部分军费。清代继承了这一制度，但时常裁减“存留”部分，并又通过“悉数解司”和“奏效”制度将地方财政支出牢牢掌控在中央监管之下，地方财政完全成为中央的附庸。

传统社会以自然经济为基础，在“量入为出”和“轻徭薄赋”思想的影响下，财政收入总额本来有限，而“统收统支”的财政制度使得中央分得有限财政收入的大部，地方财力则严重不足。在商品经济和对外贸易相对发达的两宋，北宋中期以后地方财政就入不敷出、长期困窘。黄仁宇在研究明代财政时亦发现了地方财政困难的现象——“平均每县也只能余银100两到200两用于办公费用”、“南直隶祁门县公费银仅27.74两”，“浙江衢州府甚至没有足够的资金维修知府署衙”。清代因袭明制，地方财力亦难以满足开支需要，州县官的薪俸“根本无法满足其私人和公务费用”。

传统社会中的地方政府承担了征税、治安、审判、赈灾、交通、教育等多项公共职责，地方财力不足使得包括司法经费在内的各项经费严重不足，司法公正缺乏财政保障。

（二）传统社会依靠陋规弥补司法经费不足，通过息讼减少司法经费需求

在传统社会统收统支的财政制度下，地方司法经费严重不足，但司法活动仍需开展。州县官在地方财力严重不足的情况下，雇用了相当数量的胥吏、幕友等协助其处理司法与行政事务。这些胥吏、幕友无法从贫瘠的地方财政中获取应得收入，只得通过陋规压榨百姓，以弥补包括司法经费在内的地方财力不足。宋代的沈括在《梦溪笔谈》中写道：“天下吏人素无常禄，唯以受赇为生，往往致富者”（《梦溪笔谈·官政二》）。宋代胥吏发明出多项陋规，如醋息钱、接状钱、买纸钱、着字钱等。明清两代亦是通过陋规供养胥吏、幕友维持司法运行。明代官员在国家法定税外额外征收附加税，“知府、知县的佐贰以及衙门中胥吏的礼钱也都出自于此”。清代司法陋规贯穿司法活动的全过程，胥吏、幕友会收取“挂号费”、“传呈费”、“送稿纸笔费”、“出票费”、“铺堂费”、“踏勘费”、“结案费”、“和息费”等。

除陋规之外，传统社会的政府会采取各种息讼手段以减少司法经费需求。息讼手段包括：拖延诉讼迫使当事人放弃诉讼，拒绝受案强制减少司法活动，感化教育平息两造争端，打击兴讼促使当事人不敢诉讼。息讼有着深刻的思想、政治和社会根源，亦有着不容忽视的财政原因。统收统支的财政制度使得地方财力贫乏，若不采取息讼手段减少司法活动，将无法保障地方政府的正常运转。清朝康熙帝就明确指出：“若庶民不畏官府衙门且信公道易伸，则讼事必剧增。若讼者得利则争端必倍加。届时，即以民之半数为官为吏，也无以断余半之讼案也。”

由此可见，在传统社会统收统支的财政制度下，贫瘠的地方财力无法满足司法的正常需求。无奈之下，地方政府采取了两种应对之策——通过体制外的潜规则即司法陋规补充司法经费供给，利用体制内的显规则即息讼减少司法经费需求。毫无疑问，这两种应对之策都阻碍了司法公正的实现。

二、近代社会：财政改革迟缓造成“法收”畸高，财政制度崩溃引发司法崩盘

（一）近代社会分级财政制度改革迟缓，造成司法收入比重畸高

太平天国运动后，统收统支的财政制度逐渐解体，建立现代式分级财政制度的动议开始产生。“分级财政”的重要内容之一是合理划分中央与地方的支出责任。至民国初年，这一问题达成了共识——“外交、陆军、海军、司法等项行政应为绝对的国家行政；内务、教育、农商、交通、财政等项行政，应以一部分属诸国家行政，一部分属诸地方行政”。不过思想认识虽然到位，但实际改革步伐迟缓。北洋政府前后两次划分国地收支均无疾而终。南京国民政府成立后，宋子文和孔祥熙先后借助蒋介石的军事实力强制推进分级财政制度改革，虽然取得了一定进展，但是在司法经费问题上迟滞不前，直至1940年方才开始落实。endprint

