新常态下地方政府治理的重心转移

李丽萍

（广西民族大学政治学与国际关系学院，南宁 530006）

新常态，是新时期我国经济发展的阶段性特征，对地方政府治理提出了一系列新的要求。为了适应新常态，地方政府应适时转换治理价值取向、改变职能作用空间重点、调整职能内容结构并转变治理方式，有效实现地方政府治理重心的转移。

一、新常态的内涵界说

2014年5月，习近平在河南考察时提出了“新常态”这一概念。同年9月，他在 APEC工商领导人峰会开幕式上对中国经济新常态进行了全面而深刻的解读，从增长速度、经济结构和驱动力量三方面描述了中国经济新常态的特征:一是从高速增长转为中高速增长;二是经济结构不断优化升级，第三产业消费需求逐步成为主体，城乡区域差距逐步缩小，居民收入占比上升，发展成果惠及更广大民众;三是从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。学界由此对“新常态”一词展开研究。同年12月，在中央经济工作会议上，习近平总书记又从9个方面论述了“新常态”的趋势性变化，强调中国经济正在向分工更复杂、结构更合理、形态更高级的阶段演化，经济发展进入新常态[1]。有学者在归纳总结埃里安对美国经济新常态相关阐述的基础上，指出中国式新常态包括了经济增长减速、宏观调控政策、机构调整、要素供给、改革与完善国家安全治理等方面的新常态[2]。李稻葵在批判国内众多分析家将“新常态”的基本点视为增长速度逐步下降这种观点的基础上对新常态的内涵进行深入剖析，认为中国经济的新常态主要有如下4种表现:新旧增长点的拉锯式交替，渐进式的经济结构调整，改革的艰难推进以及国际经济领域中国要素的提升[3]。连平通过对比分析近3年中国经济整体运行特征和风险，强调应保持宽松的货币政策，并采用积极的财政政策使货币进入实体经济，尤其要注意扶持小微企业的发展，方能维持经济新的运行状态[4]。通过综合分析学界对新常态的相关阐释，笔者将新常态的内涵表述如下:新常态，亦即新的发展阶段的一般性特征和常态化趋势，是新阶段我国经济领域深化改革的现实目标，主要指的是在增长速度、经济结构、驱动杠杆等方面区别于旧常态的发展新状态，是一种增速放缓、结构优化、动力充足与挑战升级的经济发展新状态、新趋势。

需要指出的是，在理解新常态时要注意克服以下几点误区:第一，不要简单地把经济增长速度放慢等同于投资减少、就业率不足;增长速度放慢指的是由高速转为中高速，是综合考虑投资、就业、消费的稳健型平衡式增长。第二，新常态不是纯粹的理想化状态，而是当前和今后一段时间内中国经济发展的现实状态，不能带着理想主义的有色眼镜透视新常态。第三，新常态与旧常态的根本区别不在于好与坏，两者是中国经济发展在不同阶段呈现出的常态化特征，都符合当时/现时的发展要求，当新时期的经济发展到更高阶段时，也会如旧常态一般面临新的挑战。

二、新常态:地方政府治理面临着新旧更替

长期以来，地方政府治理已形成一种相对固定的治理模式和惯性，体现在价值取向、职能作用空间、职能内容结构和治理方式等方面:第一，在价值取向方面，地方政府过于注重发展的经济效益，而忽视了对社会效益和环境效益的兼顾，不利于提升经济发展的整体效益;第二，以往的地方政府治理的重心在于城市，区域中心城市的发展一派繁荣，而中小城市及县域乡村社会在发展过程中矛盾多发，面临着一系列转型风险;第三，在职能内容结构上，地方政府往往以GDP增长为导向，在强调经济建设职能的同时弱化了提供公共服务的职责，使社会公共设施建设、公共文化建设相对滞后;第四，地方政府的管治型治理模式制约了国家与社会、政府与公民之间的互动，不利于发挥基层社会治理主体积极性和主动性。

