地方政府土地开发行为模式会影响绩效吗

徐艳飞　刘再起

[内容摘要]政府投资是地方政府塑造土地开发行为模式的基础，它对企业绩效具有正负两种影响路径，在切除基础设施的传导路径后，政府投资对工业企业绩效具有明显制约作用，尤其对融资需求较大的工业企业制约效应更强。通过分层线性回归模型和面板分位数回归模型研究发现，地方政府土地开发行为显著制约企业绩效的提升。地方政府土地开发行为对经营效益好的工业企业负面效应大于经营效益差的企业，对沿海地区、非国有企业或资本、技术密集型的企业绩效制约作用大于非同类工业企业。鉴于土地依赖型经济增长的潜在风险不断累积，扭转地方政府土地开发行为模式已经刻不容缓。

[关键词]地方政府；土地开发；企业绩效；政府投资

[中图分类号]F293.2 [文献标识码]A [文章编号]1000-8306（2015）03-0087-11

一、引言及文献综述

近年来，部分学者开始关注地方政府土地开发、房地产业泡沫对地区经济发展的影响。王贤彬等研究发现，地方政府会在土地市场上策略性设定土地出让价格和土地出让规模，进而利用土地出让收入与相关税收收入，投资公共基础设施以推进经济增长。地方政府基础设施投资需要大量资金，土地出让收入难以满足所需，还需借助土地抵押获取银行贷款用于基础设施建设。范剑勇和莫家伟的研究认为，债务不仅以直接投资的形式增加GDP，还通过基础设施建设和压低工业用地价格双重渠道吸引工业投资，推动地区工业增长，但这种发展方式不具有可持续性。

从已有研究文献看，宏观研究土地开发对工业和地区经济增长的文献较为常见，从微观层面研究地方政府土地开发对工业企业绩效尚未见到。与本文研究主题相对接近的是关于房地产业膨胀导致制造业衰退的文献，范言慧等从理论和实证研究得出，房地产业的过度繁荣会引发制造业的“荷兰病”，其传导渠道是房地产业的扩张在一定程度上引发本币升值和劳动力成本上升，导致制造业衰落，其中对劳动密集型和资本密集型产品出口的负面影响最为显著。当前我国经济发展进入新常态，面临着经济增长动力切换和发展方式转变的机遇和挑战。本文的研究有助于客观认识当前房地产业进入的周期性调整，为经济体制改革、更好调动地方政府的积极性提供经验证据支撑，助力推进我国经济转型和可持续增长。

二、土地开发影响企业绩效的内在机制及研究假说

分税制改革以前地方政府的“市场分割”行为导致国内企业利用国外市场替代国内市场实现规模经济，进而对企业行为、效益产生重要影响。分税制改革以后，地方政府的行为逐步转变为“土地开发”以实现自身政治、经济利益的最大化。地方政府放松了对资源、要素流通的限制，市场配置资源的基础性作用得到了强化。地方政府为了在土地开发中获取最大利益，需要创建繁荣的房地产市场，通过“招、拍、挂”等形式获取最大土地出让收益。

住宅商品化改革以及城市化推动了旺盛的房地产市场需求，加上土地供给垄断，导致在过去十余年房价急剧飙升，投资与投机性需求加剧了房地产市场的泡沫化。房地产业的高额利润不仅吸引了增量社会资本，也使其他存量资本产生回流。同时，房地产的高盈利性拉高了金融机构的借贷成本，不仅使工业企业尤其是制造业企业生产成本剧增，更严重的是挤占了中小制造业企业的贷款空间。两个方面的因素相叠加，进一步降低了制造业企业绩效（见图1）。基于上述分析，本文提出理论假说1：分税制改革以后，地方政府“土地开发”的行为模式对制造业企业绩效具有显著制约效应。

房地产业和其他许多国民经济行业有着密切联系，房地产业的适度发展可以起到很好的带动作用。随着经济发展，房地产业的过度扩张，会极大抑制制造业企业的可持续发展能力。据此，本文提出理论假说2：地方政府的土地开发行为模式对工业企业绩效的负向影响呈非线性关系，房地产业的过度扩张会对工业企业的可持续发展能力产生严重的制约效应。

