习近平党风廉政建设和反腐工作思想梳理

张荣臣

【摘要】我们党历来重视从严治党，并把党风廉政建设和反腐败斗争作为从严治党的一项重要任务来抓。当前，反腐败斗争形势依然严峻复杂，因此必须对反腐败体制机制进行必要的改革和创新。必须强化党委在反腐败斗争中的主体责任以及纪委的监督责任，这是我们党对党风廉政建设和反腐败斗争领导体制机制探索的成果，也是保证党风廉政建设责任制落到实处的关键。

【关键词】从严治党 反腐败 主体责任 监督责任

【中图分类号】D261.3                   【文献标识码】A

我们党坚定不移地反对腐败，坚持不懈地开展党风廉政建设，但腐败现象依然多发，滋生腐败的土壤依然存在，反腐败斗争形势依然严峻复杂，不正之风和腐败问题一直是党内外高度关注、群众反映强烈的问题。总结起来，影响反腐败成效的问题有些是复杂的主客观原因，有些却是体制机制方面的问题。要突破这个困境，就应该在总结实践经验的基础上，对反腐败体制机制进行必要的改革和创新。两个责任的提出，就是中国共产党对党风廉政建设和反腐败斗争领导体制机制探索的成果。

党要管党、从严治党是我们党始终坚持的原则

中国共产党在90多年的历史实践中，始终把党风廉政建设和反腐败斗争作为重要任务来抓。以毛泽东为核心的第一代中央领导集体就形成了丰富的反腐倡廉思想，开展了有效的反腐倡廉实践。特别是改革开放30多年来，我们党更是在反腐倡廉建设上不断实现理论和实践创新。

在党风廉政建设和反腐败的问题上，毛泽东历来是把它同党执政后能否巩固执政地位，跳出历史“周期率”联系在一起的。早在中国新民主主义革命胜利曙光初现时，毛泽东就预见到党执政后可能会出现的腐败和脱离群众现象，于是做了大量的工作，使全党未雨绸缪，警钟常鸣。1949年，面对党即将在全国取得执政地位的现实，为了使党经受住执政的考验，毛泽东在党的七届二中全会的报告中告诫全党“务必使同志们继续地保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的作风，务必使同志们继续地保持艰苦奋斗的作风。”“两个务必”的提出是对历史经验的总结，也是对未来的忠告，体现了中国共产党人的清醒和自觉。

党风廉政建设不是一时的权宜之计，而是一项始终贯彻改革开放全过程的战略任务，因此，确定党风廉政建设的战略方针，成为搞好党风廉政建设的一个十分重要和首要的问题。对此，改革开放以后，邓小平提出了“两手抓，两手都要硬”。他多次强调：“中国要出问题，还是出在共产党内”。“办好中国的事情，关键在人”。“实现我们的战略目标，不惩治腐败，特别是党内的高层的腐败现象，确实有失败的危险”。①邓小平严肃地指出：腐败这股风来得很猛，实行对外开放和对内搞活经济两个方面的政策以来，不过一两年时间，就有相当多的干部倒下去了。卷进经济犯罪活动的人不是小量的，而是大量的。犯罪的严重情况，不是过去‘三反’、‘五反’那个时候能比的。那个时候，贪污一千元以上的是“小老虎”，一万元以上是“大老虎”，现在一抓往往是很大的“老虎”。他指出，风氣如果坏下去，会反过来影响整个经济变质。因此，只有消除腐败因素，才能更好地实现经济发展。

从党的十一届三中全会开始，全党工作重心转移到经济建设上，开始了由封闭半封闭到对外开放、由传统的计划经济到社会主义市场经济的历史性转变。这也是对我们党的挑战，即要把社会主义同市场经济结合起来，正确处理党的领导核心地位同市场经济多元化要求的关系。党既要具备发展社会主义市场经济的能力，又要具备协调利益、整合社会，进而巩固群众基础的本领。这是一个非常繁重的任务和历史性的课题。恰恰在这一问题上，我们市场经济改革在前，但制度建设滞后，一个正在领导市场经济的执政党怎样解决权力腐败的大问题越来越显现出来。早在1956年，邓小平在八大《 关于修改党的章程的报告》中，就指出了执政是共产党人面临的一个考验，“执政党的地位，很容易使我们的同志沾染上官僚主义的习气。脱离实际和脱离群众的危险，对于党的组织和党员来说，不是比过去减少而是比过去增加了。”②为什么得出这个判断，因为执政就是掌握权力，执政是我们取得革命胜利的标志，也使我们党面临着巨大的挑战。这个挑战表现为如何提高执政能力，用手中的权力更好地为人民服务，同时如何防止权力对党的侵蚀。尽管我们反复强调“在整个改革开放过程中都要反对腐败，对干部和共产党员来说，廉政建设要作为大事来抓。”③但不得不承认，腐败的浪潮接踵而至。先是20世纪80年代中后期价格双轨制产生的腐败，随后是20世纪90年代中后期企业改制及产权改革中制度滞后形成的腐败，再后来20世纪90年代至今房地产及金融领域等要素市场无序形成的腐败。