随着社会经济的迅速发展，已有的治理模式难以满足新时期的经济发展需求，对地方政府治理提出了新的挑战，势必要求地方政府调整旧式治理思维，主动认识新常态，适应并引领新常态。为此，地方各级政府应从如下几方面进行努力:其一，从遵循客观经济规律出发科学认识、主动适应新常态。地方各级政府只有因地制宜、统筹兼顾，采取符合本地经济发展规律的措施，才能实现以质取胜的经济新常态。其二，从化解经济社会突出矛盾的现实需要出发理性认识和主动适应新常态。地方政府尤其是基层政府须密切关注基层治理动态，切实解决人民亟需解决的问题，预防、排查并化解各类矛盾纠纷，方能实现经济社会和谐有序发展的新常态。其三，从提高地方政府治理能力的迫切需要出发全面认识并主动适应新常态。能否实现新常态的战略目标，是对地方政府治理能力的考验。面对新形势、新要求，地方各级政府必须根据不同经济部门和区域实际，对所辖区域内的经济现状和发展态势作出及时而准确的研判，适时调结构、转方式、促升级、防风险，在实现经济发展目标的过程中不断提高政府把握新常态发展机遇、应对和处理问题的能力。无论是经济发展的“质”取向、社会矛盾的“实”处理，还是治理能力的“硬”要求，都彰显了地方政府治理重心转移的必要性和重要性。可见，实现地方政府治理重心的转移是地方政府主动适应新常态的关键。

三、新常态下地方政府治理重心转移的主要内容

现阶段，我国经济发展正呈现出一系列新特征，对地方政府治理能力构成了新的挑战。为了适应并引领高效率、低成本、可持续的经济新常态，地方各级政府亟需实现治理价值取向、职能作用空间、职能内容结构和治理方式的重心转移。

（一）政府治理价值取向的重心转换

“新常态”是对我国经济发展的事实、变化及前景的高度概括，亦暗含政府治理价值取向的重心转换——从量到质、从效率到公平。新常态下我国经济发展能否平稳迈向更高阶段、更高水平，是对地方各级政府治理能力的进一步考验。只有立足现实、正视变化并布局前景，才能适应并维持经济新常态，为此地方各级政府须从如下几方面进行努力:

第一，实现速度与质量、过程与结果的重心转换。新常态强调的不是经济发展过程的速度快慢，而是结果的质量高低。传统的经济发展方式属于粗放型经济增长模式，过度追求高效率、高增长率，不够重视经济的可持续发展和人民生活水平的提高，用长久的环境效益和社会效益换取暂时的经济效益。在新的社会经济政治环境下，这种非理性的经济发展思维方式将被淘汰，取而代之的是可持续的集约型经济增长模式。这就要求地方各级政府要有足够的智慧和决心，适度干预市场行为，为企业主体提供良好的发展环境，在让市场经济取得实质性发展的同时获取良好的环境效应，增加经济发展带来的社会效益。第二，逐步调整完善经济结构。现阶段，我国的产业结构、需求结构、城乡区域结构和收入分配结构都发生了变化，为了适应新常态，地方各级政府应努力实现产业结构主体由第一、第二产业到第三产业的转换，增加居民消费需求，逐步缩小城乡差距，收入分配向居民收入倾斜的经济发展目标。第三，把管理之权化为服务之责。一直以来，地方各级政府在经济发展过程中起主导性作用，对本级政府辖区内的经济发展模式有着近乎垄断性的话语权，人为地抑制了市场经济发展的活力。新常态要求市场在资源配置中起决定性作用，而政府则以服务员的角色出现在市场经济活动中，为企业主体提供良好的投资、融资环境，为社会公众提供优质的公共服务和公共产品，实现效率与公平的双重目标。