进入土地开发行为模式阶段，地方政府投资的主要领域是基础设施建设，它是塑造土地开发行为模式的重要依托和手段。基础设施对企业绩效的影响存在两种传导路径：一方面，基础设施的改善有助于企业降低生产成本，提高企业绩效；另一方面，基建投资通过土地开发推高房地产利润，诱导金融资本流向，进而降低工业企业绩效。本文提出理论假说3：地方政府投资对工业企业绩效具有正负两种影响效应，在剥离了基础设施的影响路径之后，政府投资对企业绩效的制约程度取决于不同类型企业对融资的迫切程度。

三、变量及数据描述

（一）数据来源

有关工业企业的微观数据来自中国工业企业数据库1999-2008年，样本范围为全部国有及规模以上（销售额500万元及以上）非国有工业企业，工业统计口径包括“制造业”（90%以上）、“采掘业”和“电力、燃气及水的生产和供应业”三个门类。1999-2008年个体企业从162033家增至411407家。在进行计量检验之前，需对原始数据进行筛选，借鉴谢千里等的筛选步骤，剔除工业总产值小于或等于0的样本；删除年度内企业员工数少于或等于8人的样本。根据本文的研究需要，剔除不连贯的样本和数据缺乏的样本，最终到得236410个样本的平衡面板数据。省级层面的数据主要来自《新中国六十年统计资料汇编》、历年《中国统计年鉴》、《中国金融年鉴》、《中国财政年鉴》等。

（二）变量测量及描述

1.核心变量：（1）企业绩效（perform）。企业绩效作为被解释变量，借鉴多数研究成果，用总资产收益率表示企业绩效反映企业的盈利能力，等于企业净利润除以企业总资产，总资产包括负债总额和所有者权益。（2）土地开发（land）。土地开发是本文所要研究的重要解释变量，以房地产开发投资额除以固定资产投资作为代理变量，衡量地方政府土地开发程度。（3）政府投资（inves）。政府投资是塑造地方政府行为模式的基础和手段，并且政府投资领域将影响企业绩效。本文用财政支出扣除公共管理服务支出占地区生产总值的比重衡量，扣除的公共服务项目包括文体广播事业费、教育支出、医疗卫生支出、抚恤和社会救济、社会保障补助支出、国防支出、武装警察部队支出和公检法司支出等。

2.企业层面控制变量：（1）劳动生产率（Inprodu）。劳动生产率高的企业绩效应该表现更突出，本文采用工业企业增加值除以年均从业人员数的对数表示，企业工业增加值按各地区工业生产者出厂价格指数以1999年可比价格进行调整。（2）企业所有制类型（type）。企业所有制类型可以采用注册类型和实收资本两种识别方法，聂辉华等建议根据实收资本构成确定企业类型较为可靠，本文以国有资本金占实收资本的比重衡量企业类型。（3）企业对外出口比重（export）。工业企业的出口状况也会对企业绩效产生影响，本文以出口交货值占企业销售产值的比重测度企业的对外贸易状况。（4）企业规模（Inasset）。企业规模反映了该企业在行业中的竞争位置。借鉴已有研究成果，以企业总资产的对数衡量。

3.地区层面控制变量：（1）金融发展（finan）。当地的金融发展水平会对企业的融资成本产生影响。本文采用人均存款、人均贷款、保险费收入占GDP比重、保险费赔付占GDP比重和境内上市公司数5个指标综合衡量地区金融发展程度。通过采用主成分对指标进行合成，提取的第一主成分占全部信息量的85.66%，较好反映全部指标的信息量。（2）基础设施水平（infra），是以等级公路里程与省区面积的比值得出的公路密度，衡量地区基础设施水平。

土地开发、政府投资与企业绩效在1%的显著性水平下的相关系数分别为-0.059和-0.092，大多数解释变量与被解释变量的相关性符合预期。各解释变量间相关系数的绝对值最大在0.7左右，表明计量模型不存在严重的多重共线性问题。

