试论我国行政审批制度的改革——以中国（上海）自由贸易试验区为例

王 亚

（上海师范大学，上海 200234）

一、问题的提出

改革开放为我国带来数十年经济腾飞、社会和谐的景象，我国的国际地位也日益提高。然而，随着改革的深入，我国所面临的环境发生改变、挑战逐渐增多，如何进一步扩大开放，继续释放经济和社会领域活力，政治领域的改革实为关键。

十八届三中全会报告指出，抓住当前深化改革的有利时机，推进各项职能转变，大幅度实质性减少行政审批。政府要实现职能转变，行政审批制度改革是突破口。

几乎在同一时期，中国（上海）自由贸易试验区（以下简称“上海自贸区”）正式起步。从市场的追捧程度看，上海自贸区被喻为“二次入世”，政策改革力度之大远超预期，也被寄予厚望，成为撬动中国新一轮改革开放的支点。其中，在行政管理体制方面，改革核心便是行政审批制度的改革，一是针对行政审批项目多，二是针对不同主体在市场准入和行政审批面前不平等现象。虽然从表面上看，行政审批制度改革只是减少在经济社会领域的干预，但其实它是以一种制度重构的方式，在制约政府的权力、提高政府公共服务效率、建立公信力，对经济和社会发展起到正向推动作用。

二、我国行政审批制度改革现状

行政审批作为政府对社会公共事务规范、管理与服务的一种手段，是指行政审批机关根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动，认可其资格资质，确认特定民事关系或者是特定民事权利能力和行为能力的行为。有关行政审批的条件、审批的程序和监督管理规则构成行政审批制度。

随着我国社会主义市场经济的发展，特别是加入世贸组织后，计划经济时代下的行政审批制度逐渐暴露出审批项目数量庞大、种类繁多、权限不清、程序混乱、效率低下、收费过高，不符合WTO非歧视、公平竞争、自由市场、公开透明的要求，增加了企业和社会的交易成本，严重滞后于社会主义市场经济的发展等诸多弊端。于是，在20世纪90年代，我国开始启动对行政审批制度的改革。20多年来，我国行政审批项目已大幅减少，审批项目过多过滥的状况有所改善，行政审批行为日趋规范，行政审批运行机制探索取得重要进展，以行政许可法为核心的现代行政审批治理结构已基本建立。

然而，目前的行政审批制度还存在许多问题，主要可归纳为以下两方面:

一方面，与行政审批改革方案设置不合理有关。如:行政审批项目设立缺乏充分调研论证，许多行政审批条件有歧视和贸易保护之嫌，不利于营造自由市场的开放和公平竞争的发展环境;行政审批制度改革形式化严重，地方政府大多只关心削减项目的“量”，却忽视了项目的削减能否带来“质”的提升、能否切实促使政府职能的转变;行政审批服务中心功能弱化，虽然一定程度上简化了审批手续、提高了审批效率，但一个职能部门却受“双头管理”，从而缺乏整体规划导致配合不力、上下不配套;行政审批监督制约和责任追究机制不完善，导致对于导致审批纰漏的责任人追究不力，加上内部监督效果弱化，往往大事化小、小事化无。

另一方面，则与行政审批改革方案执行不到位有关。如:大多数行政审批机关只注重事前审批、忽略事中和事后的监管，往往一批了事、以批代管，致使非法转让、倒卖、出租、出借许可证现象严重;行政审批程序不透明，暗箱操作比较严重，行政机关操作随意性较大，易导致寻租和腐败;行政审批制度的改革动力不足，由于改革过程中缺乏社会参与，许多实质性问题得不到反映，一些审批人员的官本位思想严重，习惯用审批权来进行资源配置，在工作方式和态度上不能做到与时俱进。因而，我国行政审批制度改革成效有待提高。

