山西省文化产业创新政策的协同性分析

郭淑芬 ，裴耀琳

（1.山西财经大学管理科学与工程学院，山西太原030031；2.山西财经大学 资源型经济转型发展研究院，山西太原030006）

一、引言

山西省长期以来的经济支柱煤炭行业在2012年结束“黄金十年”后，经济出现“断崖”式下滑[1]。因此，寻求新的经济增长点、实现经济结构转型已经成为山西省各级政府亟待解决的问题，推动文化产业发展无疑是一种转型产业选择。从1999年开始，我国的文化发展从“市场驱动”开始逐步向“产业驱动”转化，文化产业逐渐形成，并上升到国家战略性地位，各类文化产业政策逐渐密集出台。伴随国家对文化产业的重视，山西省各级政府也逐渐相继出台各类政策以引导、支持文化产业的健康发展，产业政策体系的复杂性也明显加强。然而，只有形成相互配合、相互支持的政策，才能推动经济的高效发展[2]。“公共政策理论”也认为，政策主体在制定和执行政策时，必须促成各政策间的相互结合，才能形成功能互补、相互配合的协同效应[3]。目前，山西省还没有形成系统的支持文化产业创新的政策体系，考虑协同机制在山西文化产业政策制定过程中显得更加重要。

在政策目标的实现过程中，政策力度与政策工具间、各政策工具之间、政策目标与政策工具间的协同运用，能在很大程度上影响政策体系的效果。本文以山西2002年至2014年间颁布的文化产业创新政策为研究对象，从政策力度、政策措施及政策目标三个维度来探讨山西文化产业创新政策的协同状况。

二、文献综述

Tarun Kabir、Ching Chyi（2004）[4]认为，“协同”是事物与事物之间和谐、正向匹配的关系，“协同发展”是事物之间的相互促进、同步向前变化的动态关系。因此，事物的协同作用能够比其自身单独作用带来更大的意义。在政策领域，有很多学者从不同角度来研究“政策协同”，但这一概念仍没有统一的定论，分歧主要在于是将政策协同看作一个“过程”还是看作一个“结果”。Mulford和Rogers认为，政策协同是指两个以上的组织创造新规则或利用现有决策规则，共同应对相似任务环境的一个过程[5]。Bolleyer研究认为，政策协同是使政策实现最大化连贯、有序的状态[6]。关于政策协同的内容和方式，学者们普遍认为政策协同表现为多元主体的协同、空间和时间的协同，以及不同深度或层次的协同[8，9]。但是，多数政策协同的研究文献都忽视了政策力度或政策内容[10，12]。仲为国等(2008)[11]借鉴Libecap构建法律变革指数的思想实现政策量化，对技术政策类型、影响程度、详细程度、支持力度等方面的标准赋值打分，从定量的角度分析政策协同，为政策协同研究提供了新的思路和方法。

20世纪70年代，伴随着发达国家决策者对经济增长模式的观念性转变，创新政策应运而生[12]。随着创新政策理论基础的演化和创新实践的要求提升，创新政策演化到第三代——将创新摆在各政策领域的中心位置，并注重不同政策领域之间的协同运行[13]。综观现有文献，对于创新政策协同的研究由于受政策自身特殊性的局限，研究的政策样本主要集中于技术创新政策领域或高新产业领域，且大多研究集中在国家层面，对于与文化产业相关的政策协同研究成果则较少。因此，本文在前人研究的基础上，通过定量方法，从静态和动态的角度进行山西文化产业创新政策的协同研究，以期为山西未来文化产业创新政策的制定提供理论基础和经验证据。

三、研究设计

（一）政策量化标准

本文从政策力度、政策措施及政策目标三个维度对政策协同进行考察，并在现有研究的基础上根据山西文化产业创新政策具体内容制定相应的政策量化标准。

政策力度代表政策对创新主体的影响程度，受颁发部门层级和政策类型的共同影响[11]，是描述政策效力的指标，对政策力度的赋值量化标准如表1所示。

政策措施是政府为实现既定目的而运用的方法和手段。基于山西文化产业创新政策的实际情况，本文将山西文化产业创新政策措施分为行政措施、财政措施、税收措施、金融措施、人才措施和其他措施（价格调整、土地优惠等）六类。根据各项政策措施的详细程度，分别制定量化标准：以5分表示某项政策措施被明确提出并有多种手段，且实施方案详细；4分表示某项政策措施从某些方面提出，但支持方案不够详细；3分表示仅对该项政策措施进行强调和要求，力度有限；2分表示明确强调该项政策措施给予支持，但未做具体规定；1分表示政策内容仅提及与该项政策有关的字词，未做详细阐述（以金融措施为例说明）。

创新政策目标指直接和间接地为企业、产业及国家创新创造良好的环境[14]。由于山西文化产业创新政策数量和内容的局限性，本文对创新政策目标间的协同不进行详细讨论。对创新政策目标的赋值详见表3。