分级财政制度改革的迟缓和缺位，导致司法经费供给主体名不副实——在制度设计上，中央财政是司法经费应然的供给主体；但在制度运行中，地方财政仍负担了绝大部分的司法经费。供给主体的角色错位，加诸财政运行的困难，导致民国时期的司法经费始终处于极度紧张、濒于破产的境地，无法满足司法改革的需要。在此形势下，司法收入成为维系司法运行的救命稻草。南京国民政府司法行政部认为：“司法收入，为司法经费可靠之财源。”社会上很多人也持此观点认为，“无论将来司法经费，暂仍由地方负担，抑改由国库支给，而司法收入要为可靠之财源。”此一时期司法机关的内部财务状况亦证明了此点，笔者在对镇江地方法院进行研究时，曾对该院的收入构成进行过微观考察，发现抗战之前该院“法收”占其全部收入的四成左右，抗战之后几乎构成其全部收入。

司法收入比重畸高，使得人民司法负担沉重，严重阻碍了人民诉讼权利的正常行使，司法公正亦难以实现。1939年，沈钧儒等在国民参政会上提交了《减轻人民诉讼负担案》，痛斥“惟征诉讼费之目的，原在杜防滥讼，补助法收（注意补助二字），……其立法旨趣除增裕法收维持支出平衡外，似无他解。然以司法行政机构支出费用之庞大，悉以责之民事诉讼当事人，匪特失其情理之平”。

（二）民国末期财政制度崩溃，引发司法运行彻底崩盘

旷日持久的抗战拖垮了南京国民政府的财政，旋即爆发的内战则使其雪上加霜。1945年后，南京国民政府军费居高不下，财政赤字比重高企，各项捐税大量增加，法币币值则如落线风筝一般急剧下跌。面对日渐崩溃的财政局面，南京国民政府垂死挣扎，于1948年8月推出了金圆券改革举措。不料仅两个多月，金圆券币值就像脱缰野马一路狂跌。南京国民政府的财政走向了不可逆转、无法挽救的深渊之中。

伴随着财政的崩溃，南京国民政府的司法运行则彻底崩盘，司法公正更成为一句空谈。抗战胜利后不久，各地法院难以为继的消息便不断传来——位于南京的“首都地方法院复员后，以经费困难，致司人薪金无法按时发出。闻该院为维持同人生计，拟暂借经费发放。”首都地院借款发薪，上海地院则罢工讨薪。《申报》报道：“上海地方法院全体公务员，为谋安定生活计，联名声请要求增薪。其所推举之代表曹祖慰推事等七人，昨日举行小组会议，将申请书面呈院长查良镛氏。闻其所提要求，如未能得到圆满解决，则拟于十五日起全院停止办公。”至1948年，各地法院人心浮动，部分职员纷纷离职，囚粮难以为继，经费枯竭告急——司法运行已陷入无序的崩盘状态——“常熟地方法院员工半日办公，半日叫卖香烟、花生、瓜子于街头，以其菲薄的利润，聊资生活挹注。”司法行政部情急之下竟通令各地法院释放在押囚犯，以缓解经费困难。

近代社会，司法改革与财政改革同期展开，但步调严重不齐，财政改革无法为司法改革提供有效的财力支撑，司法公正大受影响。民国末期财政制度的崩溃，断送了司法运行的最后一点给养，司法公正失去了必要的载体。

三、新中国：财政体制的变动与某些司法不公现象紧密相连

（一）建设型财政与分级包干制使得司法公正缺乏必要的物质基础和体制保障

首先，在财政横向关系方面，新中国建立后逐渐形成了建设型财政制度，即财政支出主要用于国家经济建设。自1950年至1998年，国家财政用于经济建设的支出始终高位运行，一般不低于40%，1959年竟达到71.68%。在建设型财政制度下，司法经费不在国家预算中单独列支，而与其他政府部门一起合并为行政管理费。其次，在财政纵向关系方面，自1980年始，我国开始实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制，地方司法经费作为行政管理费的一部分被确定为地方财政支出责任。在上述两方面原因的综合影响下，在相当长的一段时间内，地方法院、检察院的经费仅由该同级财政负担，且其地位与其他同级行政机关无异。