三、上海自贸区政府的行政审批制度改革

（一）上海自贸区政府行政审批制度改革的必要性

为了进一步推进改革开放，实现制度创新，形成一套在全国“可复制、可推广”的制度体系和监管模式，上海自贸区政府主动探索出许多国内尚未尝试过的措施，如对外资投资管理采取的“负面清单模式”，即一改以往“正面清单模式”中规定投资者哪些能做，转变为规定投资者哪些不能做，没有规定的都可以做的管理模式，还有暂停或取消投资者资质、股比、经营范围等准入限制措施等。这些创新措施为外资扩大投资范围和激活市场、社会的同时，更是在倒逼行政管理体制的改革，即从根本上和制度上实现政府职能的转变，逐渐理清政府与市场、社会的关系，进而用放权和监管来实现政府职能、提升行政效能。而在这其中，改革当前的行政审批制度以适应新环境新挑战，已成为行政管理体制改革中的重点任务。

（二）上海自贸区政府行政审批制度改革的目标

上海自贸区行政审批制度改革的核心目标是政府职能的转变。换言之，就是通过改革，妥善处理自贸区内政府与市场、与社会的关系，把政府管理的重点从事前审批转到事中、事后的监管，从形式化审批转到为市场、社会提供更加高效高质、公平公开的公共服务上来。

（三）上海自贸区政府行政审批制度改革的措施

1.更新行政管理观念，转变政府职能

更新行政管理观念，让政府职能从传统的“管制”为主转变为“服务”为主，从“居高临下”的形式化行政审批转变至为市场、社会提供更加高效高质、公平公开的公共服务上来。具体来说，就是要求自贸区政府理清新环境新挑战之下的政府职责范围，将多余的权力有效让渡市场和社会，并努力建设成为维护公众利益的“服务型政府”。这是行政审批制度改革的核心。

2.规范行政审批项目，发展中介机构

行政审批制度在一定程度上是政府职能在制度上的体现，规范行政审批项目，就是要合理界定政府职能的范围。上海自贸区政府必须在某些领域进行管理以确保市场和社会的稳定，如区域规划、行业准入、经营范围、土地交易、机构入驻、人才流动、市场监管、金融政策、税收政策等。而对于不属于政府职能范围，或者不应当由政府进行直接规制和直接管理的事项，必须坚决取消行政审批。法律、法规已有规定，属于企业自主权范围或属于企业行为的，应还权于企业;属于中介组织的机能范围和可以由中介组织完成的事项，应交给中介组织去完成;对于不需要进行直接规制的行业，应当一律取消市场准入的前置审批;凡是可以通过市场化手段，如招标、拍卖等方式，公平、合理地分配指标或安排营利性项目的，应当采取市场化手段，通过市场竞争来安排解决。而在审批项目的规范过程中，应建立社会参与机制，广泛听取社会意见。自贸区政府通过与专家学者、当地企业代表和社会组织代表等就行政审批项目、条件等不断磋商以达成一致意见。

政府职能的转变，必然需要发展和培育一大批成熟的行业组织和社会中介机构作为从政府序列转移出的职能承担者，即把审批中取消的项目交由社会团体、行业组织和中介机构实行自主管理。实际上，我国行业组织和社会中介机构若没有长足发展，势必成为深化行政审批制度改革的障碍，影响整个行政改革的进程，故自贸区政府需要加强对这些组织的培育和监督，使之能够正确规范地行使行政机关转出的职能，为政府职能转变和行政审批制度改革铺平道路。

3.完善行政审批机制，提升服务质量

制度创新是行政审批制度改革的关键，为了有效提高行政审批工作的效能，减轻审批手续办理的负担，真正为行政相对人提供高质量的行政审批服务，完善和创新行政审批机制十分有必要。

（1）高效协调——“一站式”审批与信息化建设

上海自贸区政府应秉承“一站式”审批这一制度创新，即在一个行政审批服务中心完成多个职能部门的审批事项。为了提升审批效率，不仅要在服务中心明确各职能部门职责，完成审批所需的材料、条件及流程，更要加强行政审批人员的工作素质，必要时可适当授权于审批人员以提升办事的效率。与此同时，审批人员应履行“告知承诺制”，即审批若无法通过，审批人员应如实告诉行政相对人原因、如何做才能通过以及需要多少个工作日。