（二）指标计算方法

按照上述赋值标准分别计算政策力度、政策措施和政策目标的年度得分。

计算公式为：

其中：i表示时间区间为2002～2014年；N为某年颁布的政策数量；j为同年颁布的政策；TPGi为第i年某项政策目标或措施的年度值；PGij为同年政策j的某项目标或措施的得分；Pij为同年政策j的力度；计算第i年的政策力度时，Pij=1。

（三）协同度模型选择

本文采用模糊数学中的隶属度来描述山西文化产业创新政策的协同程度。

首先，建立状态协同度函数。

式中：u（e/f），表示状态之间协同度；TPGi表示 e状态在某年的实际值；TPGi*表示同年状态f要求的状态e的协调值；S2表示措施e的实际值的方差。

其次，计算状态协同度指标 u（e/f）和 u（e/f）静态协同度。

式中：U（e，f），表示状态e与状态f间的协同度。U（e，f）的大小取决于 u（e/f）与 u（f/e）的接近程度，二者越接近，协同度越大，协同的程度越高；反之，U（e，f）值越小，表示协同度越低；当两者相等时，U（e，f）为 1，说明两状态完全协同[14]。

第三，计算状态协同指标的动态协同度。

式中：U（t-T+1），U（t-T+2）…，U（t）为产业政策在（t-T）-t这几年中各年的动态协同度，表示对任意t2〉t1，如果 U（t2）〉U（t1），则两指标间处于协同发展的状态。

四、实证分析

OECD（1982)将创新政策定义为与政府在经济问题上的认识和与其总体科学技术政策密切相关，就是为了把科技政策与政府其他政策，尤其是经济、社会和产业政策，包括能源、教育和人力资源政策形成一个整体。由于山西文化产业发展较晚，有关政策制定的数量、内容都相对具有局限性，因此，本文将所有有利于营造和优化文化产业创新环境及培育文化产业创新主体的全部政策均看作是文化产业创新政策。

（一）样本收集、政策量化及指标计算

本文把山西省2002～2014年颁布实施的省级层面的有关支持山西文化产业创新的相关政策作为研究对象。通过对各部门官方网站以及其他相关网站公布的产业政策的搜集，共筛选出42项文化产业创新政策作为本文的研究样本，包括纲要、规划、通知、办法等多种政策类型，各年份的产业创新政策所涉及的颁发部门及政策类型如表4所示。之后，按照表1-表3给出的政策力度、措施和目标的赋值标准对搜集到的42项政策分别进行量化，并运用式（1）进行计算。

表4 2002-2014年山西文化产业创新政策颁发部门及政策类型统计表

（续表4）

（二）回归分析

对创新政策力度、措施、目标之间，以及政策措施两两之间，分别进行回归分析（部分回归结果如表5所示）。从回归中结果中可以看出，由于我们单独对各项政策进行赋值的主观影响，使得部分政策措施间的回归关系不显著，只有财政措施、税收措施、金融措施三个政策措施之间存在相对显著的回归关系。

表5 部分指标拟合回归分析结果

（三）政策协同分析

政策措施的回归分析以财政措施、税收措施和金融措施为主。采用式（2）～式（4）分别计算政策措施之间的静态和动态协同指标值。

1.静态政策协同分析。

（1）政策措施静态协同分析。图1～图3分别为其中某项政策措施与另两项政策措施之间的协同度演化情况。由图中可以看出，首先，财政措施、税收措施及金融措施之间基本上存在高度的协同关系，各年的协同度都保持在0.993以上；其次，除金融措施与税收措施以外，各项政策与其他政策的协同度指标在各年间都存在很大的波动，且协同度存在同升同降的趋势。金融措施与税收措施的协同度在2013年下滑后于2014年又快速提升，这可能与2014年山西省加大对文化产业创新发展的重视程度而颁发了多项相关政策有关。

图1 财政措施与其他措施静态协同演化趋势

图2 税收措施与其他措施静态协同演化趋势图

3 金融政策与其他政策静态协同演化趋势

（2）政策力度、措施及目标静态协同分析。从山西文化产业创新的政策力度、政策措施及政策目标量化的综合值所形成的时间序列来看，2002～2014年间，三者各自的综合值基本上保持着“同升”或者“同降”（如图4所示）。政策力度与政策目标的波动比较平稳，而政策措施的波动则相对较大。2008年前后，受北京奥运会和世界性金融危机的影响，山西省各级政府都加强了对文化产业的重视，并颁布政策加以扶持，因此，2007年、2009年山西文化产业创新政策指标波动较大。从2009年起，山西煤炭产业出现下滑，政府不断加大对第三产业的关注，同时加大对文化产业的支持、引导力度。从2010年开始，政策力度、措施及目标都开始稳定上升，而为了保证政策目标顺利实现，在各个阶段都扩大了政策措施使用的数量和范围。因此，无论在哪个时期，政策措施指标值都明显高于政策力度值和政策目标值。