建设型财政与分级包干制使得司法公正缺乏必要的物质基础和体制保障。一是地方政府不愿亦无力给予司法机关足够的经费支持。1988年最高院报告显示，“从经费方面看，除少数地区外，许多法院特别是基层法院和老少边穷地区的法院经常处于困难之中。有些民事、经济纠纷案件该收未收，有些案件需要到远地多处调查取证，由于缺少经费不能去，以致久拖不决，或者办得质量不高。”这一窘境直至2009年国务院出台《关于加强政法经费保障工作的意见》后方才得到根本改善。二是司法机关财政严重受制于同级政府，独立行使审判权、检察权缺乏体制保障。司法机关获取司法经费，要向同级政府的财政主管部门申请，且须与诸多行政机关竞争，以求分得一杯羹。被捏住财政命脉的司法机关难以抗拒行政机关或其领导对司法事务的违法干预，司法不公由此产生。

（二）预算包干制直接催生了司法腐败现象

1980年，国家开始推行单位预算包干制，即对包括法院、检察院在内的各机关、事业单位按照“总额包干，结余留用”的原则，依核定的当年预算指标实行包干，年终指标结余结转下年度继续使用。预算包干制改变了过去僵硬的财政拨款模式，调动了机关、事业单位的积极性，但其在司法机关的简单套用亦直接催生了司法腐败现象。首先，虽然“总额包干”，但财政主管部门制定的法院、检察院的预算总额偏低，无法满足日渐增长的办案需求。其次，“结余留用”以及“收支一条线”使得法院、检察院产生了追求诉讼费和罚没款的“创收”动力。司法机关为了“创收”，违法争夺管辖权、争抢当事人，任意提高诉讼费，甚至酿成人命惨案。1998年，《人民日报》以《法院创收定指标法官讨债伤人命》为题，报道了河北容城县的司法腐败现象——“河北容城县法院经济二庭庭长阴贺新为完成‘创收指标，将不属本院管辖的案子‘变通立案，带人跨省抓人质，致使人质途中死亡，日前被依法判处有期徒刑14年。”E183此类丑闻在20世纪90年代和21世纪初时有发生。

（三）分税制改革加剧了司法不公现象

20世纪80年代及90年代初期，中央财政陷入困境，竟曾先后两次向地方举债以渡难关。1993年，党中央、国务院痛下决心，在全国开始推行分税制改革。分税制改革取得了巨大成功，中央财政比重上升，中央宏观调控能力大大增强。但该项改革亦带来一些弊病——在分税制体制下，地方政府的税收比重不足五成，却承担了超过七成的支出责任，财权上移、事权下移的现象非常明显。相当一部分地方政府特别是县级政府的财政状况不佳，多靠发行债券或土地财政维持运转。endprint

分税制体制促使地方政府不得不投入更大力量维护地方财源，司法保护被堂而皇之地提上台面，司法机关被公开要求为地方重点工程或重点企业“保驾护航”。一些地方纷纷出台政策，设立重点保护企业，房地产开发公司、污染企业等都可以享受到当地司法机关的司法保护。此外，在涉及地方财源命脉的征地拆迁问题上，各地法院普遍存在着“立案难”、“审判难”、“执行难”等司法不公现象。分税制改革后地方政府事权与财权不匹配的财政状况客观上加剧了司法不公。

四、司法公正需要财政基础，司法改革亟待财政配套

（一）实现司法公正需要以财政为基础

司法公正需要有科学立法、公平执法、积极守法作为保障，亦需要恰当的政治、观念、经济和财政等多方面因素为基础。从中国几千年财政与司法的交互影响中可以发现：不合适的财政体制、不匹配的财力水平、不科学的财政措施对实现司法公正有着重大制约影响。实现司法公正需要财政基础。

第一，司法主体公正司法需要财政提供充分的保障。作为司法活动主体的法官和检察官，是确保司法公正的核心，需要财政为其提供充分的经济保障。汉密尔顿指出：“最有助于维护法官独立者，除使法官职务固定外，莫过于使其薪俸固定。就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。在任何置司法人员的财源于立法机关的不时施舍之下的制度中，司法权与立法权的分立将永远无法实现。”中国传统社会中的刑名幕友游离于国家财政制度之外，民国末期的推事检察官在财政崩溃中食不果腹，当代一些贫困地区的基层法官缺乏财政保障而生活困难，此种状况下，要求这些财政基础上的司法主体实现司法公正，无异于水中望月。