为了实现协调管理，即实现不同部门的协同，应从制度上对不同部门进行管理的协同、监管的协同、政策的协同以及信息的协同:管理和监管的协同，即要求行政审批服务中对隶属不同职能部门的窗口审批人员在一定的工作范围内进行统一管理和监管，保证审批工作的连贯一致性;政策的协同，即要求各个职能部门应根据行政审批管理的要求，合理调整自身政策内与之不相符合的部分，做到服务大局;信息的协同，即要求行政审批服务中心进行信息化建设，保证行政审批服务中心工作人员能够与上级、不同部门工作人员进行正常的工作交流和反馈等。

除此外，信息建设在行政审批服务中心与行政相对人的交互、提升满意度方面也起关键作用。故上海自贸区政府要做好真实和虚拟两个“窗口”的建设。

（2）高质服务——行政审批服务标准与绩效评估体系建设

上海自贸区政府的核心目标之一，是建成“服务型政府”。如何提升行政审批服务能力，为行政相对人提供高质量的服务，不仅要求行政审批人员自身具有较强的服务意识，更需要制度辅佐——建立一整套行政审批服务标准体系和绩效评估体系。

具体来说，就是要求上海自贸区政府在行政审批制度中制定相应的服务标准和评估等级，主要包括行政审批服务用语、礼仪、设施配置、信息分析与处理、资源配置以及行政审批服务人员素质与任职资格条件等服务标准和相应的评估等级。根据以上分类和实际的工作情况，运用全面质量管理和绩效管理的方法，量化服务标准，使得行政审批服务人员在提升服务能力方面有一个具体的参照，管理者和行政相对人（即被服务对象）也可根据服务人员的工作表现客观地做出评价。

（3）公平公正——“内资外资、国企民企等准入审批一律平等”制度化

为了体现“公共性”，上海自贸区政府应保证大多数人能享受到一致的服务项目和水平，即大多数人在享受服务时的权利公平、机会公平和规则公平。这里大多数人，就上海自贸区政府而言应包括内资企业和外资企业，内资企业又包括国企和民企等广大相对行政人。

公平公正性要求在行政审批过程中杜绝一切歧视现象，它之所以重要是因为这代表了自贸区政府营造出公平竞争的市场环境。只要是制度许可的行政相对人，都有平等的权利和机会享受服务，并在审批程序和规则上的待遇尽量做到无差异化。这一点需要在制度上加以贯彻。

（4）公开透明——行政审批信息公开制度建设

信息公开也是上海自贸区政府建设“服务型政府”时需要把握的原则。通过建立行政审批信息公开制度，除了涉及国际机密、商业秘密或个人隐私等不宜公开的事项外，行政相对人可以通过专门窗口或网络交互平台了解行政审批的所需材料、条件、依据、流程、结果等，切实做到行政审批的公开透明。

（5）加强监管——行政审批全面监管制度建设

负面清单管理模式带来的启示之一，就是需要上海自贸区政府改变重事前审批的管理方式，重心应调整到事中和事后的监管上来。这意味着需要对通过审批、获得许可证的企业和社会组织等加强监管力度，保证这些企业或组织严格按照政府的管理规则行事，一旦发现违规单位，根据情况给予相应的惩罚措施。需要注意的是，这也是对行政审批人员提出的不小挑战，这需要他们一改往常“重审批、轻监管”的工作职责，真正树立起严格的监管意识并落到实处。

除了加强对自贸区的企业、社会组织平时的监管外，为了保障行政相对人的权益，还要建立针对行政审批人员的监督制约与责任追究制度:一是加强行政诉讼对行政审批行为的监督;二是深化对行政审批行为的内部监督;三是保证行政相对人依法行使对行政审批的监督权，建立起有效的社会监督制度;四是建立和完善现有的责任追究制度，明确行政审批人员的职责和权限，对玩忽职守、越权或违规审批的，视情节轻重做出相应的处罚。

四、总结与展望

随着我国进一步扩大改革开放，为了应对新一轮的挑战，上海自贸区肩负了重要使命，即“加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验”。加快政府职能转变不仅是行政管理体制改革的重点，也是经济改革、社会改革以及全面改革的前提。

行政审批制度改革一定程度上体现了政府职能的转变。故本文选取上海自贸区为例，探讨了上海自贸区政府进行行政审批制度改革的必要性、目标以及一些具体的改革措施，希望上海自贸区能不负众望，通过不断地进行制度创新和变革，为我国的经济社会发展提供“可复制、可推广”的成功经验。

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