改革开放过程中发生的严重腐败问题远远超出当年改革开放设计者们的意料之外，表明我们在反腐败体制机制的设计上远远没有跟上。中国共产党在建党之初，并没有设立党的纪律检查机关。随着党自身的发展壮大，适应形势和任务的需要，后来断断续续设立过党的纪律检查机关。1956年召开的党的八大，选举产生了新一届中央监察委员会，规定：“各级监察委员会在各级党的委员会领导下进行工作。”“文化大革命”期间，党的各级监察委员会被撤销，九大和十大党章都取消了关于党的监察机关和党的纪律的条款。1978年恢复和重建党的纪律检查机关以来，纪律检查体制经历了从一开始的由同级党委领导，到由同级党委和上级纪委双重领导、同级党委为主，再到党的十二大党章确定的由同级党委和上级纪委双重领导的过程。现行党章还明确规定“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作”。从总体上讲，纪律检查工作双重领导体制是基本符合党情和国情的，在党风廉政建设和反腐败斗争中发挥了积极作用。但面对新的形势和任务，这种领导体制还存在一些不适应、不协调的地方。比如，对纪委的地位和作用怎么看，同级纪委对同级党委怎么监督，特别在查办腐败案件方面，纪委的职责是什么，这些问题说到底，是对纪委权力的把握上。特别是在实际工作中，未能从根本上解决纪律委员会对同级党委监督不力的问题。因此，必须继续改革党的纪律检查体制，既要强调党对纪检工作的统一领导，又要强化上级纪委对下级纪委的领导，保证纪委监督权的相对独立性和权威性。

强化党委主体责任和纪委监督责任，保证党风廉政建设责任制落到实处

中国共产党的历史经验表明，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，必须在党中央坚强领导下，全党全社会一起抓。十八大后，中央成立全面深化改革领导小组，由习近平任组长，下设6个专项小组，即经济体制和生态文明体制改革、民主法制领域改革、文化体制改革、社会体制改革、党的建设制度改革、纪律检查体制改革等专项小组。

关于党的纪律检查体制，2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，明确提出了“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度”。《决定》第一次明确提出在贯彻落实党风廉政建设责任中必须发挥党委的主体责任和纪委的监督责任（简称“两个责任”）。“两个责任”的提出，既强调了党的集中统一领导，又强化了纪委监督作用，进一步丰富了中国特色反腐倡廉理论体系，发展了落实党风廉政建设责任制的基本格局，是新形势下党风廉政建设和反腐败斗争的重要理论创新成果。

2014年1月14日，习近平在第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上指出，之所以要强调党委负主体责任，是因为党委能否落实好主体责任直接关系党风廉政建设成效。他强调，现在，有的党委对主体责任认识不清、落实不力，有的没有把党风廉政建设当作分内之事，每年开个会、讲个话，或签个责任书就万事大吉了;有的对错误思想和作风放弃了批评和斗争，搞无原则的一团和气，疏于教育，疏于管理和监督，放任一些党员、干部滑向腐败深渊;还有的领导干部只表态、不行动，说一套做一套，甚至带头搞腐败，带坏了队伍，带坏了风气。

2014年6月26日，习近平在中央政治局常委会听取中央巡视工作领导小组2014年中央巡视组首轮巡视情况汇报时的讲话中进一步指出，狠抓整改，落实主体责任。整改工作必须要跟上。一些地方发生窝案串案，有的地方成为腐败重灾区，主要负责人的责任是怎么履行的？不能“新官不理旧账”。出了事，要追责。我们有的地方、单位管理失之于宽、无能为力，主要负责人是干什么的？要履责，要抓党风廉政建设！凡是整改不力的，都要严肃追责。巡视整改落实的情况都要“回头看”，要揪住不放。