四、分层线性回归

在采用分层线性模型进行计量分析之前，先采用基本的面板回归模型进行估计。随机效应检验的LM统计量=16000，P=0.000，模型的随机效应非常显著，采用随机效应估计优于混和OLS估计。同时，本文的样本来自一个较大母体，并未涵盖全部，并且固定效应估计结果显示个体效应与解释变量的相关系数仅为0.076。通过以上检验，采用随机效应模型估计更为合适，回归结果见表1。

鉴于本文面板数据的变量个体分属于企业和省区两个不同等级的层面，如果直接采用普通面板数据OLS回归将会产生不一致估计。分层模型或称多水平模型（Multilevel Model）可以消除多层数据结构带来的潜在偏误，如果变量之间是线性关系，则称为分层线性模型。分层线性模型可以同时包含固定效应和随机效应，在回归方程中允许存在随机偏离效应。分层线性模型大致有随机截距、随机斜率和组内相关等多种形式，通常采用最大似然值法（ML）或受限最大似然值法（REML）估计。

根据需要，本文假定随机效应协方差结构为独立结构。分层线性模型设定成哪种形式更为合适，可以通过似然比检验进行确定。似然比检验LR的统计量为2096.46，p=0.000，表明省区层面变量随机斜率是显著的，选择模型（2）更为合适，回归结果见表1。

分层线性回归结果显示，地方政府土地开发的回归系数为-0.192，表明土地开发行为显著制约企业绩效，检验结果支持了理论假说1。另外，地方政府投资对企业绩效也具有显著的制约效应。政府投资在控制了基础设施的传导路径以后，对企业绩效呈现显著的制约作用。土地开发和政府投资对企业绩效的影响是否存在动态变化，还需下文进一步研究。

控制变量中金融发展可以促进企业绩效。在企业层面，企业生产率提高有助于企业绩效提升，企业对外出口也明显提高企业绩效表现，与经验直觉基本一致。企业规模过大和国有资产比重过高均显著制约企业绩效。这些结果不是本文研究重点，在此不进行扩展讨论。

五、面板分位数回归

传统计量回归是对变量条件均值影响程度的探讨，难以反映自变量对因变量影响程度的变化轨迹。为了更精确地描述政府土地开发及政府投资对企业绩效影响的变化范围及分布形状，需要采用面板分位数回归（Quantile Regression）。Koenker将分位数回归扩展到面板数据模型，提出了惩罚固定效应估计法。其原理就是最小化因变量与其拟和值之差的绝对值，也即加权残差绝对值之和最小得到参数估计，它具有无需假设数据的正态分布、不易受离群值影响等优点。面板分位数回归方程的表达式为：

本文236410工业企业分别属于31个省区，非时变的异质性省区效应与可观测变量高度相关，采用CRE面板分位数回归可以得到更可靠的估计结果。在回归中，分位数分别取10%、25%、50%、75%和90%，估计出在不同分位水平上对应的解释变量参数值（见表2）。从面板分位数回归结果看，在所有分位水平上，地方政府土地开发行为均呈显著制约企业绩效，回归系数在[-0.073～-0.239]之间浮动。10%的分位点土地开发的回归系数为-0.073，到25%的分位点时回归系数收敛到-0.043。随着分位点的进一步提高，回归系数的绝对值激剧扩大，到企业绩效90%的分位点时，土地开发的回归系数扩大到-0.239。土地开发的回归系数随着分位点的提高呈倒U型。这意味着在控制了影响企业绩效其他因素的情况下，随着企业的发展，土地开发对企业绩效的制约作用呈先减缓后增强的倒U型关系。由此证实了上文提出的理论假说2。

