基于大学章程下的高校领导体制和运行机制研究

张慧欣 姜 迎 顾南宁

（沈阳建筑大学，辽宁 沈阳 110168）

基于大学章程下的高校领导体制和运行机制研究

张慧欣 姜 迎 顾南宁

（沈阳建筑大学，辽宁 沈阳 110168）

本文论述了大学章程的建立对完善高校党委领导下的校长负责制这一领导体制的促进作用，以及完善高校领导体制需要把握的重点，提出了大学章程下完善高校领导体制和运行机制的实现途径。

大学章程 完善高校领导体制 实现路径

大学章程作为现代大学制度建设的重要载体，对促进依法办学和构建现代大学制度具有十分重要的意义。通过大学章程的制定，对大学内部多元主体之间的权力进行科学配置和做出制度安排，实现彼此权力的分权制衡，从而创新党委领导下的校长负责制的运行体制各机制，使之成为完善和改进党委领导下的校长负责制新的切入点和突破口。

一、大学章程的建立对高校领导体制的完善具有推进作用

多年的实践表明，高校实行党委领导下的校长负责制，强化了党对高等教育事业的领导，体现了中国高等教育的社会主义制度特征和办学方向，为高等教育可持续快速发展和保持稳定提供了根本的政治保证。但在贯彻落实党委领导下的校长负责制的实践中，由于认识上存在偏差、党政职责不够明确、运行机制不够完善等原因，使一些高校党政领导关系处理不当，导致领导班子不够和谐，影响了整体功能的发挥，给这些高校科学发展、持续发展造成了相当大的困扰。大学章程的制定，为完善和改进党委领导下的校长负责制提供了新的切入点。

1.大学章程能够促进高校管理者法治思维的提升

法治思维是基于法治的固有特性和对法治的信念来认识事物、判断是非、解决问题的思维方式。提高高等学校管理者法治思维理念，就是要建立凡事要在规定的程序与法律的权限内运行的法制思维方式，这是完善大学治理体系和治理现代化的需要。大学章程的建立和完善能够不断促进高校管理者依法治校思维方式的建立。

2.大学章程能够有效制衡学术权力和行政权力

中华人民共和国教育部2012年颁发施行了 《高等学校章程制定暂行办法》，进一步规定“高等学校应当以章程为依据，实施办学和管理活动”［1］。同时，为保障学术自由，提出“大学章程应当明确规定学术组织的运行规则”［2］。通过强制性制度的确立，如设置学术权力代表性机构等，才能够协调学术权力与行政权力的关系。大学章程规定防范性的学术权力制约机制，才能有效解决目前我国高校学术权力缺失和行政权力主导校内一切事务的问题。

3.大学章程能够提高师生民主参与度

大学章程的制订必然涉及师生权利的内容。现代大学是多元利益主体的集合，然而无论利益主体变得如何多元，教师和学生都是大学最主要且最重要的主体。通过大学章程的制订和规范，明确师生权利，使师生在大学的治理机构中起着举足轻重的作用，也充分体现出维护好、实现好、发展好广大师生的权益。

4.大学章程能够促进校内制度的协调统一

大学章程作用的发挥需要更具体的配套规章制度，共同构成大学的制度体系。大学章程是学校办学的基础文件和根本纲领，是制定各项具体规章制度的基本依据，在学校规章制度体系中处于“根本大法”层次［3］。因此，各项具体规章制度必须与章程的规定相吻合，使学校各项工作都有据可依、有章可循。

二、大学章程下完善高校领导体制需要把握的重点

大学章程作为大学内的“根本大法”［4］，是学校办学与自主管理的基本纲领和重要依据，是连接外部教育法律法规与校内规章制度的桥梁。大学章程下完善高校领导体制中需要把握以下重点问题。

1.明确政治权力与行政力权的关系

大学章程通过对大学内多元主体之间的权力配置和制度安排，实现彼此权力的分权制衡，以达到大学办学目标的实现。“以大学章程为统领进行更为细化的制度设计，是为解决实践中由于法律对政治权力与行政权力分工的不明晰，使得党委领导和校长负责时常处于一种模糊状态的问题。”［5］因此，必须通过大学章程及其配套制度确立政治权力领导下的，行政权力和学术权力相互分离又适度融合的内部管理体制和运行机制。

2.合理配置学校权力与院（系）权力

“建立和完善院（系）领导体制和工作机制已经成为高校内部管理体制改革的重中之重，目的是解决高校在院（系）管理模式仍存在着权力配置的不合理，运行机制不完善的问题，这也是大学章程建设的重点问题。”［6］应当在大学章程中明晰院（系）层面的权力配置和管理运行机制，特别应当注重学校向院（系）合理地让渡权力。

3.建立科学规范的行政权力与学术权力的运行机制

目前高校内部行政权力实质上是外部行政权力的延伸，导致行政权力与学术权力在博弈中失衡，一直阻碍着高校的改革与发展。“高校行政权力泛化的现象，表现在行政权力起主导作用并控制学校的一切教学、科研与管理活动。由于缺乏对行政权力和学术权力之间关系进行合理的制度安排，无法保证学术机构对于行政事务的参与和监督。”［7］因此，需要通过发挥大学章程的效力，健全和完善学术组织机构的运行机制，确保学术权力效能的充分发挥。