（二）政府职能作用空间的重心转移

最近30多年来，政府延续了改革开放前城市优先发展的战略，相应地，在国家治理的空间上，城市也成了国家治理的重心，国家治理所遵循的逻辑是城市治理的逻辑，由此造成了乡村基层治理与国家治理之间存在着脱节与错位现象。并由此带来一系列问题:（1）乡村社会风险急剧上升。改革开放加速了中国传统乡村社会的解体，社会大转型打破了原有乡村社会平衡状态，乡村社会传统体制下化解社会风险的体制机制已难以适应转型社会风险治理的需要，致使乡村社会转型风险急剧上升，成为转型期中国社会风险的主要聚集区，农民因而成为社会转型风险的主要承受群体。（2）县域乡村社会是转型期社会矛盾的热点区域。随着市场化、城市化、工业化的迅速推进，社会分层加速，利益多元化趋势明显，农村矛盾纠纷的主体、原因日趋多样化、复杂化。因农地流转、土地承包、征地拆迁等引发的矛盾纠纷有增无减，官民矛盾也主要发生在县域乡村社会，上访行为和群体性事件不断增加，处理难度加大，已成为农村社会管理一大难题。同时，县域社会各类犯罪案件频繁发生，农村的治安案件和财产侵权类案件频发，因赌博、吸毒引发的伤害类案件时有发生，一些弱势群体更容易成为宗族势力、黑恶势力侵害的对象[5]，甚至成为一些基层公职人员滥用权力的受害者。（3）长期以来，国家把社会管理和公共服务的资源重点投放在城市，加之基层政府长期以来也把农村资源主要投入经济领域，忽视了对农村社会建设和公共服务的投入，与农民迫切需要改善民生的需求不相适应。（4）中央推行的社会改革或行政改革一旦进入基层，往往被扭曲为对社会的控制或压制，上层政策在下层被异化，因而农村的基层治理迫切需要正本清源，纠正不当的治理行为。

新常态下，中国的社会管理与公共服务需要政府从空间上作出相应调整，即从重视城市向重视县域乡村社会转移，加强农村的社会建设、社会管理和公共服务。2011年2月，胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上的讲话中指出，进一步加强和完善基层社会管理和服务体系。把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，为社会管理奠定坚实基础[6]。2012年7月，国务院印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出，要逐步建立城乡一体化的基本公共服务制度，健全促进区域基本公共服务均等化的体制机制，加大公共资源向农村、贫困地区和社会弱势群体倾斜力度，把更多的财力、物力投向基层，缩小基本公共服务水平差距，促进资源均衡配置、发展机会均等[7]。习近平总书记十分强调农村发展和解决“三农”问题的重要性，近年来他并在不同场合多次指出“小康不小康，关键看老乡”，“中国要富，农民必须富;中国要强，农业必须强;中国要美，农村必须美”，“全面建成小康社会，难点在农村特别是贫困地区”，并多次强调要切实解决“最后一公里”问题。2013年11月，李克强总理在地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议上的讲话强调“政府机构改革能不能达到预期目的，职能转变能不能落实，很大程度上取决于地方政府”，同时指出“这次地方政府职能转变要重点抓好‘接、放、管’。接，就是把中央放给市场的权力接转放开，把中央下放给地方的职能接好管好;放，就是把本级该放的权力切实放下去、放到位;管，就是把地方该管的事情管起来、管到位”。[8]由此表明，党和国家对政府职能行使空间的重心作出了理性判断，同时也对地方政府职能转变提出了新方向、新要求。