在强调党委主体责任的同时，还要强调纪委的监督责任。习近平在十八届中纪委第三次全会上的重要讲话中强调，要以深化改革推进党风廉政建设和反腐败斗争，改革党的纪律检查体制，完善反腐败体制机制，增强权力制约和监督效果，保证各级纪委监督权的相对独立性和权威性。要强化制约，科学配置权力，形成科学的权力结构和运行机制。要强化监督，着力改进对领导干部特别是一把手行使权力的监督，加强领导班子内部监督。要强化公开，依法公开权力运行流程，让广大干部群众在公开中监督，保证权力正确行使。要落实党委的主体责任和纪委的监督责任，强化责任追究，不能让制度成为纸老虎、稻草人。党委、纪委或其他相关职能部门都要对承担的党风廉政建设责任做到守土有责。各项改革举措要体现惩治和预防腐败要求，同防范腐败同步考虑、同步部署、同步实施，堵塞一切可能出现的腐败漏洞，保障改革健康顺利推进。习近平的上述讲话，既强调了深化改革对推进党风廉政建设和反腐败斗争的重要作用，也强调了深化改革的主要内容和基本要求，从而为在党风廉政建设方面的深化改革指明了方向和路径。

纪律检查工作双重领导体制，是指中国共产党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。1982年9月6日，中共十二大通过的《中国共产党章程》中规定，“党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作”，这一原则延续至今。由于党章对于“纪检工作双重领导制”的规定只能是原则性的，缺乏配套的制度予以具体细化，比如究竟什么事项是以同级党委领导为主，什么事项是以上级纪委领导为主。在实际工作中，不少地方的具体做法是：在纪检人事问题上，是以同级党委领导为主;在纪检业务工作中，由上级纪委为主。特别是在实际工作中，纪委监督同级党委的职能不能有利发挥。虽然在2004年作出的《中国共产党党内监督条例（试行）》规定，“党的地方和部门纪委、党组纪检组可以直接向上级纪委报告本地区、本系统、本单位发生的重大问题”，但因为纪委双重领导体制下还是要接受同级党委的领导，因而未能从根本上解决纪律委员会对同级党委监督不力的问题。因此，为充分发挥纪委在党风廉政建设和反腐败斗争中的作用，必须深化和完善纪检工作双重领导体制。2014年中央政治局审议通过了《党的纪律检查体制改革实施方案》，突出“两个为主”、“两个全覆盖”：即查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告;各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。中央纪委向中央一级党和国家机关全面派驻纪检机构，并实行统一名称、统一管理;改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。

不断探索和完善党风廉政建设和反腐败工作的体制与机制

习近平在中纪委五次全会上强调：从这两年查处的案件和巡视发现的问题看，反腐败斗争形势依然严峻复杂，主要是在实现不敢腐、不能腐、不想腐上还没有取得压倒性胜利，腐败活动减少了但并没有绝迹，反腐败体制机制建立了但还不够完善，思想教育加强了但思想防线还没有筑牢，减少腐败存量、遏制腐败增量、重构政治生态的工作艰巨繁重。因此，党风廉政建设和反腐败斗争永远在路上。

党员干部特别是领导干部要落实好“一岗双责”。2014年在党的群众路线教育实践活动总结大会上，习近平提出，各级党委要把从严治党责任承担好、落实好，坚持党建工作和中心工作一起谋划、一起部署、一起考核，把每条战线、每个领域、每个环节的党建工作抓具体、抓深入，坚决防止“一手硬、一手软”。习近平之所以在这里特别强调“堅持防止‘一手硬、一手软”，是具有很强的现实针对性的。在现实工作中，的确有些领导干部认为业务工作更重要，党建工作是专门党务工作者的，与自己关系不大，所以抓业务工作这一手表现得“硬”，而抓党建这一手表现得“软”。这是造成在党的队伍中不正之风和腐败现象屡禁不绝的一个重要原因，也是一些领导干部自身违纪违法、走向犯罪的主要原因。因此，我们党要求党员干部特别是领导干部要落实好“一岗双责”，这里的“双责”，就是承担着抓好业务工作和党建工作两种责任，其中哪一“责”落实不好，都是一种失职。特别是就党的建设这一“责”来说，它是履行好业务工作那一“责”的政治保证，是为业务工作指明正确的政治方向和创造良好的工作氛围。如果对党的建设这一“责”不重视、不过问、不抓紧、不抓好，那么，自己就会在业务工作中、在工作和生活作风上犯错误，甚至违纪违法，自己所负责的领域内也会风气不正、民心涣散，形不成做好业务工作的强大凝聚力。