政策力度、措施和目标之间存在显著的线性关系，通过对三者中任意两者之间的协同度进行计算，由结果可绘制出图5。由图5可以看出，任意两者之间的协同度基本上存在相同的变化趋势。例如，2004年协同度同时出现较大幅度的下降，2008年又同时出现较大幅度的上升。从2010年开始，虽然三者的综合指标值逐渐上升，但两两之间的协同度却在不断下降。这也表明，虽然山西省各级政府都重视对文化产业的扶持力度，但忽视了政策力度、措施和目标之间的互相配合，这反而会成为制约山西文化产业创新发展的瓶颈。政策力度与政策措施之间的协同度在多数年份都接近于零，表明一些政府部门虽然颁布了相关政策文件，但真正能够对产业创新起到作用的措施却在数量或具体的措施内容上存在不足，使得政策措施难以发挥应有的作用。

图4 山西文化产业创新政策力度、措施及目标静态协同演化

图5 山西文化产业创新政策力度、措施及目标协同度指标演化

2.动态政策协同分析。在政策措施间的动态协同演化方面，税收政策和金融政策的动态协同指标值从2002～2014年基本上保持在一个稳定的且接近于1的程度上，表明这两项政策之间的协同大体保持一个稳定的状态。财政政策和税收政策、金融政策和财政政策则在各年有不同程度的变化，这两项动态协同指标在2002～2005年保持稳定状态，在2006～2009年有不同程度的波动，曲线上升表示两者之间处于协同发展的状态，下降则表示两者协同状态降低。2011年以后，财政政策和金融政策之间的协同趋于平稳，而金融政策和财政政策则开始出现一定的背离，协同发展状态减弱（图6）。

从政策力度、措施及目标之间的动态协同来看，2002～2004年，两两间的协同状态均是降低的。也就是说，在这几年中，政策措施的制定忽视了政策力度、措施和目标之间的协同。2005～2014年，政策力度与措施、政策力度与目标之间的动态协同指标保持在一个相对稳定的状态上，各年份间有轻微波动。政策力度与措施间的动态协同指标值，除2008年略微上升外，其余年份均是下降的，表明政策制定者并没有重视自身力度与措施之间的协同性（图 7）。

图6 政策措施间动态协同演化趋势图

图7 政策力度、措施及目标间动态协同演化趋势图

五、结论与启示

（一）主要研究结论

1.从静态协同角度来看，山西文化产业创新政策力度、措施及目标的总体值以及这三者两两间协同度的变化趋势均相同。三者之间总体值的变化趋势与当年的经济状况相关，尤其是从2010年开始，受山西煤炭产业下滑的影响，以及对创新驱动经济发展方式的不断提倡，政策力度、措施及目标总体值均呈现逐渐递增的态势。山西文化产业创新政策力度和政策措施的协同度欠佳，2002～2014年，政策力度和政策措施的动态协同度除个别年份达到0.6以外，其他年份基本上都接近于零。政策措施中，财政措施、金融措施及税收措施之间的两两协同的变化趋势基本相同且均呈现上下波动，各年所有的政策措施间的协同度基本上都是同方向变化的。

2.从动态协同角度来看，政策力度、政策措施及政策目标间，尤其是政策力度和政策措施之间的动态协同度在不断减弱。除了税收政策与金融政策的协同度常年保持稳定状态之外，其他政策之间并没有表现出协同发展的趋势，其中，金融政策和财政政策之间在2012年以后甚至开始背离协同发展的趋势。

（二）政策建议

从本文的研究结论可以看出，山西文化产业创新政策措施之间存在一定的协同关系，而且从颁布的政策数量以及各项指标的综合值也能看出，山西省各级政府部门对文化产业的重视程度都是不断加强的，这有利于山西文化产业的创新发展。但是，我们也应该看到，各项政策由不同的政策主体颁布，加之山西文化产业发展相对滞后，必须依靠政府给予财政补贴、税收优惠、金融扶持等方式才能推动产业发展。因此，为了达到政策目标，必须依靠多项政策措施配合使用，才能突出对文化产业创新主体的扶持和引导作用。其次，资源的协同是建立在各方利益协调的基础上的，但不同措施的主管部门不同，部门利益的诉求不同会影响文化产业创新政策力度、措施、目标以及措施间的协同，难以使政策的各项维度间达到最佳的配合。再次，由于政策制定者忽视了自身效力对政策措施实施效果的影响，尤其表现在政策颁发部门级别越高，相应的政策措施越宏观、越不具体，因而造成了政策力度和政策措施之间的协同程度有限，政策措施对产业创新的作用不太显著。因此，在今后的政策制定中，要格外关注以上问题，通过良好的政策协同，更好地促进山西文化产业的创新发展。

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