（三）政府职能内容结构的重心转移

在新常态下，基层政府职能内容的重心当从重经济增长或GDP增长向重视公共服务，特别是向以保障和改善民生为重点的社会管理与服务的方向转变。结合前文所述及当下乡村治理境况，基层政府应以如下职能为要:（1）基层政府当忠实履行中央政府相关的各项惠农政策，改变以往一些基层政府对中央政府惠农政策的选择性执行或变相执行甚至不执行的不当做法。（2）维护社会公平正义。维护社会公平是现代政府的天职。中国农民无论从经济利益的分配、社会地位的获得，还是从政治权利的实现来看，他们都处于最少受惠者地位，并且是最大的最少受惠者群体[9]。改变这种境况，不仅需要国家制定相关政策和法律，而且需要基层政府切实落实加以维护。（3）提供安全的秩序。社会转型产生大量风险，无论是个体安全还是公共安全均遭受严重威胁，确保安全的秩序便成为政府的首要职责[10]。同时，减少和消除社会成员之间冲突，保护每个社会个体的生存权是对政府的底线要求，为农村提供安全的秩序已成为基层政府不可推卸之责。（4）积极发展农村教育、卫生、文化、体育、环境保护等社会事业，完善农村公共服务体系。主要包括完善农村义务教育、新型农村合作医疗、农村最低生活保障制度，发展农村养老、农村扶贫和社会救助等项事业。（5）创造良好社会环境，促进乡村社会和谐。建立和完善农村社会管理体制与机制以及相关政策举措，为农村经济发展创造良好环境，促进乡村社会和谐。包括维护农民应有权益，加强对农村市场的监管，积极调处和化解农村社会矛盾。（6）重视社会风险管理，化解社会转型风险。农村是社会转型风险的叠加区，对社会稳定和社会持续健康发展影响重大，因此要建立健全乡村社会公共危机治理体系，提高基层政府社会风险管理能力和水平，明确界定风险责任，促进风险分配公平，最大限度地降低社会转型风险和规避其他现代性社会风险。（7）构建社会共识，培养社会认同[11]。和谐社会、和谐社区的构建，需要基层政府运用社会主义核心价值观培育、引领共同体价值和共识的建构。

（四）政府治理方式的重点转移

长期以来，基层政府在乡村社会履行职能的方式上，多是倾向于管治型治理，这种治理方式的管制性成分多，民主、法治元素少，缺乏政府与民众的合作互动，政府部门及官员缺乏用法治思维和方式解决基层治理问题的习惯和能力。作为后发的现代化国家，我国长期实施政府主导下的赶超战略，强调以经济建设为中心，“发展才是硬道理”，即政府的经济职能处于优先地位，一些基层政府也发生了由国家政权代理人到国家经纪人的角色转变，基层政府的自利冲动及其自主性日益突出。在压力型体制、“一票否决制”和以GDP为中心的经济增长政绩考核体制下，基层政府为发展经济和完成上级下达的各项任务，通常是运用各种手段尤其是强制性手段对社会经济资源进行整合与配置。例如，在免除农业税费之前的各种税费征收、集资款的催缴、计划生育罚款征缴等工作上，基层政府各职能机构及村级组织，一般都是运用公权力的强制性权威来解决这些问题。这种压力型体制试图通过“利维坦”的途径实现社会的有效治理，虽然在短期内表现出较高效率，但从长远来看，会导致政府合法性的递减，出现如亨廷顿所说的“政绩合法性困境”。在适应新常态的过程中，基层政府势必要改变这种状况。为此，基层政府不仅需要实现政府职能内容的重心转移，即从以经济职能为重心向以社会管理和公共服务职能为重心的转移，而且在政府职能的实现方式上，亦应加快从管治型治理方式向民主法治型治理方式的转变，特别是要善于运用法治思维和方式来解决基层社会治理问题。与此同时，在国家与乡村社会关系上，不仅仅是强调乡村社会对国家的义务与奉献，而且要强调国家对建设乡村社会的责任和使命。在治理上，不仅要考虑国家的逻辑，而且必须考虑乡村社会的内在逻辑[12]。简而言之，在农村基层社会治理上，不能简单地采取强制性的力治，而是要理治、施行善政和善治，以形成国家与乡村社会的互动合作关系。因此，应摒弃管治型治理方式，而应运用民主法治型治理方式，通过强化政府的公共服务职能来建设乡村社会，服务乡村民众，重构国家与乡村社会关系特别是基层政府与农民的良好关系。

综上所述，新常态下我国地方政府治理的重心正在发生多重变化:政府治理价值取向从注重效率、投资驱动向追求公平、创新驱动转换;政府职能作用空间从重视城市向重视县域乡村社会转移;政府职能内容从以经济职能为重心向以社会管理和公共服务职能为重心的转变;政府治理方式从管治型治理方式向民主法治型治理方式的转向。为了更加深刻地认识、适应新一届中央领导集体倡导的新常态，地方政府应从根本上改变传统行政理念，及时调整自身行为，实现治理价值取向、职能作用空间和内容以及治理方式的重心转变。

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