各分位点上政府投资变量的回归系数均显著为负，表明在剥离了基础设施的影响路径后，政府投资显著制约企业绩效。不同分位点上政府投资变量系数绝对值差异明显，分别为-0.120、-0.052、-0.036、-0.041和-0.102，政府投资在10%和90%分位点上的回归系数绝对值远远大于在25%、50%和75%分位点上回归所得系数的绝对值，显示政府投资对此类企业的负面影响最严重。政府投资对不同经营效益工业企业的影响为何具有如此明显的差异呢？由于企业绩效最差的工业企业流动资金紧缺，企业绩效最好的企业具有扩大生产的强烈动机，两类企业对融资的需求相对强烈，非常需要金融、社会等外部融资。同时，地方政府投资，以及由此导致的地方债务循环和房地产开发的资金需求量大。地方政府借贷成本的外部性和房地产开发的高额利润对融资成本的敏感程度低，为了获得所需资本，往往抬高利率以尽快获取借贷资金，由此导致政府投资挤占了工业企业的融资，推动市场利率的提升。这对融资成本相对敏感的工业企业负面影响非常明显，尤其是对融资需求强烈的经营绩效最差和最好的工业企业制约程度更为严重。因此，检验结果证实了上文提出的理论假说3。

在此，对控制变量的回归结果也做一简要介绍：金融发展对企业绩效差的公司具有显著的正向影响，随着企业效益提升，其影响由正转负。这一现象也符合资源的配置效率，当企业处于成长阶段时，金融资本能获得最高的产出效率。随着企业效益提升，货币资本稀缺性得到缓解甚至出现金融资本利用不经济现象；基础设施对企业绩效的影响在10%和25%分位点上回归系数显著为负，在50%、75%和90%分位点回归系数为正，显示基础设施建设对工业企业的成长具有显著促进作用；企业出口的回归系数在10%的分位点为负值，在25%、50%和75%分位点上均显著为正，在90%分位点上回归系数不显著，表明在企业成长过程中，对外出口有助于工业企业绩效的提升，推动企业发展壮大，随着企业发展到一定程度，对外出口的促进作用不再显著。

六、分地区、分企业类型的进一步分析

民营企业、港澳台企业和外资企业主要聚集于沿海地区，地方政府土地开发所引发借贷资本结构错配和方向错配对非国有企业的影响应该大于国有企业，土地开发对工业企业绩效的影响必然存在地区差异。此外，地方政府土地开发行为推动了房地产业、建筑业的发展。房地产业是关联性很强的行业，房地产业的繁荣会带动钢铁、水泥、木材、玻璃等制造业行业的发展。不同行业对流动性的需求程度不一，土地开发行为对各类型工业企业的影响也会存在明显差异。继而，本文在证实了上文提出的三条理论假说基础上，提出如下假说：地方政府的土地开发行为对不同地区、不同类型工业企业的影响具有明显差异。总体而言，对沿海地区、非国有工业企业，对资金需求量较大的资本、技术密集型企业绩效的制约效应更严重。

为了检验该假说，进一步厘清各地区、各行业企业绩效所受影响的差异，本文继续采用分层线性模型对其进行经验检验。本文收集的236410个企业样本中，沿海地区企业有177400家，内陆地区仅为59010家，沿海企业占75%。沿海地区规模以上工业企业数量远远高于内陆地区，并且沿海企业和内陆企业在企业类型与经营范围存在巨大差异，比较不同地区工业企业绩效所受地方政府土地开发行为的影响差异很有现实意义。从回归结果可以看到（见表3），沿海地区土地开发的回归系数绝对值大于内陆地区。这就意味着沿海地区土地开发行为对企业绩效的制约效应大于内陆地区，这是因为沿海地区是我国非国有企业的主要聚集地，地方政府土地开发引发金融资本避“实”就“虚”、结构错配，融资难、融资贵使得大批制造业企业尤其是民营企业投入产出效率大幅下降，引发减产甚至关停。政府投资变量的回归结果显示，沿海地区政府投资的回归系数为-0.074且没有通过显著性检验，内陆地区政府投资的回归系数在1%的显著性水平下为-0.162。地方政府投资对内陆地区企业绩效具有显著的制约效应，而对沿海地区企业绩效影响并不显著。得出这个结论并不令人惊奇，内陆地区金融市场相对单一、落后，工业企业的融资主要依赖于银行业，地方政府投资诱导的金融资本主要流入了地方投融资平台和房地产业，对内陆工业企业的影响更为明显。