4.建立健全科学有效的权力制约机制

高校对校内权力的监督制约往往工作形式多，实效少；文件多，落实少，没有形成有效监督约束制度和机制。主要反映在监督的范围、方式、程序方面缺少具体周密的制度规定，使得监督主体无法实施监督，并且教职工参与民主监督，在很大程度上受着领导者民主意识强弱的制约；教职工代表大会、学术组织监督职权得不到落实，缺乏有效的保障机制和全方位协力监督工作协调机制，不能形成监督合力。这就迫切需要通过大学章程的细化制度设计加以改变。

三、大学章程下完善高校领导体制和运行机制的路径

贯彻落实好党委领导下的校长负责制的关键在于处理好党委与行政的关系，能够通过有效制度实现高校科学决策、民主决策、依法决策以及各项事务治理的制度化、规范化、程序化。以大学章程为引领，进一步清理、规范大学自身各类规章制度，健全以学校章程为核心的规章制度体系是实现科学高校领导体制和运行机制的根本保障。

1.明晰党、政、教、学的议事规则

只有通过大学章程确立高校坚持党委领导下的校长负责制、坚持教授治学和民主管理的基本制度，并且明确校院两级管理的基本管理体制，实现大学自主管理就有了可靠的保障。要依据大学章程，细化党、政、教（教代会）、学（学术组织）的议事规则、决策范围，建立规范的职责关系制度，对上述权力组织的议事内容、议事程序、决策方式和活动规则等做出明确规定，使之能够在各自在权力范围内有效地行使职权；同时，要强化程序性规定的建立，使制度更具有可操作性，更便于监督，以固化决策程序，避免决策上的随意性和主观片面性。

2.注重制度创新

科学的体制与运行机制需要有制度作保障，这是完善高校领导体制和运行机制的关键。大学章程是反映高校办学特色和形象的一个重要标志，既代表学校的社会形象，又代表学校的管理形象。应当依据大学章程，注重各种配套制度上的创新，维护学校良好的组织管理秩序，保障师生员工的权力和利益，保证学校健康、持续发展。比如，通过有效的制度创新，使得教代会组织能够在学校重大事项决策中发挥应有的作用。可以进一步改进教代会制度，特别是以制度设计保障教代会对涉及与教职工直接相关的福利、校内分配实施方案以及在教职工聘任、考核、奖惩办法等事项决策中行使审议通过权。再如，在合理配置行政权力和学术权力上，可以通过建立学术委员会、教授委员会机构并明晰其功能与职责，确立学术组织应有的地位和权力，做到权责清晰，义务明确，逐步从行政权力主导向学术权力主导转变。在制度设计上可以采取适度分离、逐步推进的方法。

3.构建监督制约机制，强化制度执行的约束力

大学章程制定得再好，但执行不力、落实不到位，就是摆设。因此，要使大学章程及其制度体系的执行和实施不折不扣，真正推动学校内部治理结构和管理体制的改革，就必须加强执行督查。要充分发挥纪委、审计、教代会、学代会、政府、家长、舆论等多元主体的监督作用，保证大学章程及其配套制度体系的有效落实。要建立起执行力评价体系，把评价结果与对高校各级管理干部考核、二级单位考核挂钩；要把制度落实与各级管理干部问责制有机结合起来，促使人人敬畏制度、自觉遵守制度、严格执行制度；要改革监督方法、手段和措施，形成常态化、立体式监督机制，保障大学章程及其配套制度在全方位监督下运行。

4.改革高校信息公开制度

信息公开有利于促进高等学校依法治校，有利于社会对高校内部管理体制和运行机制的监督，有利于促进建立“阳光高校”。把高校置于校内外监督之下，才能提高高校工作透明度，保证大学章程在依法治校中的地位和作用。要以制度作保障，确立信息公开的领导体制、工作机制，整合好学校信息公开资源和公开平台；要健全和完善信息公开主体、公开范围、公开内容、公开程序等制度，特别要使公众了解学校章程下确立的内部管理运行机制，以便于监督和增强制度执行的约束力；要建立规范化的信息公开工作考核评估制度，激发信息公开工作的活力，并作为教育主管部门评价高校办学能力与水平主要内容之一。

［1］［2］中华人民共和国教育部令第31号.高等学校章程制定暂行办法.中央政府门户网站www.gov.cn:2012-01-09.

［3］［4］韩春虎.大学章程项下党委书记角色甄别与职责考量［J］.学校党建与思想政治教育，2013（7）.

［5］［6］肖金明.通过大学章程重建大学治理结构［J］.上海政法学院学报，2011（6）.

［7］王志强.现代大学制度建设亟待走出误区［J］.现代教育管理，2010（5）.

辽宁省委高校工委2014年研究项目（GXDJ2 014—A010）。