为促进党员领导干部落实好“一岗双责”要求，2010年，中共中央、国务院还联合下发了《关于落实党风廉政建设责任制的规定》，指出：实行党风廉政建设责任制，要坚持党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众的支持和参与。要把党风廉政建设作为党的建设和政权建设的重要内容，纳入领导班子、领导干部目标管理，与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设和业务工作紧密结合，一起部署，一起落实，一起检查，一起考核。实行党风廉政建设责任制，要坚持集体领导与个人分工负责相结合，谁主管、谁负责，一级抓一级、层层抓落实。

2015年党的第十八届中央纪委第五次全会强调：深入落实主体责任，强化责任追究。没有问责，责任就落实不下去。从2015年开始，尤其要突出问责。坚持“一案双查”，对违反政治纪律和政治规矩、组织纪律;“四风”问题突出，发生顶风违纪问题;出现区域性、系统性腐败案件的地方、部门和单位，既追究主体责任、监督责任，又严肃追究领导责任。

发挥好人民群众的建言献策渠道和批评监督渠道。2014年，习近平在党的群众路线教育实践活动总结大会上的重要讲话指出：人民群众中蕴藏着治国理政、管党治党的智慧和力量，从严治党必须依靠人民。让人民支持和帮助我们从严治党，要注意畅通两个渠道，一个是建言献策渠道，一个是批评监督渠道。群众的眼睛是雪亮的，群众的意见是我们最好的镜子。只有织密群众监督之网，开启全天候探照灯，才能让“隐身人”无处藏身。习近平在这里既指出了人民群众的历史作用，也强调了党对人民群众的无限依赖性，还指明了从严治党为什么以及怎么样依靠人民的基本路径，为从严治党开辟了更加广阔的道路。

一要畅通让人民支持和帮助我们从严治党的建言献策渠道。人民群众中蕴藏着管党治党的智慧和力量。从严治党存在哪些问题、怎样落到实处、如何持之以恒，群众看得最清楚、最有发言权;党员干部形象如何、作风怎样、是否清廉，群众感受最真切、最有评判权。从严治党不能没有群众参与。畅通群众特别是党外群众建言献策渠道，有助于从严治党有的放矢、对症下药;也有助于调动群众参与从严治党的积极性。在从严治党方面，我们要积极借鉴人民群众对我国经济社会发展建言献策的成功经验，既要请上来，更要走下去，倾听群众对从严治党的意见，讨教群众对从严治党的方法，使从严治党跨越“党”字束缚，突破“党”字局限，实现与人民群众的无缝隙接轨。只有这样，才能更有利于保持党是中国工人阶级先锋队，这同时体现了中国人民和中华民族先锋队的性质。

二要畅通让人民支持和帮助我们从严治党的批评监督渠道。人民的批评监督是从严治党的关键。畅通群众批评监督渠道，有助于从严治党保持常态长效。靠群众的监督来警示，靠群众的批评来鞭策，使从严治党才能步入良性循环轨道。各级党组织要坚持真开门、开大门，热切欢迎人民群众的批评监督。党员领导干部要多沉下身子深入群众，虚心地接受民群众的批评监督，在人民群众批评监督中获取从严治党的突破口和切入点，人民群众不满意什么问题就要加大力度查处什么问题，人民群众对什么问题了反映较为强烈就要加大力度克服什么问题。这样，人民群众就会对支持和帮助我们从严治党更加上心，才能真正让人民群众做到知无不言、言无不尽。当然，人民群众的批评监督可能有时候在某个问题上，与事实的真实情况有不完全一致的地方，甚至有时可能是一种猜疑或小道消息，即使如此，也要对人民群众的批评监督有耐心，真正做到“言者无罪、闻者足戒”。即使要澄清事实，也要在适当的范围内、采取适当的方式方法，切不可打击人民群众批评监督的积极性，更不能打击报复。

总之，让人民支持和帮助我们从严治党，关键于我们党采取什么样的态度来对待人民对我们党的建言献策和批评监督。如果各级党组织对建言献策置若罔闻、对批评监督无动于衷，那么管党治党就会变成党“自说自话、自弹自唱”“闭门修炼、体内循环”，最终就有可能导致脱离群众、违背民意，瓦解党的执政基础。因此，我们必须畅通人民群众建言献策和批评监督渠道，从人民群众中汲取从严治党的智慧和营养。