根据企业所有制类型，按照国有企业和非国有企业分别进行回归，国有企业土地开发的回归系数为-0.060，相比非国有企业回归系数-0.196，绝对值要小得多。这就意味着，地方政府土地开行为模式对非国有企业的负面影响大于国有企业。其中原因不难理解，国有工业企业拥有非国有企业所不具备的资源积累和人脉优势，信贷资金供给偏向大中型国有工业企业。政府投资的回归结果显示，国有企业类型中政府投资的回归系数在1%的显著性水平下为-0.143，非国有企业里政府投资的系数为-0.090，且没有通过显著性检验。相对于非国有企业，国有企业的运营更依靠于银行借贷，因而政府投资推高的银行信贷成本对国有工业企业的负面效应也大于非国有企业。

工业企业数据库中的统计口径包括规模以上的“制造业”、“采掘业”和“电力、燃气及水的生产和供应业”三个门类，其中制造业占了90%以上。本文按照生产要素的密集程度将数据库中的二位数行业重新划分为劳动密集型、资本密集型、技术密集型和其他工业四大类型。从回归结果中可以看到（见表3），地方政府土地开发行为均显著制约各类型企业绩效，技术密集型回归方程中土地开发的回归系数绝对值大于资本密集型土地开发的系数绝对值，资本密集型中的回归系数绝对值大于劳动密集型中的绝对值。在控制了影响企业绩效的其他因素后，地方政府土地开发行为对资本、技术密集型制造业行业的负面作用大于劳动密集型行业，这是由于属于资本、技术密集型行业的企业需要大量的流动性支持，金融资本的避“实”就“虚”和融资成本上涨对此类企业的影响大于对资金需求量较少的劳动密集型企业。值得一提的是，政府投资对劳动密集型和资本密集型企业绩效的制约作用非常严重，但对技术密集型工业企业绩效的影响并不显著，政府投资对不同类型企业绩效的制约作用与地方政府土地开发行为的影响趋势截然迥异，这是由于技术密集型企业更能从地方政府和中央政府手中获得产业政策、土地使用和税收、信贷资金等多种扶持。对于技术密集型企业而言，政府投资引发的工业企业信贷资本短缺和借贷成本上升的负面影响部分得到稀释。

七、结论及政策启示

研究结果显示地方政府土地开发行为和塑造此行为模式的政府投资对工业企业绩效具有显著影响，得出主要结论：（1）在控制了影响工业企业绩效的其他因素以后，总体而言，地方政府土地开发行为显著制约企业绩效提升。（2）地方政府土地开发行为对经营效益好的企业负面效应大于经营效益差的企业，土地开发行为大大削弱了工业企业可持续发展能力。（3）地方政府土地开发经济行为模式的塑造需要借助政府投资来实现，它对企业绩效具有正负两种影响途径。在剥离了基础设施建设的影响后，政府投资对工业企业绩效具有明显制约作用，并对融资需求较为迫切的经营效益最差和最好的工业企业制约程度高于经营效益处于中等的工业企业。（4）分地区、分企业类型的进一步研究发现，地方政府土地开发行为对沿海地区、非国有企业或资本、技术密集型的企业绩效负面影响大于非同类工业企业；与此相反，政府投资对沿海地区、非国有企业和技术密集型的企业绩效负面影响要小于非同类工业企业。

十余年来，地方政府土地开发行为模式以及塑造此行为的地方政府投资不仅导致工业企业绩效下滑、实体经济萎缩，而且由此催生的地方债务危机与潜在金融系统性风险相互交织，使得土地开发行为模式对经济系统的破坏风险不断累积。转变地方政府土地开发行为模式，实现经济转型已经刻不容缓。边沁认为，理解行为主体的行为逻辑需遵循客观环境、行为主体的意图与动机、行为本身以及行为产生的主要结果这一完整的行为因果链。因此，转变地方政府经济行为模式，重点还需从地方政府的内在激励、外部制度环境及监管体制的完善着手，重塑地方政府行为逻辑，将地方政府的“掠夺之手”转变为“扶持之手”。

责任编辑：张友树