第二，司法活动正常进行需要财政提供足够的支持。司法是由立案、调查、取证、鉴定、审理和判决等行动组合而成的适用法律的活动，每一项行动都是实现公正的必备环节，亦都需要耗费一定的人力、物力和财力。值得注意的是，这些司法成本需要在政府和当事人之间合理地分配，若财政不能提供足够的支持，那么这些司法成本必定会转嫁于当事人，如此一来，司法腐败不可避免，司法公正无从谈起。亚当·斯密在《国富论》中提出：“使司法行政有助于获取收入的目的，难免弊端丛生。以重礼申请裁决的人所得到的可能会公正，以轻礼申请裁决的人所得到的可能就不太公正。而且裁决常常被拖延以期得到更多的礼物。”中国传统社会的“司法陋规”、近代社会畸重的“司法收入”和新中国时期的司法“创收”，其本质就是因缺少财政支持而将司法成本转嫁于当事人。

第三，司法事权公正运行需要匹配的财政支持主体。从财政角度而言，即使司法主体得到了充足的财政保障、司法活动获得了足够的财政支持，司法亦未必会实现公正。经验表明，在制度设计中虽然司法一直为中央事权，但制度运行时大部分司法事务会由地方承担，亦由地方作为财政支持主体。这种事权与财权间的不匹配、制度设计与制度运行问的相背离是几千年来中国司法一直缺乏有效财政支撑的根本原因。在大部分时间里中央财政实力雄厚，但不愿为司法买单；地方财力贫弱，却不得不支付本应由中央支付的司法成本。如此一来，名义上为中央事权的地方司法，由于财政支付关系，不得不向地方政权低头。司法地方主义下的各种司法不公便自然地接踵而来。

（二）推进司法改革亟须相应的财政配套

党的十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对司法改革做出了重要部署。一是提出“改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离”。结合十八届三中全会的改革方案，地方司法机关的人财物将实现省级统筹。省级统筹必然需要省市县财政作出相应调整。二是提出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”。目前地方人民法院、人民检察院均主要由该同级财政支持，那么，跨行政区划的人民法院、人民检察院应由哪级财政支持？是由跨行政区划的上级财政支持，还是跨行政区划的相应财政共同承担？三是提出“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权”。此项改革势必增加人民法院的立案数量，亦定会增加人民法院的人财物开销。财政对即将到来的司法成本上涨如何应对？在地方财力普遍紧张的经济“新常态”下如何保障司法改革的顺利推进？

（三）统筹司法改革和财政改革的关系

第一，推进司法事权与财权相匹配。按照十八届三中全会提出的“中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任”的原则，明确司法经费由中央负担是终极目标，并做好相应规划，一旦条件成熟，即可付诸实施。中央政府已经明确“我国是单一制国家，司法职权是中央事权”，按照事权与财权相匹配原则，“司法经费由省级财政统筹”仅是过渡方案，在完成这一阶段目标后，应尽早制定中央负担司法经费的方案。

第二，制定跨行政区划司法机关的财政供给方案。设立跨行政区划司法机关的出发点是为了摆脱司法地方主义的桎梏，更好地公正司法。在财政供给方案的设计上，不能再陷入地方主义的泥潭，应明确由中央财政承担。

第三，调整司法经费专项支付的分配制度。目前，中央财政司法经费转移支付主要包括地方司法经费的办案经费和业务装备费，但其分配制度比较僵硬，不能满足各地纷繁复杂的不同情况。“中央转移支付资金到达省级财政部门后，大多数是由省级财政部门按照因素分配法进行分配”，未充分考虑到司法机关的实际情况。财政部门应当将经费分配权力交由省级司法机关，切实提高经费使用效率。

第四，加大转移支付司法经费的力度。在事权与财权不匹配的情况下，地方缺乏支持司法机关的财政动力，一些地方本级应承担的办案经费和装备经费不增反减。这无法应对立案登记制后的司法财政需求。笔者认为，除加强对地方财政的监管和督促外，中央财政应进一步加大转移支付力度，尽快提高承担地方司法机关的办案经费和装备费的比重，直至完全承担。endprint

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责任编辑：陈文杰endprint