党风廉政建设和反腐败斗争要做好“破”和“立”这两篇文章。2015年習近平在中国共产党第十八届中央纪委第五次全体会议上的重要讲话中对下一步的党风廉政建设和反腐败斗争作出了重大部署，他指出：党的十八届三中全会作出全面深化改革重大部署，党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出战略部署，体现了“破”和“立”的辩证统一。党风廉政建设和反腐败斗争有“破”也要“立”。深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，同样要做好“破”和“立”这两篇文章。“破”就是“老虎”、“苍蝇”一起打，“猎狐”行动不能停。“立”就是建章立制，制度要跟上。习近平在中国共产党第十八届中央纪委第五次全体会议上的重要讲话中强调“反腐倡廉建章立制要着重抓好四个方面的制度建设”。

一是着力健全党内监督制度。习近平指出：要着力健全党内监督制度，着手修订党员领导干部廉洁从政若干准则、中国共产党纪律处分条例、巡视工作条例，突出重点、针对时弊。这就不仅明确了健全党内监督制度的主要内容，而且强调了党内监督制度的健全必须具有重点突破性和时弊针对性。健全党内监督制度，以推进权力运行制约机制建设为取向，增强制度的约束力。要围绕解决制度的机制化程度低，刚性约束不强等问题，加强程序性、操作性制度建设，进一步优化或再造工作流程，推动法规制度上的规定的“不准”向运行机制规范下的“不能”深化，实现靠机制来约束权力运行。要依法配置、限定、规范决策权，执行权，监督权，定期开展权力运行风险分析，认真查找每项制度的建立和完善，推进制度建设由注重解决权力运行中的共性问题，向注重解决权力运行中的个性问题深化。做到既注重科学制定总体方案和长远方案，又注重科学设计每项具体制度;既注重新时期制度建设，又着力加强整体性制度建设;既明确规定应当怎么办，又明确规定违反规定应当怎么处理，努力建设党风廉政建设和反腐败斗争的制度体系。

二是着力健全选人用人管人制度，加强党风廉政建设，深入开展反腐败斗争，根本在人。因为不正之风也好，腐败现象也好，都是人为的。但是严格地讲，都是有一定權力的人为的。在我国社会主义制度下，一切权力属于人民。这里的“人民”是一个宏观概念。但就权力的具体行使来说，并非宏观上的人民来行使，而是由人民中的个体通过一定的方式委托自己的信得过的人来代表自己行使权力，这些人一般说来就是我们常讲的干部特别是领导干部。因此，习近平在中国共产党第十八届中央纪委第五次会议上的重要讲话中指出：要着力健全选人用人管人制度，加强领导干部监督和管理，敦促领导干部按本色做人、按角色办事。只有如此，才能从根本上遏制不正之风和腐败现象蔓延势头。

三是着力深化体制机制改革。习近平在中国共产党第十八届中央纪委第五次全体会议上的重要讲话中指出：着力深化体制机制改革，最大限度减少对微观事务的管理，推行权力清单制度，公开审批流程，强化内部流程控制，防止权力滥用。这是从体制机制上预防腐败发生的重要举措。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。李克强在国务院第二次廉政工作会议上强调，对目前仍保留的审批事项，要公布目录清单，听取基层和群众意见。而在清单之外，“一律不得实施行政审批，更不得违规新设审批事项”。“对那些反映多、意见大、又不利于激发市场活力的，还是要继续取消下放”。由此可见，推行权力清单制度，公开审批流程，就是要以制度来规范政府“权力边界”和“权力事项”，明确“权力家底”，并向社会公开权力行使过程，接受社会监督，从而推动政府职能转变、深化行政体制改革，预防腐败发生。总之，坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。而推行权力清单制度、公开审批流程，让权力公开透明，则是促进干部清正、政府清廉、政治清明的重要举措，是加强党风廉政建设和反对腐败的重要治本之策。

四是着力完善国有企业监管制度。国有资产资源是全国人民的共同财富，国有企业是我国国民经济的支柱。搞好国有企业改革和发展，完善国有企业监管制度，加强国有企业党风廉政建设和反腐败斗争，减少国有企业领导人员职务犯罪，既是一个重大的经济问题，也是一个重大的政治问题。因此，习近平在中国共产党第十八届中央纪委第五次全会上的讲话中指出：着力完善国有企业监管制度，加强党对国有企业的领导，加强对国企领导班子的监督，搞好对国企的巡视，加大审计监督力度。要完善国有资产资源监管制度，强化对权力集中、资金密集、资源富集的部门和岗位的监管。这对当前党风廉政建设和深入开展反腐败斗争具有很强的现实针对性和实践指导性。

【注释】

①③《邓小平文选》（第3卷），北京：人民出版社，1993年，第313页，第379页。

②《邓小平文选》（第1卷），北京：人民出版社，1994年，第214页。

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